社會資本參與農村公共服務基礎設施建設的困境及化解

劉陽

摘要：在中國農村地區，公共服務基礎設施的建設一直是一個重要的問題。盡管政府投入了大量資金和精力，但仍然存在許多挑戰。社會資本的參與成為解決這一問題的新思路，社會資本參與農村公共服務基礎設施建設，有利于提高農村公共服務基礎設施供給效率，緩解地方政府債務壓力，促進城鄉一體化發展，對解決我國農村公共服務供給不足問題具有重要意義。然而，其在實施過程中遇到了一定的困難。因此，應加強社會資本投入方式的改革，促進農村良好發展。

關鍵詞：社會資本；農村公共服務基礎設施建設；困境及化解措施

在鄉村振興的背景下，完善農村公共服務基礎設施建設成為當前農村發展的一個重要內容。為了滿足農民日益增長的美好生活需要，實現鄉村振興戰略目標，農村地區需要不斷加強公共服務基礎設施的建設和完善。在這個過程中，社會資本的參與成為一個新的發展趨勢，它能夠促進公共資源配置效率，提升我國農村公共產品供給水平，滿足農民日益增長的美好生活需要。然而，社會資本參與農村公共服務基礎設施建設也存在一些問題，如一些公共服務項目存在投資大、收益周期長的特點，難以吸引社會資本的參與。[1]因此，需要加大政策引導和扶持力度，建立健全相關法律法規和監管機制，推動社會資本與政府、農民等各方的合作共贏。

一、社會資本參與農村公共服務建設的意義

（一）緩解財政壓力，提高資源使用率

在國家和各級政府高度重視下，我國的鄉村公共服務體系已經有了很大的發展，但仍存在一些問題：一是公共資源分配不均，城鄉差距依然較大；二是政府財政壓力大，資金來源渠道單一；三是區域經濟發展不平衡，部分地區資金短缺、投資不足。當前，我國農村公共服務基礎設施建設仍以政府投資為主，而政府財政資金有限，難以滿足公共服務基礎設施建設需求。社會資本的介入，可以彌補政府資金不足的問題，為農村公共服務基礎設施建設提供資金保障。

一方面，社會資本可以通過參與農村公共服務基礎設施建設獲得合理的回報。這種回報可以是經濟上的，也可以是社會效益上的，這都將對社會資本的投入產生積極的推動作用。同時，社會資本的參與也將為農村公共服務基礎設施的建設帶來更多的創新和活力，推動其向更高質量、更高效益的方向發展；另一方面，通過引入風險共擔等機制，可以進一步拓寬農村公共服務基礎設施建設的資金渠道，不僅可以緩解政府財政壓力，使政府能夠更加靈活地運用財政資金，提高財政資金的使用效益，也可以促進農村公共服務基礎設施建設的多元化發展，推動農村經濟的轉型升級和可持續發展。

（二）引入市場競爭機制，提高服務質量

當前，我國農村公共服務基礎設施建設存在供給主體單一、供給方式落后、供給效率低等問題，這主要是由于我國農村公共服務基礎設施建設的公益性特征較為明顯，公共服務基礎設施建設投資相對較大，需要大量的資金支持，而我國政府財政收入有限，難以支撐農村公共服務基礎設施建設的巨額資金投入。而社會資本參與農村公共服務基礎設施建設是提升農村公共服務水平、改善農村基礎設施條件、提高農村居民生活質量的重要途徑。社會資本的介入，通過引入市場競爭機制，推動服務提供者不斷地改進服務方式，提高服務質量，從而獲得更多的市場份額。可以確保公共服務設施的建設和使用更加符合市場需求，從而更好地滿足人們的需求，提高公共服務的質量和效率，促進社會的可持續發展。

（三）促進政府職能轉變，提升服務質量

當前，政府工作的一個重點就是轉變政府職能，而農村基礎設施建設中的社會資本參與是一種非常有效的公共管理模式。這種模式改變了政府的職能與作用，使其從原來的直接投資者、經營者變成了資源的提供者和合作者，實現了從微觀管制向宏觀調控的轉變。社會資本和政府之間的合作可以發揮各自的優勢，實現共贏。這種合作模式有利于提高工程質量，使政府能夠更加專注于宏觀調控和政策指導，而不是陷入煩瑣的日常經營中。

