鄉村振興視域下的村鎮銀行組織形式創新

張桐桐 楊海芬 孔月星 馬永青

【摘要】自2007年第一家村鎮銀行成立以來， 村鎮銀行始終堅守“支農支小”的市場定位， 在踐行普惠金融、 服務鄉村振興等方面發揮著重要作用。全面推進鄉村振興離不開農村金融的支持， 發展適合農村經濟環境的金融體系尤為重要。2023年中央一號文件明確提出， 在“全面推進鄉村振興工作”中， “推動村鎮銀行結構性重組”， 標志著國家又一次對村鎮銀行組織形式創新提出了新的要求。村鎮銀行組織形式創新的制度演進經歷了從建立單一法人制到組建管理總部制、 控股公司制、 總分行制， 再到實施投資管理型和“多縣一行”制， 以及到提出結構性重組的轉變提升。從理論邏輯看， 適應性效率理論詮釋了村鎮銀行組織形式伴隨農村經濟社會環境變化進行創新的整個過程， 不完全競爭市場理論和制度變遷理論分別從不同層面詮釋了村鎮銀行組織形式的創新。根據全面推進鄉村振興戰略的要求， 梳理出未來村鎮銀行三種可能的組織形式， 并提出創新村鎮銀行組織形式以適應全面推進鄉村振興的對策。

【關鍵詞】村鎮銀行；組織形式；鄉村振興；結構性重組

【中圖分類號】F832.2 ? ? ?【文獻標識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2024）01-0123-6

一、 引言

作為內生于我國農村金融市場而通過國家頂層設計推出的商業銀行， 村鎮銀行在提高縣域普惠金融水平、 解決農村地區“融資難”問題等方面發揮了重要作用， 已經成長為“支農支小”的主力軍， 其穩健發展直接關系到我國全面推進鄉村振興的進程。自2006年啟動村鎮銀行試點工作以來， 國家基于農村經濟社會環境的變化， 在不同時期制定并實施了多項有關村鎮銀行組織形式的制度， 既給村鎮銀行自身的發展帶來了機遇， 也為村鎮銀行支持農村經濟發展指明了方向。隨著內外部環境發生變化， 村鎮銀行現有的組織形式與農村金融需求不相適應， 出現結構性矛盾， 最終引致部分村鎮銀行發生風險。2023年2月13日發布的中央一號文件明確提出， 在“全面推進鄉村振興工作”中， “推動村鎮銀行結構性重組”， 標志著伴隨農村經濟社會環境的變化， 國家又一次對村鎮銀行組織形式的創新提出了新要求。

學者對村鎮銀行組織形式創新的研究主要有以下三個方面：

一是村鎮銀行不同組織形式的特征及優勢。雷云斌和王泖善（2016）研究了總分行制的組織形式， 指出總分行制村鎮銀行在規模效應、 品牌效應、 貸款融資能力、 集約化管理及社會影響力等方面比單一法人制村鎮銀行更具優勢。孫同全等（2021）從村鎮銀行規模化發展的角度出發， 通過分析總分行制、 管理總部制、 投資管理型和“多縣一行”制等組織形式， 總結出集群共享式規模化發展是村鎮銀行的必然選擇。

二是村鎮銀行組織形式創新面臨的問題及其原因。王曙光和李冰冰（2020）指出， 村鎮銀行面臨盈利性、 合規性和政策性三重目標， 而村鎮銀行的股權性質決定了其追求盈利性的動力較強， 導致其存在過多高收益、 高風險業務， 偏離了“支農支小”的政策目標。陳濤（2020）認為， 隨著經濟增速下行， 銀行業發展更多面臨“存量博弈”加劇的趨勢， 村鎮銀行面臨宏觀層面發展“天花板”顯現、 中觀層面競爭力有待提升、 微觀層面運營能力較弱等問題。何平和傅競馳（2022）認為， 村鎮銀行的吸儲困難與貸款限制、 “分支銀行化”與實控人風險、 公司治理機制與監管缺失等問題是其違規經營的制度根源。

三是鄉村振興背景下村鎮銀行組織形式創新的路徑選擇。韋明升（2020）認為， 在適應鄉村振興引發的農村金融市場變化方面， 村鎮銀行相比大型銀行具有政策支持、 貼近農村、 易于獲取“軟信息”以及決策機制靈活等優勢， 要從經營地域、 目標客戶和產品服務等方面做好市場選擇。許偉（2023）指出， 中銀富登村鎮銀行將從統籌發展和安全、 推進數字化轉型、 堅持全面從嚴治行、 強化人才隊伍建設著手， 在全面服務鄉村振興中實現村鎮銀行高質量發展。歐陽文杰和陸岷峰（2023）強調， 鄉村振興戰略的持續推進不斷改變農村金融的需求特點， 需要農村金融供給側進行深度創新。

