國(guó)家治理視角下審計(jì)的法治功能及實(shí)現(xiàn)路徑研究

尹禹文

【摘要】本文從國(guó)家治理視角出發(fā)，分析了審計(jì)的法治功能在國(guó)家治理體系中的價(jià)值體現(xiàn)，指出了審計(jì)的法治功能構(gòu)成。本文認(rèn)為，以助推法律制度完善、協(xié)調(diào)多元治理以及防范法治風(fēng)險(xiǎn)的法治功能架構(gòu)，應(yīng)在服務(wù)國(guó)家治理大局下，緊緊圍繞審計(jì)的法治屬性，堅(jiān)持用法治思維守住審計(jì)工作的“生命線”，不斷提高審計(jì)質(zhì)量，以便更好順應(yīng)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)和治理能力現(xiàn)代化的需要。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家治理；審計(jì)；法治功能；價(jià)值體現(xiàn)；優(yōu)化路徑

【基金項(xiàng)目】2020年度教育部高校思想政治理論課教師研究專項(xiàng)“《民法典》精神原則融入高校思政課教學(xué)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20JDSZK137）；浙江省高校重大人文社科攻關(guān)計(jì)劃項(xiàng)目“馬克思主義法哲學(xué)視域下促進(jìn)人民精神生活共同富裕的法治保障體系構(gòu)建研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2023QN158）。

審計(jì)的發(fā)展與社會(huì)法治建設(shè)密切相關(guān)，伴隨法治建設(shè)進(jìn)程，統(tǒng)一于法律制度設(shè)計(jì)之下，其所發(fā)揮的法治效力不僅體現(xiàn)了法治建設(shè)的成果，而且也在不斷充實(shí)和完善法治建設(shè)。作為一種獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，審計(jì)在黨和國(guó)家機(jī)關(guān)依職權(quán)行使監(jiān)督活動(dòng)中發(fā)揮了重要作用。社會(huì)治理大背景下，審計(jì)生發(fā)于國(guó)家治理過(guò)程，又作用于國(guó)家治理和國(guó)家監(jiān)督進(jìn)程，是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在法律法規(guī)的制度框架內(nèi)對(duì)公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力的社會(huì)控制與監(jiān)督制衡，體現(xiàn)為對(duì)受托責(zé)任的確認(rèn)、推進(jìn)與履行。國(guó)家審計(jì)的實(shí)質(zhì)是以維護(hù)社會(huì)公共利益為邏輯起點(diǎn)，依據(jù)法治規(guī)定和制度安排實(shí)施監(jiān)督，具有鮮明的法定性、強(qiáng)制性和權(quán)威性。顯然，國(guó)家審計(jì)建立于法治的基礎(chǔ)，也體現(xiàn)出法治的一般內(nèi)涵和功能，與法治建設(shè)的密切聯(lián)系，形成法治建設(shè)的有效通道。探討國(guó)家審計(jì)的法治功能，有助于更好審視國(guó)家審計(jì)在法治建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的定位與作用。

一、審計(jì)的法治功能定位

審計(jì)活動(dòng)以監(jiān)督國(guó)家財(cái)政行為的合法化、真實(shí)性的外部表征，在國(guó)家治理視域下仍然從服于受托責(zé)任及其監(jiān)督的具體實(shí)踐，表現(xiàn)出國(guó)家權(quán)力與制度的分配模式，其本質(zhì)是對(duì)國(guó)家財(cái)政權(quán)力的正當(dāng)性與合法性的確認(rèn)，目的是保障國(guó)民利益，契合于維權(quán)和制權(quán)的法治目的。對(duì)審計(jì)內(nèi)容和對(duì)象的依法審查，在我國(guó)法治建設(shè)和民主體系構(gòu)建中發(fā)揮了重要作用，以獨(dú)立性、強(qiáng)制性、權(quán)威性為特點(diǎn)而體現(xiàn)出鮮明的法治特性與內(nèi)涵。