同時，社會資本的參與也可以帶來更多的創新和靈活性。社會資本通常更加注重經濟效益和市場規則，因此它們可能會帶來新的管理理念和經營模式。這些創新可以促進農村基礎設施建設的發展，提高其經濟效益和社會效益。社會資本參與農村基礎設施建設可以帶來多方面的優勢和效益。通過這種模式，政府可以更好地履行其職能，提高整個社會的服務質量，同時也可以促進農村基礎設施建設的快速發展。

二、農村公共服務基礎設施建設困境

（一）潛在風險多，市場收益不穩定

由于農村地區的經濟發展相對滯后，公共服務基礎設施建設的市場收益往往不穩定，這就給社會資本的投入帶來了潛在的風險。不同于城市地區，農村地區的公共服務基礎設施建設往往缺乏足夠的資金支持，且由于地域、人口等因素的影響，收益往往無法得到有效的保障。因此，對于追求利益最大化的社會資本來說，這是一個需要謹慎考慮的問題。

農村地區的公共服務基礎設施建設往往需要大量的資金投入，且建設周期長，見效慢。這就意味著社會資本需要承擔更大的資金壓力和投資風險。同時，由于農村地區的經濟發展具有不確定性，公共服務基礎設施建設的收益也可能會受到影響。因此，社會資本在考慮是否參與農村公共服務基礎設施建設時，必須充分考慮這些因素對其投資決策的影響。

農村地區的公共服務基礎設施建設還面臨管理難度大、維護成本高等問題。由于農村地區的經濟基礎相對薄弱，技術水平相對落后，公共服務基礎設施的建設往往缺乏有效的管理機制和運營模式。[2]另外，由于目前國家尚未建立健全的風險分擔體系，風險承擔方的責任不明確，特別是在面對某些損失數額大、不確定性大的突發危機時，在實施風險分配時，往往會引發沖突，導致項目不能正常開展。

（二）社會資本運作缺乏完整的法律制度

社會資本參與農村公共服務基礎設施建設由于涉及的主體眾多，以及相關的法律關系較為復雜，還沒有完善的法律制度對其進行規范。目前，在政府扶持力度、社會企業準入標準、項目收益劃分及風險治理配置等方面仍缺乏清晰的界定，導致社會資本在參與中存在操作難度大、隨意性大等問題。同時，由于我國現行的基礎設施建設投資法規不健全，使我國基礎設施建設項目的監管機制缺失，基礎設施建設項目的全流程透明化程度較低。

（三）參與不足，主體范圍偏窄

目前，國有企業主導的基礎設施建設項目是一種較為獨特的投資方式。究其原因，在于它具有明顯的 “公益性”性質，社會資本參與農村公共服務基礎設施時，無法獲得較大的收益。在挑選參與合作方的時候，除了要考察其資金、技術、經營經驗等硬實力外，還要考察其信用意識、責任感等軟實力。為了降低合作風險，通常都會給予國企一定的政策傾斜，并進行更加嚴格的審核以提升私人資本進入市場的門檻。這一現象極大地制約了民營資本的參與熱情，難以通過公平的競爭方式篩選出高質量的參與者。

（四）缺乏有效引導和監管

社會資本參與農村公共服務基礎設施建設缺乏有效的引導和監管。在農村地區，公共服務基礎設施的建設對于提高農民的生活水平和促進農村經濟發展具有重要意義。然而，由于農村地區的特殊性，政府需要對此類基礎設施的建設進行有效的引導和監管，以確保其服務質量和公平性。在實際操作中，政府對社會資本的引導和監管往往不到位，導致公共服務基礎設施的建設質量參差不齊。一些社會資本可能會追求自身利益最大化，而忽略公共服務基礎設施的質量和公益性，對農民生活和農村可持續發展造成不利影響。

三、農村公共服務基礎設施建設策略

（一）構建利益、風險承擔體系

為了吸引更多的社會資本進入農村公共服務基礎設施建設領域，一個關鍵的策略是構建靈活的利益分配和風險承擔體系。這個體系應該根據項目的不同特點，制訂相應的利益分配和風險承擔方案。項目各方要樹立協同意識，給項目建設中可能出現的收益和風險留下合適的協商余地，保障風險分擔的彈性和可操作性。在利益分配上，存在對項目真實價值低估的風險，使所獲利益大于其價值。在這種情況下，各方就如何合理地分配剩余利潤進行溝通協商。反之，若工程的實際收入大大少于估價，或由于不可控制原因或意外原因而造成損失，各個利益相關方也必須通過集體協商來解決。從風險分擔角度看，社會資本參與的農村公共服務基礎設施建設是通過控制能力更高的一方來分擔相應的風險，也就是最優承擔標準。其中，社會資本方具備先進的技術和管理經驗，承擔項目建設及運行的風險；而政府機構是法律制度的制定者，同樣面臨來自法律層面的風險。如遇不能掌控的不可控因素，如市場、環境等，應由買賣合同各方分擔。