綜上， 已有文獻表明了村鎮銀行組織形式隨經濟社會發展創新的必要性， 對村鎮銀行發展具有指導意義。但較少有文獻對村鎮銀行組織形式創新的制度演進歷程展開分析， 針對村鎮銀行組織形式創新理論邏輯的討論更是鮮有提及。本文的邊際貢獻主要在于： 一是構建了“制度需求—制度供給—制度執行效果”的研究思路， 全面梳理和評價了村鎮銀行組織形式創新的制度演進歷程， 深入探索了村鎮銀行制度的演進規律； 二是從整體和不同層面探討了村鎮銀行組織形式創新的理論邏輯； 三是針對鄉村振興背景下農村經濟環境的變化， 從結構性重組視角提出了村鎮銀行組織形式創新的路徑。

二、 村鎮銀行組織形式創新的制度演進

（一） 村鎮銀行制度緣起： 農村金融市場與經濟社會發展不相適應

村鎮銀行作為新型農村金融機構， 已成為我國金融體系的重要組成部分， 溯其根源在于農村金融市場供給與當時經濟社會發展中的金融需求不平衡。21世紀以來， 我國縣域及農村地區經濟快速發展， 與縣域及農村地區金融機構分布不均勻、 網點覆蓋率低、 金融供給不充分的矛盾日益凸顯。為填補縣域及農村地區金融服務空白， 滿足“三農”和小微企業對金融服務的迫切需求， 國家對農村金融的改革從未停止， 多次對農信社進行改革。但農村存量金融機構改革效果不顯著， 農村金融供給仍然不足。在此情況下， 國家決定進行農村金融增量改革， 村鎮銀行為滿足市場需求并通過國家頂層設計應運而生。

（二） 組織形式制度演進： 從無到有， 從增量改革到存量改革

我國村鎮銀行組織形式經歷了四個具有鮮明特征的發展階段， 實現了村鎮銀行從無到有、 從破局者到不斷完善的轉變， 形成了完備的制度體系。

1. 單一法人制（2006 ～ 2009年）： 試點探索。2006年原中國銀監會提出鼓勵各類資本到農村地區新設村鎮銀行， 并創造性建立主發起行制度， 該制度為后續村鎮銀行的流動性兜底和風險處置提供了良好的制度保障。在這一階段， 村鎮銀行在產權上實行股份制， 在組織形式上實施單一法人制， 在市場定位上要求立足縣域、 服務“三農”， 在監管上實行低門檻、 嚴監管（劉國防，2010）。按照“先試點， 后推開”的原則， 村鎮銀行首批試點在四川等6個省（區）的農村地區開展。截至2009年底， 全國共有148家村鎮銀行， 有效填補了縣域及農村地區金融服務的空白。村鎮銀行是農村金融改革發展的重要突破和創新， 在健全農村金融體系、 增強農村金融市場競爭性和“支農支小”等方面起到重要作用。

2. 組建管理總部制、 控股公司制和總分行制（2010 ～ 2015年）： 數量爆發式增長。2009年7月， 原中國銀監會發布《新型農村金融機構2009年-2011年總體工作安排》（簡稱《工作安排》）， 提出全國到2011年底計劃成立1027家村鎮銀行。為提高主發起人積極性， 確保實現三年規劃目標， 2010年4月， 原中國銀監會印發《關于加快發展新型農村金融機構有關事宜的通知》， 提出允許符合條件的主發起人采取管理總部制、 控股公司制和總分行制等三種新型組織形式。