1.以嚴(yán)格依法辦事賦予審計(jì)鮮明的法定性

現(xiàn)行憲法確立了國(guó)家審計(jì)制度，并賦予國(guó)家審計(jì)獨(dú)特的法律地位，為實(shí)施審計(jì)提供了根本法律依據(jù)。現(xiàn)行審計(jì)法、審計(jì)法實(shí)施條例和國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則等審計(jì)的法律法規(guī)，規(guī)定了審計(jì)的根本目的、基本原則，審計(jì)的主體、對(duì)象、范圍、內(nèi)容、審計(jì)的職責(zé)、權(quán)限和責(zé)任，以及審計(jì)的程序和依據(jù)，為開展審計(jì)工作提供了強(qiáng)有力的法律保障。審計(jì)的監(jiān)督權(quán)同樣也受到法治的“監(jiān)督”，審計(jì)機(jī)關(guān)必須在法定職責(zé)范圍內(nèi)開展審計(jì)活動(dòng)，依據(jù)法定權(quán)限實(shí)施具體的審計(jì)行為，嚴(yán)格依照法定程序進(jìn)行審計(jì)，依法保障被審計(jì)對(duì)象的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)；必須根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和法律精神做出審計(jì)結(jié)果，不允許審計(jì)執(zhí)法恣意擅斷；必須根據(jù)相關(guān)法律所規(guī)定的程序?qū)徲?jì)結(jié)果進(jìn)行公告，并督促整改落實(shí)。因此，無(wú)論是從國(guó)家審計(jì)制度確立來(lái)看，還是從審計(jì)監(jiān)督權(quán)行使來(lái)看，審計(jì)都具有鮮明的法定性。

2.以獨(dú)特的法律地位賦予審計(jì)高度的權(quán)威性

審計(jì)所執(zhí)行的管理、指導(dǎo)與監(jiān)督的權(quán)能具有地位上的主導(dǎo)性與排他性，在審計(jì)立項(xiàng)環(huán)節(jié)以法定職權(quán)和內(nèi)容需求設(shè)立審計(jì)相關(guān)規(guī)劃與事項(xiàng)，在審查權(quán)限方面依法獨(dú)立行使對(duì)被審計(jì)單位的監(jiān)督檢查。根據(jù)憲法和法律賦予的權(quán)力和地位，審計(jì)人員可以獨(dú)立的行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體及其他個(gè)人的干涉。而其超然于被審計(jì)對(duì)象利益之外的關(guān)系，可以對(duì)被審計(jì)對(duì)象做出更加公正的審計(jì)，無(wú)論過(guò)程還是審計(jì)結(jié)論都更具有說(shuō)服力，因而其監(jiān)督也更具有權(quán)威性。審計(jì)的廣度擴(kuò)展到所有的行政事業(yè)部門和經(jīng)營(yíng)管理部門，這些部門面對(duì)審計(jì)的任務(wù)都應(yīng)該無(wú)條件服從和積極配合；審計(jì)的深度所觸及到的經(jīng)濟(jì)利益的深層次矛盾問(wèn)題，審計(jì)的職能都可以揭示和反映，依據(jù)執(zhí)法的地位做出整改的積極建議。由此也證明，審計(jì)就是一項(xiàng)執(zhí)法行為，不僅具有法治效力，更體現(xiàn)法律的權(quán)威性；不僅可以監(jiān)督微觀層面，而且可以監(jiān)督宏觀層面。以第三方介入的獨(dú)立的監(jiān)督方式，在審計(jì)技術(shù)、審計(jì)方法和審計(jì)結(jié)果等方面的專業(yè)性、客觀性判斷，表現(xiàn)出獨(dú)立和公正的特點(diǎn)，其相對(duì)獨(dú)立的形式制度實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制約和平衡，從而更有說(shuō)服力的顯現(xiàn)出監(jiān)督的權(quán)威。另一方面，國(guó)家審計(jì)的權(quán)威性還來(lái)自于其審計(jì)的公正性，國(guó)家審計(jì)的權(quán)能在程序與實(shí)體的方面具有社會(huì)公信力和法律權(quán)威性，在程序公正上國(guó)家審計(jì)具有運(yùn)作程序和過(guò)程的正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)，保證了國(guó)家審計(jì)的實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)；在實(shí)體公正上國(guó)家審計(jì)能以其客觀、獨(dú)立的審計(jì)結(jié)論反映審計(jì)的真實(shí)狀況，從實(shí)體上檢驗(yàn)國(guó)家審計(jì)程序的合法性。

