EPC模式的“變形記”

余國亮

項目工程總承包（EPC）（以下簡稱EPC）是指從事工程總承包的企業按照與建設單位簽訂的合同，對工程項目的設計、采購、施工等實行全過程的承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的承包方式，是國際通行的建設項目組織實施形式，在實現設計、施工的深度融合、減少建設成本、提升項目質量、縮短建設工期等方面作用顯著。相較于傳統的工程量清單招標而言，EPC模式將原來業主需要單獨組織招標的設計、采購與施工融合在了一起進行整體招標，具有縮短項目前期報建時間、簡化招標程序、項目開工快、加快資金使用速度等優點。但由于相關配套制度的缺失，EPC模式慢慢變了形。一些地方政府為了完成“項目為王”的開工率任務指標，提高資金使用效率，在未對EPC項目進行充分的科學論證及可行性研究報告粗糙的情況下讓EPC項目倉促上馬，導致EPC項目出現虛假招標、圍標串標、違規轉分包等一系列亂象。

近年來，通過對政府投資EPC項目審計實踐，總結以下EPC模式下的“變形記”。

變形記1———不具備招標條件強行招標。

一些地方政府為了完成項目開工率指標任務，通過采用EPC模式，在土地交易尚未完成、未完成征地拆遷、未完成“三通一平”、未履行初步設計及概算審批、未辦理工程規劃許可、資金未到位等不具備招標條件的情況下，仍然實施了EPC招標程序，確定了中標企業，簽訂了施工總承包合同，按合同約定支付了工程預付款，但項目卻遲遲無法開工，導致資金閑置、間接提高了項目建設成本。

變形記2———未批先建。

有些EPC項目早已開工建設，仍未履行項目初步設計審批、施工圖紙審查，未編制水土保持方案，未辦理施工許可、建設規劃許可、環境影響評價、工程質量監督手續，未依法取得用地使用權等。相關行政主管部門形同虛設，未依法履行監督管理職責。

變形記3———建設規模、建設內容等作出重大變更后，未按照規定的程序報原審批部門審批。

有些EPC項目為了發行地方政府專項債券，前期制定的實施方案和批復的可行性研究報告中的項目建設規模、建設內容、總投資等，在項目實施時均作出了重大調整，但相關建設單位卻未按規定報原審批部門審批。

變形記4———利用設計方案參與評標操作施工單位聯合體中標。

有些EPC項目中標聯合體成員設計單位是前期項目建議書、可行性研究報告、初步設計編制單位，后期通過組成聯合體參與投標輕而易舉高得分中標。主要有三種形式：一是開標前已經完成的項目建議書、可行性研究報告、初步設計文件不予公開，重復納入工程總承包招標范圍，已完成工作成果私下提供給特定關系人，由其作為自身技術方案標進行投標取得中標；二是開標前已經完成的項目建議書、可行性研究報告、初步設計文件雖予公開，但原設計單位實際已經基本或完全完成施工圖設計編制，評標辦法中要求對投標人深化設計方案進行評審，再由意向施工單位與原方案和初步設計單位組成聯合體參與工程總承包投標取得中標；三是招標前授意特定關系人提前介入項目設計但不簽訂設計合同，投標截止期不給其他投標人編制設計方案的合理時間，致使特定關系人憑借提前介入設計的先發優勢取得中標。

如：2022年某市燃氣管道改造EPC項目的可行性研究報告和初步設計編制單位是某市政設計有限公司，該項目在發布招標文件時并未公布可行性研究報告和初步設計成果，某市政設計有限公司作為聯合體成員設計單位參與投標并以高得分中標。其中設計方案優化、施工圖設計深度得滿分。進一步審計發現，實際施工單位是當地燃氣公司（建設單位之一，無施工資質），通過掛靠外地有施工資質的企業聯合外地燃氣企業子公司（有市政設計資質）操縱中標。室內燃氣金屬波紋管和自閉閥門更換造價在預算中，但在實際施工過程中又向戶主收取費用。

變形記5———違規設置門檻，排斥投標人或潛在投標人。

有些EPC項目建設單位為了讓利害（利益）關系人以最低代價中標，違規設置門檻，排斥投標人或潛在投標人。在編制招標文件評分辦法的時候，以特定行政區域或者特定行業的業績、獎項作為加分條件，限定或者指定特定的專利、商標、品牌、原產地或者供應商，設定的資格、技術、商務條件與招標項目的具體特點和實際需要不相適應等條款排斥投標人或潛在投標人，使招標競爭范圍大大縮水。