一是對于設立10家（含10家）以上村鎮銀行的主發起行， 允許其設立村鎮銀行管理總部。村鎮銀行的管理總部主要是代表主發起行對多家村鎮銀行進行集約化、 集權式管理， 管理總部的集中管理和專業化服務節約了村鎮銀行的成本支出， 提升了村鎮銀行的管理能力和經營效率， 加之管理總部制適用于規模大及業務多樣化的主發起行， 如包商銀行、 匯豐銀行等， 進一步從實力上提高了主發起行發起設立村鎮銀行的可能性。二是對設立30家（含30家）以上村鎮銀行的主發起行， 允許其探索組建村鎮銀行控股公司。村鎮銀行作為獨立的子公司， 具有決策自主權， 發起行與村鎮銀行相獨立。由村鎮銀行控股公司發起設立多家村鎮銀行， 有助于實現規模效應， 提高整體盈利能力。控股公司制更吸引大型國有商業銀行， 如中國銀行、 建設銀行等。三是允許西部除省會城市以外的其他地區和中部老少邊窮等經濟欠發達地區以地（市）為單位組建總分行制的村鎮銀行。總分行制有助于擴大村鎮銀行業務覆蓋范圍和業務規模， 增強銀行資本實力， 有利于村鎮銀行下沉服務重心， 總分行制更適合城商行和農商行等中小銀行， 滿足中小銀行異地擴張的需求， 如長沙銀行、 常熟農商銀行等。

該階段， 村鎮銀行進入快速發展期， 村鎮銀行數量呈現爆發式增長特點： 由2009年底的148家增加為2015年底的1377家， 6年時間全國新設1229家村鎮銀行， 全國縣市覆蓋率達65.9%。同時， 主發起行類型更加多樣化， 有國有銀行、 股份制商業銀行、 城商行、 農商行及外資銀行等主發起行。此次作為村鎮銀行組織形式的適應性創新， 有利于進一步探索農村地區金融服務的路徑和方式。

3. 實施投資管理型和“多縣一行”制（2016 ～ 2019年）： 區域全覆蓋。在經濟欠發達地區， 受當地經濟發展水平限制， 不少縣市尚不具備村鎮銀行設立和經營的條件。2016年2月， 原中國銀監會印發《關于做好2016年農村金融服務工作的通知》， 首次提出允許所設村鎮銀行經營管理服務良好的商業銀行， 選擇一家村鎮銀行作為投資管理行， 在經濟欠發達地區實行“一行多縣”和在經濟發達地區實行“一縣多行”政策。2018年1月， 原中國銀監會正式發布《關于開展投資管理型村鎮銀行和“多縣一行”制村鎮銀行試點工作的通知》， 對村鎮銀行兩種新組織形式做了具體安排和部署。

一是設立投資管理型村鎮銀行。已投資一定數量村鎮銀行且所設村鎮銀行經營管理服務良好的商業銀行， 可以新設1家或者選擇1家已設立的村鎮銀行作為村鎮銀行的投資管理行。到目前為止， 全國共有兩家投資管理型村鎮銀行， 一家是2019年在海口開業的全國首家投資管理型村鎮銀行——興福村鎮銀行股份有限公司， 另一家是2020年在雄安新區成立的投資管理型村鎮銀行——中銀富登村鎮銀行股份有限公司。截至2023年3月底， 興福村鎮銀行在全國的網點超330家， 下轄31家法人機構， 全部設在縣域及以下， 總資產規模495億元， 貸款總額370億元， 存款總額420億元， 累計服務貸款客戶37萬戶。中銀富登村鎮銀行是國內機構數量最多、 地域覆蓋范圍最廣的村鎮銀行集團， 地區分布以中西部金融服務空白或薄弱縣域為主。截至2022年底， 中銀富登村鎮銀行已設立法人機構134家， 金融服務覆蓋全國22個省（市）縣域， 涉農及小微貸款占全部貸款的93%以上。

二是實行“多縣一行”制。在中西部和老少邊窮地區， 特別是國定貧困縣相對集中的地區和深度貧困地區， 可以在省內相鄰的多個縣（市、 旗）新設1家或者選擇1家已設立的村鎮銀行作為“多縣一行”制村鎮銀行， 并在其鄰近的縣（市、 旗）設立支行。其實， 在原中國銀監會推出“多縣一行”制政策以前， 張家口蔚縣銀泰村鎮銀行就在懷安縣設立了支行， 成為第一家探索跨縣服務的村鎮銀行， 有效為經濟不發達地區的“三農”和小微企業提供金融服務， 成為我國在村鎮銀行領域誘致性制度變遷的先行者、 探索內生性制度變遷的現實典型， 為“多縣一行”制政策的制定提供了經驗。