3.以獨(dú)特的專業(yè)監(jiān)督效能賦予國(guó)家審計(jì)的強(qiáng)制性

由國(guó)家法律所規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)被審計(jì)單位進(jìn)行審計(jì)，而被審計(jì)對(duì)象應(yīng)當(dāng)接受和服從，表現(xiàn)在審計(jì)地位、審計(jì)立項(xiàng)、審計(jì)權(quán)限和結(jié)果處理上都具有法的強(qiáng)制效力，這也進(jìn)一步證明了審計(jì)實(shí)施的強(qiáng)制性。審計(jì)在審計(jì)活動(dòng)中處于主導(dǎo)地位，在審查權(quán)限上可以對(duì)被審計(jì)單位進(jìn)行深入調(diào)查，審計(jì)部門擁有資料的報(bào)送權(quán)、檢查權(quán)以及調(diào)查取證的權(quán)力，也擁有通報(bào)、公布審計(jì)結(jié)果的權(quán)力，并可以采取臨時(shí)的強(qiáng)制措施，建議主管部門糾正其有關(guān)規(guī)定權(quán)。在審計(jì)結(jié)果處理上，審計(jì)機(jī)關(guān)同樣具有強(qiáng)制性，針對(duì)問(wèn)題和違規(guī)行為，可以要求被審計(jì)單位及時(shí)進(jìn)行處理，并可以跟蹤監(jiān)督整改；對(duì)被審計(jì)單位拒絕、阻礙審計(jì)工作的處理、處罰權(quán)的，可以依據(jù)法律規(guī)定要求被審計(jì)單位做出及時(shí)改正。審計(jì)所出具的審計(jì)報(bào)告、做出的審計(jì)結(jié)論和下達(dá)的審計(jì)決定同樣都具有法定的效力，上述部門、單位及個(gè)人必須主動(dòng)地、自覺(jué)地履行或協(xié)助履行，否則國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)可以采取必要的措施強(qiáng)制執(zhí)行。審計(jì)強(qiáng)制性帶來(lái)權(quán)力制約性，而隨著這種強(qiáng)制性的不斷提高，其對(duì)權(quán)力的制約作用也愈加明顯，審計(jì)所具有的監(jiān)督的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和方法，能夠從共性問(wèn)題切入，發(fā)現(xiàn)出深層次的權(quán)力運(yùn)行的弊端，提出相關(guān)的意見(jiàn)和建議，促進(jìn)相關(guān)法規(guī)的完善和制約機(jī)制的建立、改進(jìn)，這進(jìn)一步強(qiáng)化了審計(jì)的強(qiáng)制力度，彰顯出審計(jì)的法治功能。

二、審計(jì)的法治功能在國(guó)家治理體系中的價(jià)值體現(xiàn)

1.基于受托責(zé)任理論

審計(jì)與受托責(zé)任的關(guān)系十分密切，審計(jì)產(chǎn)生的前提條件是基于受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的存在，審計(jì)因受托責(zé)任的發(fā)生而發(fā)生，又因受托責(zé)任的發(fā)展被賦予重大職能，審計(jì)也由此構(gòu)成受托責(zé)任的基本要素，成為一種確保受托責(zé)任有效履行的社會(huì)控制機(jī)制。審計(jì)的根源是為國(guó)家財(cái)富的所有者服務(wù)，由國(guó)家專職的審計(jì)部門和專門的審計(jì)人員實(shí)施，以監(jiān)督公共財(cái)產(chǎn)和公共財(cái)務(wù)為己任，對(duì)使用公共資金的單位和相關(guān)個(gè)人的受托責(zé)任履行情況進(jìn)行審核、評(píng)價(jià)，在增強(qiáng)公共責(zé)任、制約公權(quán)力運(yùn)行及改善公共財(cái)務(wù)管理等方面發(fā)揮獨(dú)特和極為重要的作用。審計(jì)致力于受托責(zé)任的履行，同時(shí)又在不斷完善監(jiān)督體系中促進(jìn)法治進(jìn)程的優(yōu)化，以達(dá)到社會(huì)治理的體制和制度的公平、公正與規(guī)范。