（二）建立健全的法律法規和監管機制

為了規范和引導社會資本的投入，建立健全相關的法律法規和監管機制顯得至關重要。法律法規的制定可以明確社會資本在農村公共服務基礎設施建設中的權利和義務，從而保障其合法權益。[3]監管機制的設立可以確保社會資本的使用透明度和效益，防止資本的濫用和低效投入，在具體的實施過程中，政府應發揮主導作用，制定出符合農村實際的相關政策和法規。同時，政府還需要與社會資本方建立良好的溝通機制，確保政策的落地和項目的順利推進。此外，政府應設立專門的監管機構，對社會資本的投入和使用進行全程跟蹤和監督，發現問題及時解決。建立健全相關法律法規和監管機制不僅可以保障社會資本的合法權利，還可以提高其在農村公共服務基礎設施建設中的積極性和投入力度。這將有助于加快農村基礎設施建設的步伐，推動農村經濟的持續發展。同時，也有利于深化農村改革，實現城鄉一體化發展。

（三）放寬準入標準，尋找高質量參與者

放寬市場準入標準是一種有效的策略，可以吸引更多的高質量參與者。通過降低準入門檻，可以讓更多的企業、社會組織和個人參與到這個領域中來。這樣不僅可以增加資金來源，還可以引入更多的創新思路和技術，提高建設的質量和效率。在放寬準入條件的前提下，應關注參與方的質量，這涉及法律體系、技術操作和風險評估等諸多問題，因而要求參與主體的多樣性。在這一過程中，法律服務、技術指導和風險評估等方面的專業第三方組織成為這一領域的主要參與者。在此背景下，我國基建工程中，不管是投融資主體的選取，還是引進專業的第三方公司，都會對我國的基建工程起到很大的影響。為此，地方政府要主動發掘各行各業優質的參與主體，強化協作，讓各類組織都能各自利用自身的潛能和優勢，做好各自的工作，促進鄉村公共服務的更好發展。

（四）加強引導與監管

在農村公共服務基礎設施建設過程中，政府需要加強對社會資本的引導和監管，以確保項目的順利實施和達到預期的效果。政府可以制定一系列政策法規，明確社會資本在農村公共服務基礎設施建設中的地位和作用，規定其應遵守的法律法規和承擔的責任義務。同時，政府也可以組織專業的技術團隊和培訓機構，為社會資本提供相關的技術支持和培訓服務，以提高其技術水平和項目管理能力。建立健全的監督機制，對社會資本參與的農村公共服務基礎設施項目進行全過程監督，及時發現和解決問題，確保項目的質量和進度。[4]根據社會資本在農村公共服務基礎設施建設中的表現和貢獻，采取相應的獎勵和懲罰措施，以激勵社會資本積極參與農村建設事業，提高農村公共服務的水平和質量。

四、結束語

社會資本參與農村公共服務基礎設施建設是實現鄉村振興戰略目標的重要途徑之一。通過構建利益分配、風險承擔靈活操作體系、建立健全相關法律法規和監管機制、放寬市場準入標準，尋找高質量參與者、加強引導與監管等措施的實施，推動社會資本與政府、農民等各方的合作共贏，實現農村公共資源配置效率的提升和農村公共產品供給水平的提高，滿足農民日益增長的美好生活需要。

參考文獻：

[1] 曹慧.農業領域推進政府和社會資本合作的態勢與取向觀察[J].改革，2019（2）：64-73.

[2] 李鵬杰.社會資本視角下農戶參與農村生活垃圾合作治理行為研究[D].焦作：河南理工大學，2019.

[3] 孫瑞雪.甘肅省農村公共文化服務供給研究：基于社會資本理論視角的分析[D].蘭州：蘭州大學，2012.

[4] 尚平.當前中國鄉村治理研究：以社會資本為視角[D].濟南：山東大學，2011.