2019年12月， 原中國銀保監會發布《關于推進村鎮銀行堅守定位 提升服務鄉村振興戰略能力的通知》， 提出要有效提升金融服務鄉村振興的適配性和能力， 著力推動在國定貧困縣相對集中地區和深度貧困地區組建“多縣一行”制村鎮銀行， 穩妥有序推動投資管理型村鎮銀行組建。國家在村鎮銀行組織形式創新上的探索不僅使村鎮銀行逐步適應經濟社會環境， 更重要的是提升了農村金融有效服務鄉村振興的能力， 推進了普惠金融發展。

4. 存量調整階段（2020年至今）： 組織形式創新的探索。由于村鎮銀行面臨風險頻發的阻力， 為實現村鎮銀行持續健康發展， 2020年12月， 原中國銀保監會印發《關于進一步推動村鎮銀行化解風險改革重組有關事項的通知》， 提出“適度有序推進村鎮銀行兼并重組”， 允許主發起行、 轄內其他國有大型商業銀行和股份制銀行或經營管理能力突出的村鎮銀行， 吸收合并當地或省內相鄰區域風險程度高的村鎮銀行。這一政策的出臺進一步為村鎮銀行化解風險指明了改革方向。伴隨全面推進鄉村振興政策的實施， 數字經濟快速發展， 疊加不同金融機構對農村金融市場的競爭越來越激烈， 以及“三農”和小微企業對資金需求的變化， 要求村鎮銀行通過結構性重組提升數字金融服務能力和綜合服務能力。

全面推進鄉村振興帶來的鄉村數字化轉型， 要求村鎮銀行通過結構性重組提高其數字金融服務能力。隨著互聯網的普及和數字經濟的快速發展， 農村居民線上消費在逐步增加， 金融需求也從單一存貸款需求向鄉村振興戰略背景下的多元化需求轉變（郭連強等， 2020）， 保險、 財富管理、 融資等多種形式的金融服務需求不斷增加， 并對金融服務的線上化、 數字化提出了更高要求。科技在農業領域的發展應用， 深刻影響了農業農村生產生活方式， 鄉村數字經濟新業態、 新模式不斷涌現。

全面推進鄉村振興引發的不同金融機構對農村金融市場的競爭， 要求村鎮銀行通過結構性重組提高其在資金、 技術、 人才、 管理等方面的綜合競爭實力。大中型商業銀行業務加速下沉， 2022年年末， 六家國有大行涉農貸款余額合計約16.51萬億元， 占全部同類貸款的33.5%， 新增涉農貸款26382億元， 約占金融機構同類貸款增量的42.4%。農村商業銀行和小型城市商業銀行也不斷提升自身服務水平， 導致農村金融市場競爭愈加激烈。為提高村鎮銀行競爭力， 需加快結構性重組以提升村鎮銀行發展能力和綜合服務能力。

全面推進鄉村振興引起的“三農”和小微企業對資金需求的變化， 要求村鎮銀行通過結構性重組提高其綜合服務能力。鄉村振興戰略目標的實現需要完成一系列長期性和綜合性建設項目， 這些項目的推進會持續產生綜合性且多樣化的金融需求， 需要農村金融機構的組織和服務創新。在鄉村振興背景下， 家庭農場、 農業企業等新型農業經營主體快速發展， 所產生的涉農貸款及其他金融需求逐步增加， 要求村鎮銀行提高其金融服務能力。

面對全面推進鄉村振興引致的農村金融市場的變化， 客觀上需要村鎮銀行組織形式進行創新。2023年中央一號文件從全面推進鄉村振興的維度提出“推動村鎮銀行結構性重組”， 標志著村鎮銀行組織形式創新已經提上日程。2023年6月16日， 中國人民銀行、 金融監管總局、 中國證監會、 財政部、 農業農村部聯合發布《關于金融支持全面推進鄉村振興 加快建設農業強國的指導意見》， 再次強調穩步推進村鎮銀行結構性重組， 強化風險防范化解， 增強“三農”金融服務能力。這一政策的發布， 一方面表明村鎮銀行在鄉村振興戰略的實施過程中具有重要作用， 另一方面說明現有村鎮銀行組織形式不適應當前經濟社會發展狀況， 需要通過結構性重組進行創新。