2.推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化

審計(jì)作為國(guó)家治理的一項(xiàng)制度安排，是依法監(jiān)督制約權(quán)力的重要方式，國(guó)家審計(jì)以其更具有說(shuō)服力的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和更具法治的的權(quán)威性功能，在強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行和推進(jìn)政府績(jī)效方面起著不可替代的作用，所展現(xiàn)的監(jiān)督功能是依據(jù)國(guó)家法律的基本治理制度，在發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上揭示漏洞，以其獨(dú)立性、全面性與客觀性的制度特性分析問(wèn)題，真正客觀揭示和反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中面臨的關(guān)鍵問(wèn)題和突出矛盾，從而達(dá)到一般法治強(qiáng)制所達(dá)不到的制約效果。審計(jì)機(jī)關(guān)還可以從體制機(jī)制層面開展研究型審計(jì)，關(guān)注可能引發(fā)的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，及時(shí)堵塞漏洞、分析原因、提出建議，推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域的改革持續(xù)深化，更好促進(jìn)國(guó)家治理體系的完善。而隨著國(guó)家治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)容的變化，也會(huì)帶來(lái)國(guó)家審計(jì)職能的變化，在強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)的大背景下，國(guó)家審計(jì)的法治強(qiáng)制性和權(quán)威使其監(jiān)督的職能更加鞏固，監(jiān)督的范圍更加擴(kuò)展。現(xiàn)階段，審計(jì)職能的監(jiān)督效力完全與法治的強(qiáng)力制約性融合在一起，構(gòu)成國(guó)家治理的監(jiān)督體系。以適應(yīng)國(guó)家治理的需要，除履行基本的監(jiān)督職責(zé)外，在預(yù)見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、糾正錯(cuò)誤、強(qiáng)化管理、改進(jìn)服務(wù)等方面承擔(dān)更多的責(zé)任，通過(guò)對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，更好推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。

3.加強(qiáng)法治建設(shè)的推動(dòng)力量

審計(jì)與法治具有同理性，審計(jì)的法治化是依據(jù)審計(jì)法律規(guī)范對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行審查，對(duì)違法行為和結(jié)果按照法律的規(guī)定進(jìn)行糾正和責(zé)任追究，在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)中體現(xiàn)出法律的制約功能和制約效力，成為法治建設(shè)的重要組成部分。作為一種法治類型，國(guó)家審計(jì)的法治化將會(huì)發(fā)展成典型的法治制約手段，在整個(gè)法治格局中發(fā)揮示范和引領(lǐng)作用。一方面，通過(guò)有效的監(jiān)督手段，揭示被審計(jì)單位有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等問(wèn)題，促使公權(quán)力運(yùn)行更加規(guī)范與有序，有力推動(dòng)法律法規(guī)的落實(shí)，促進(jìn)依法行政；另一方面，審計(jì)充分發(fā)揮其建設(shè)性，能夠發(fā)現(xiàn)和反映現(xiàn)行法律法規(guī)中存在的漏洞以及在實(shí)踐操作中的問(wèn)題，進(jìn)行全方位的深層次分析，并對(duì)法律法規(guī)不完善的問(wèn)題，審計(jì)機(jī)關(guān)亦可提出建議，促進(jìn)體制性、制度性的改革，起到健全法律法規(guī)的作用，推動(dòng)法治進(jìn)程不斷完善。從微觀到宏觀的健全法制、規(guī)范機(jī)制、強(qiáng)化制度管理的建設(shè)性作用，體現(xiàn)了審計(jì)在完善法律制度體系過(guò)程中的獨(dú)特價(jià)值，在整個(gè)社會(huì)監(jiān)督保障作用會(huì)越來(lái)越充分，在國(guó)家治理體系中將會(huì)扮演更加重要的角色。