如：某市路堤結合改造工程項目的設計招標公告把可研、勘察、測量、初步設計、施工圖設計及后期設計服務作為設計招標范圍，通過設置不合理工期限制，兩次招標僅有某甲設計院一家投標單位報名，達不到開標規定而流標兩次，通過肢解發包給某甲設計院、某乙設計院、某丙勘察研究總院等三家企業。

變形記6———項目招投標競爭不充分。

隨著近幾年政府投資項目EPC模式的迅猛發展，各企業也摸透了EPC項目招標里面的門道，基本屬于內定。一看見發布在招標信息網上的項目采用EPC模式，直接無視不參與投標。建設單位為了讓利害（利益）關系人中標，在招標代理機構公開發布招標公告前就“內定中標人”，讓招標代理機構明示或暗示其他潛在投標人該項目中標人已經“內定”，由招標代理機構或特定中標企業通過邀請兩三家符合資質的企業參與陪標，走個過場，特定投標人輕而易舉中標。

如：2021年至2022年某市、縣（區）有259個EPC項目，開標時參與投標單位不超過5家，其中有150個EPC項目開標時參與投標不超過3家，投標單位少，項目未經過招投標市場充分競爭，導致中標價下浮率不高，僅為3%～5%（一般下浮率為6%～8%），經濟效益不明顯。

變形記7———市、縣（區）屬國有建筑企業中標EPC項目形成集中態勢。

大部分EPC項目中標成集中態勢，一些地方政府為了扶持市、縣（區）屬國有建筑企業，把利潤、稅收留在當地，無論項目總投資大小，是否適合采用EPC模式，都通過EPC模式招標，從而精準的由市、縣（區）屬國有建筑企業中標城建。實際上，市、縣（區）屬國有建筑企業大規模中標項目后，項目管理人員與施工隊伍短時間內無法與承攬業務規模相匹配，最終通過違規轉包或違法分包給不具備相應施工資質的單位或個人施工，存在嚴重質量安全隱患。

如：2021年至2022年某市、縣（區）有259個EPC項目，其中有183個由市、縣（區）屬國有建筑企業中標城建，而縣（區）屬國有建筑企業施工資質較低，有的僅有叁級施工總承包資質，通過掛靠資質較高的企業組成聯合體中標后，獨自實施項目，或再違規轉包分包給不具備施工資質的單位或個人施工。

針對以上EPC項目“變形記”提供以下參考建議。

1.謹慎決策，規范程序，別讓EPC模式變了味。EPC項目建設單位嚴格按照政府投資管理權限和規定的程序，及時將工程可行性研究報告和初步設計文件報投資主管部門或者其他有關部門審批，讓可行性研究報告和初步設計文件更加科學嚴謹、更加合理完善。要謹慎決策、規范程序，避免工作重復造成損失浪費，確保EPC模式快捷、高效地服務于重點項目建設。

2.公平公正，充分競爭，優化營商環境。EPC項目建設單位在發布招標文件時，依法公布相關文件資料，給予合理的設計工期；根據項目實際需求確定投標單位資質條件及業績要求，合理確定評分標準。項目主管部門應當加強對招標文件的合理性審查及對招標代理機構依法履職的監管，確保招投標活動公平公正，杜絕出現圍標串標行為。

3.完善法規制度體系，著力提高制度的科學性和約束力。建議由市、縣（區）重點辦牽頭，發改委、財政、住建等相關部門組成重點項目聯合督查小組，對EPC項目進行跟蹤檢查督導，及時糾偏。同時，對1億元以上的EPC項目列入年度審計計劃，由審計部門進行全過程跟蹤審計。經查實確實存在違法行為的，行政監督部門要嚴格依法實施行政處罰，并按照規定納入信用記錄；對其中負有責任的直接責任人，需要給予黨紀、政務處分或組織處理的，移交有關單位依規依紀依法處理。

4.國有建筑企業要自我革新，提升自身綜合實力，適應市場競爭需要。市、縣（區）屬國有建筑企業應嚴格遵守有關法律法規和行業標準規范，依法誠信參與投標，自覺維護公平競爭秩序。進一步加強內部管理，采用新技術、新工藝降低企業成本，優化資源配置，提高勞動效率，不斷增強企業的競爭力。

（作者單位：撫州市審計局）