三、 村鎮銀行組織形式創新的理論邏輯

（一） 整體理論邏輯： 適應性效率理論

“適應性效率”是諾斯在探究長期經濟增長的績效時， 為了反映與時間進程中的經濟變化相適應的制度變遷效率而提出的重要概念（Douglass C. North，1990）。諾斯在分析制定促進經濟發展政策時， 發現新古典理論有著兩個錯誤的假設： 一是制度并不重要， 二是時間并不重要。諾斯將“適應性效率”歸結于制度規則標準， 而這樣的標準是由國家制定的， 強調國家的宏觀制度適應經濟社會環境變化而進行制度規則調整的能力， 所謂適應性效率， “考慮的是確定一個經濟隨時間演進的方式的各種規則”。在金融領域， 與適應性效率相關研究的是金融可持續發展理論， 它是中國的學者白欽先教授在1997年東南亞金融危機的背景下提出來的， 認為金融發展不僅要注重一個國家或地區在某一時點上的資源配置效率， 而且更要注重在一個相對較長時期內的金融與經濟、 社會等各方面的動態協調發展（白欽先，2000）。

村鎮銀行的產生及其組織形式的每一次創新無不體現著其制度適應性。我國村鎮銀行是農村金融體系的制度創新， 其制度演進遵循著適應當時農村經濟社會環境的“制度需求—制度供給—制度執行—矛盾沖突”， 然后進入下一個制度供需循環， 不斷由一個均衡走向另一個均衡。伴隨著農村經濟社會環境的變化， 原有均衡逐漸被打破， 矛盾和問題也日漸凸顯， 不斷內生出新的制度需求， 為了提高村鎮銀行適應性效率， 新的制度供給就會產生。單一法人制村鎮銀行試點是適應因“金融抑制”問題導致的農村金融供給嚴重不足的現實推出的制度供給， 在一定程度上填補了農村金融服務空白。但伴隨村鎮銀行制度的實施， 其初始制度安排的特殊性， 如定位“支農支小”的特殊性和主發起行必須是銀行業金融機構且是最大股東或唯一股東的特殊性， 嚴重阻礙了村鎮銀行設立的積極性， 導致村鎮銀行數量嚴重不足， 無法滿足農村經濟社會發展的需要。在此背景下， 國家及時出臺了《工作安排》， 為了適應《工作安排》的需要， 實現在三年內使村鎮銀行數量爆發式增長， 管理總部制、 控股公司制和總分行制組織形式通過國家頂層設計應運而生。在利率市場化、 金融服務網絡化、 行業競爭同質化的外部經濟環境下， 村鎮銀行的商業可持續性問題進一步凸顯， 加之欠發達地區縣域村鎮銀行屬于空白， 為了適應外部經濟社會環境的挑戰和滿足欠發達地區普惠金融水平提高的需要， 國家推出投資管理型和“多縣一行”制村鎮銀行制度。村鎮銀行結構性重組制度是適應全面推進鄉村振興帶來的農業產業化、 規模化和集約化進一步提高的現實， 以及相伴而生的農村金融市場競爭格局的變化， 而推出的一種新的制度安排， 體現出國家政策對村鎮銀行的發展具有動態適應性。

（二） 不同層面理論邏輯： 不完全競爭市場理論和制度變遷理論

1. 市場與政府兩手抓： 不完全競爭市場理論。在發展中國家的不同時期， 農村金融發展理論有三種不同的理論流派——農業信貸補貼理論、 農村金融市場理論和隨著信息經濟學的崛起而出現的不完全競爭市場理論， 農業信貸補貼理論的假設前提和結論并不符合現實， 農村金融市場理論主張完全依靠市場機制的作用， 排斥政府在農村金融中的干預（謝志忠，2011）。20世紀90年代后， 東南亞等地區和國家頻繁爆發金融危機， 人們逐漸認識到市場機制不是萬能的， 合理的政府干預非常重要， “不完全競爭市場理論”逐漸成為指導發展中國家農村金融發展的代表性理論， 認為完全依靠市場機制無法培育出一個社會所需要的金融市場， 需要政府適當介入。在中國特色社會主義市場經濟體制改革過程中， 對市場和政府的關系， 國家一直在根據實踐拓展和認識深化尋找新的科學定位。黨的十四大提出“使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”， 黨的十六大提出“在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用”， 黨的十八屆三中全會提出“市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用”。政府有形的手和市場無形的手的作用是處于不斷變化之中的， 在不同階段不斷尋求平衡點。隨著我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段， 市場與政府的關系也由政府占主導地位變為有效市場和有為政府相結合。