三、審計(jì)的法治功能解析

國(guó)家治理視角下，審計(jì)的根本目的是依法對(duì)國(guó)家公權(quán)力開展財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的監(jiān)督和制約，對(duì)公權(quán)力的運(yùn)行加以限制，從而保障人民的權(quán)益。從本質(zhì)看，審計(jì)與法治建設(shè)目標(biāo)具有內(nèi)在貫通性和一致性，審計(jì)工作具有重要的法治建設(shè)功能和使命。正如德國(guó)學(xué)者盧曼所說(shuō)，國(guó)家需要在法律的秩序內(nèi)運(yùn)作才能是有效力的。審計(jì)同樣是在法律的秩序和框架內(nèi)運(yùn)作并發(fā)揮效力，對(duì)法治秩序的維護(hù)、法治風(fēng)險(xiǎn)的防范、法治目標(biāo)的達(dá)成具有重要的保障和推動(dòng)作用。

1.制度功能：審計(jì)推進(jìn)國(guó)家治理的制度完善，促進(jìn)秩序穩(wěn)定

法律制度的完善是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化目標(biāo)的應(yīng)有之義，也是良法善治得以實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)。法律制度的制定與完善需要遵從內(nèi)在客觀規(guī)律，又要符合國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求。只有契合時(shí)代變革方向，對(duì)社會(huì)和人民的關(guān)切做出及時(shí)深刻的回應(yīng)，才能滿足法治領(lǐng)域人民內(nèi)部矛盾轉(zhuǎn)變的需要，才能保證現(xiàn)代化治理中法治建設(shè)效果得以深入人心。審計(jì)相比于其他類型的監(jiān)督更加具有預(yù)防性、揭示性和建設(shè)性的功能，能夠?qū)徲?jì)環(huán)節(jié)中產(chǎn)生的問(wèn)題有針對(duì)性進(jìn)行反饋，客觀反映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)利益需求，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的決策、執(zhí)行進(jìn)行查證和評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)法律和制度的漏洞，并提出相應(yīng)的法律法規(guī)的完善方案。以問(wèn)責(zé)制度保證國(guó)家審計(jì)的強(qiáng)制性和權(quán)威性確保對(duì)被審計(jì)對(duì)象監(jiān)督的效力，以整改制度落實(shí)審計(jì)整改措施完善內(nèi)部制度，以信息公開制度促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督功能。另一方面，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的監(jiān)督如果單純依靠法律法規(guī)的審查往往難以發(fā)現(xiàn)制度實(shí)踐中的某些漏洞，尤其是財(cái)經(jīng)領(lǐng)域?qū)?jīng)管財(cái)務(wù)類的專業(yè)要求相對(duì)較高，制度性審查的要求在某些程度上難以具有專業(yè)度和完善性，審計(jì)通過(guò)資金流向的主線貫穿于相關(guān)專業(yè)的業(yè)務(wù)實(shí)踐，能夠與制度性審查互相配合和彌補(bǔ)，發(fā)現(xiàn)和識(shí)別法律和制度在執(zhí)行運(yùn)行中出現(xiàn)的不符合經(jīng)濟(jì)效率、公平正義和經(jīng)濟(jì)安全的問(wèn)題，對(duì)財(cái)經(jīng)會(huì)計(jì)、建設(shè)工程等專業(yè)性領(lǐng)域提出有針對(duì)性的法律制度審計(jì)建議，從而推進(jìn)相關(guān)法律制度的完善及秩序的和諧穩(wěn)定。

2.運(yùn)行功能：國(guó)家審計(jì)協(xié)調(diào)多元治理，提升運(yùn)行效能

促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行合法與合規(guī)是國(guó)家審計(jì)的基本目標(biāo)，它貫穿于審計(jì)的全過(guò)程。包括政策貫徹落實(shí)、公共資金資源的管理使用和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行等方面的審查與評(píng)價(jià)，反映行政部門、領(lǐng)導(dǎo)干部及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的合法、合規(guī)的狀況，審計(jì)促進(jìn)各部門及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的依法依規(guī)辦事。考察分析審計(jì)對(duì)象是否遵守國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的程序要求，揭露違紀(jì)違法問(wèn)題，查明違紀(jì)違法事實(shí)，通過(guò)維護(hù)正當(dāng)程序，有效制約行政權(quán)力，審計(jì)的范圍涵蓋了所有經(jīng)營(yíng)管理公共財(cái)政的主體和領(lǐng)域，具有廣泛性和全面性的特點(diǎn)，所構(gòu)建的國(guó)家審查組織體系既有縱向的深度也有橫向的廣度，其運(yùn)行功能表現(xiàn)為兩個(gè)層面，一方面以綜合性和主導(dǎo)性方式對(duì)參與審計(jì)的各類主體包括政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、非盈利性組織、社會(huì)公眾之間的關(guān)系加以協(xié)調(diào)，形成不同主體組織間的協(xié)同發(fā)力，一方面對(duì)政府部門、國(guó)資國(guó)企、事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)揮組織治理功能，推動(dòng)協(xié)調(diào)治理功能得以實(shí)現(xiàn)，提升組織運(yùn)行的效能。審計(jì)對(duì)不同主體組織的充分參與和功能發(fā)揮進(jìn)行協(xié)調(diào)與平衡，以經(jīng)濟(jì)政策和調(diào)控政策的有效實(shí)施，在綜合衡平中解決組織治理的問(wèn)題和矛盾，發(fā)現(xiàn)和識(shí)別社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不確定性因素并進(jìn)行補(bǔ)充，對(duì)各類資源配置和社會(huì)事務(wù)管理進(jìn)行監(jiān)督，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法性和有效性。

3.防范功能：審計(jì)防范法治風(fēng)險(xiǎn)，提高治理成效

提升國(guó)家治理效能是新時(shí)代賦予國(guó)家審計(jì)的一項(xiàng)重要任務(wù)，圍繞服務(wù)國(guó)家治理的任務(wù)要求，確定審計(jì)工作重點(diǎn)，拓展審計(jì)業(yè)務(wù)類型。從微觀層面來(lái)看，善于從法律視角揭示和反映問(wèn)題，善于從治理角度深入分析問(wèn)題的體制性障礙、機(jī)制性缺陷和制度性漏洞，著力圍繞權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任落實(shí)，提出對(duì)策建議，促進(jìn)被審計(jì)單位的整改、完善制度管理和堵塞體制機(jī)制性的漏洞，從根本上達(dá)到完善治理的制度建設(shè)。從宏觀層面來(lái)看，國(guó)家審計(jì)以促進(jìn)民主、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、推進(jìn)問(wèn)責(zé)、提升政府效能、加強(qiáng)法治、防治腐敗、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、強(qiáng)化企業(yè)社會(huì)責(zé)任、改善民生以及實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為其重要治理功能表征。其中，國(guó)家審計(jì)的一項(xiàng)關(guān)鍵法治任務(wù)就是防范國(guó)家、社會(huì)治理過(guò)程中可能出現(xiàn)的法治風(fēng)險(xiǎn)，最大程度減少不確定性因素，以加強(qiáng)法治風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防水平、提升法治風(fēng)險(xiǎn)的解決能力，促進(jìn)國(guó)家法治建設(shè)的治理成效提升和健康穩(wěn)定發(fā)展。

四、審計(jì)的法治功能促進(jìn)國(guó)家治理的優(yōu)化路徑

1.堅(jiān)持用法治思維守住審計(jì)工作的“生命線”

法治思維的實(shí)質(zhì)是把對(duì)法治的尊崇、對(duì)法律的敬畏轉(zhuǎn)化成思維方式和行為方式。運(yùn)用法治思維進(jìn)行審計(jì)是法治建設(shè)的內(nèi)在要求，以法治思維推進(jìn)審計(jì)工作，要準(zhǔn)確把握審計(jì)的法治屬性，首先要樹立法治意識(shí)，從思想認(rèn)識(shí)上強(qiáng)調(diào)依法審計(jì)的重要性。其次，審計(jì)工作自身也要要樹立權(quán)力邊界意識(shí)，主要體現(xiàn)在審計(jì)對(duì)象、范圍的確定、審計(jì)內(nèi)容界定以及審計(jì)方式、審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用，都要以法治建設(shè)為主導(dǎo)，以法治思維定位國(guó)家審計(jì)，要求審計(jì)工作必須依據(jù)法治思維來(lái)觀察、分析和解決社會(huì)問(wèn)題。

2.在法治建設(shè)大背景下推行法治審計(jì)實(shí)踐

法治審計(jì)構(gòu)成法治建設(shè)的內(nèi)容，既是發(fā)揮審計(jì)法治功能的重要保證，也是進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)家法治進(jìn)程的一項(xiàng)重要舉措。審計(jì)立項(xiàng)、審計(jì)實(shí)施與審計(jì)結(jié)果處理都應(yīng)該定位于法治建設(shè)的框架內(nèi)，通過(guò)依法審計(jì)監(jiān)督制約權(quán)力，發(fā)揮揭示、抵御、改進(jìn)和預(yù)防問(wèn)題以及完善法治制度的功能，在保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行安全，推動(dòng)法治、廉潔、公平和正義理念，改善國(guó)家治理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮積極作用，把推進(jìn)法治建設(shè)作為自身工作的使命與責(zé)任，以其更強(qiáng)的專業(yè)性和獨(dú)立性豐富法治建設(shè)的內(nèi)容以及展現(xiàn)法治建設(shè)的成果。

3.從服務(wù)國(guó)家治理大局提升審計(jì)質(zhì)量

伴隨著審計(jì)工作不斷融合整個(gè)法治建設(shè)進(jìn)程，審計(jì)合規(guī)性將成為法治體系的重要制度安排，同時(shí)也成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要指標(biāo)衡量，相應(yīng)的，強(qiáng)化審計(jì)質(zhì)量管理則是檢驗(yàn)制度執(zhí)行的重要手段。做好審計(jì)質(zhì)量控制，對(duì)內(nèi)部審計(jì)的要求就是逐漸向管理審計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，從預(yù)防型審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)樵鲋敌蛯徲?jì)，審計(jì)的職能也從監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槿中缘目刂婆c評(píng)價(jià)。一是強(qiáng)調(diào)審計(jì)工作的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，明確審計(jì)范圍與程序，二是明確審計(jì)責(zé)任。要求審計(jì)人員及時(shí)捕捉審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的敏感信息點(diǎn)，及時(shí)形成審計(jì)要情和審計(jì)信息，而審計(jì)人員更要具備特別專業(yè)素質(zhì)，包括對(duì)審計(jì)的洞察能力、綜合分析判斷能力、溝通能力等。在此要求下，由審計(jì)工作的追求“合規(guī)”轉(zhuǎn)向服務(wù)于國(guó)家治理大局的整體審計(jì)。

4.推動(dòng)審計(jì)法規(guī)制度完善

審計(jì)的制度安排需要完善頂層設(shè)計(jì)，用制度保障依法審計(jì)。要突出法治的先行性、前瞻性、適用性，強(qiáng)調(diào)審計(jì)行為遵循法治準(zhǔn)則，在法律、制度、規(guī)范的框架內(nèi)開展各項(xiàng)工作，同時(shí)，要在完善審計(jì)制度使基礎(chǔ)上推動(dòng)審計(jì)管理流程再優(yōu)化，細(xì)化審計(jì)程序和操作流程，以審計(jì)合規(guī)引領(lǐng)審計(jì)法治前行，以審計(jì)問(wèn)責(zé)制度提升審計(jì)監(jiān)督威懾力，以審計(jì)整改制度促進(jìn)內(nèi)部規(guī)章制度完善。突出審計(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)、審計(jì)方案編制、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)報(bào)告、審計(jì)處理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)遵循法治準(zhǔn)則，做到制度性遵守與職業(yè)規(guī)范的一致性。

總之，審計(jì)在整個(gè)法治建設(shè)進(jìn)程中的不斷創(chuàng)新和發(fā)展，順應(yīng)了國(guó)家治理結(jié)構(gòu)和治理能力現(xiàn)代化的需要，其法治功能的發(fā)揮不僅豐富了法治建設(shè)的成果，而且提升了自身的權(quán)威影響力。新形勢(shì)下要準(zhǔn)確把握國(guó)家審計(jì)的法治功能定位，需從國(guó)家治理大局出發(fā)，抓住審計(jì)工作的新特點(diǎn)、新使命、新要求，在服務(wù)于國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)上充分展現(xiàn)其價(jià)值存在，并能夠在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、完善法治制度建設(shè)、助力社會(huì)全面深化改革等方面更好地發(fā)揮促進(jìn)作用。

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（作者單位：復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院、浙江經(jīng)濟(jì)職業(yè)技術(shù)學(xué)院）