村鎮銀行組織形式的創新是內生于市場而通過國家頂層設計推出的制度安排， 即市場和政府兩手抓。2006年啟動村鎮銀行試點后， 政府開始在政策層面引導民間資本進入農村金融領域， 市場化力量開始在村鎮銀行發展中起作用（周孟亮， 2015）， 這是由于在信息不充分的情況下， 資源由市場配置比計劃配置的代價要小得多， 需要市場在資源配置中發揮作用（王東京， 2018）， 但村鎮銀行整體發展思路和具體細則制定要來自于政府的頂層設計。在村鎮銀行數量擴張過程中， 政府為提高主發起人積極性， 增強市場活力， 鼓勵主發起人通過創新組織形式， 即管理總部制、 控股公司制和總分行制， 加速村鎮銀行發展。“多縣一行”制是市場起決定性作用的典型案例， 但由于市場的功利性和資本的逐利性， 需要政府對其進行干預， 在村鎮銀行金融服務區域發展不平衡背景下， 政府實施投資管理型和“多縣一行”制政策， 此次創新是內生發展模式和外生發展模式的結合。面對內外部環境發生的變化， 村鎮銀行的發展迎來了新發展機遇， 村鎮銀行結構性重組是政府為矯正市場機制不能有效發揮作用而進行的宏觀調控。在宏觀層面上， 政府主要起引導作用， 村鎮銀行在宏觀政策下進行市場化運作， 提高分配資源的能力， 解決弱勢群體金融服務缺位問題。在微觀層面上， 村鎮銀行充分利用政策給予的優惠條件并發揮自身獨特優勢， 為“三農”和小微企業融資難、 融資貴的問題提供解決方案。通過分析村鎮銀行組織形式創新過程中政府和市場的關系， 也能夠發現市場的作用在不斷增強， 政府的作用在不斷優化， 其發展模式從政府外生主導到“內外共生”。

2. 漸進式改革： 制度變遷理論。諾斯最早提出了“制度變遷理論”， 他認為制度變遷是制度創立、 變更及隨著時間變化而被打破的方式， 制度變遷一般是對構成制度框架的正式規則、 非正式規則和實施機制三方面的組合所作的邊際調整。諾斯在分析國家與產權主體在制度變遷中的博弈過程時， 將地方政府行為抽象化， 遵循的是供給主導型—需求誘致型的理論邏輯， 導致其指導的改革是激進式的， 不能真實地描述我國的制度變遷過程。我國學者楊瑞龍（2018）通過考察我國地方政府在我國制度變遷中的特殊作用， 提出“中間擴散型制度變遷方式”理論假說， 他指出我國在進行經濟體制改革時， 選擇的是具有中國特色的漸進式制度變遷模式， 遵循“供給主導型—中間擴散型—需求誘致型”的理論邏輯。地方政府是我國制度變遷中的“第一行動集團”， 雖亦追求雙重目標， 但因效率導向從而能夠化解制度變遷中的“諾斯悖論”， 因此中國的改革是漸進式的， 尤其風險相對較高的金融領域， 其改革更是遵循了先試點后推廣的特點。

村鎮銀行組織形式在創新中深刻體現著由增量改革到存量改革、 先試點后推廣的漸進式改革特點。在農村金融供給不足的情況下， 政府沒有采用“推倒重來”的改革方式， 而是通過設立村鎮銀行等新型農村金融機構進行農村金融增量改革， 逐漸進行過渡。后來村鎮銀行組織形式的創新， 也遵循先試點后推廣的漸進式改革特點， 如單一法人制、 投資管理型和“多縣一行”制， 實行的都是先試點再逐漸推廣開來的改革形式。村鎮銀行組織形式不斷創新， 國家政策關于村鎮銀行的準入退出條件等逐漸清晰明確。地方政府在村鎮銀行的發展過程中也起到不可忽視的作用。村鎮銀行設立的初衷是服務當地“三農”和小微企業， 業務范圍受到一定的地域限制， 地方政府既作為村鎮銀行直接或間接的股東， 又作為監管者， 很容易對村鎮銀行的資金流向和經營決策產生影響（王曙光和王彬，2022）。在實踐中， 各地方政府促進村鎮銀行發展的方式、 力度不同， 導致政策執行的效果及村鎮銀行所取得的成效也不相同。在我國中央為主、 地方為輔的雙層金融監管模式下， 村鎮銀行發展與地方政府的治理能力有直接關聯， 村鎮銀行與地方政府之間更多的是相互依賴的關系， 地方政府依賴村鎮銀行為本地提供更多的資金支持， 貢獻GDP與財政收入， 村鎮銀行依賴地方政府為其提供良好的營商環境， 兩者之間的博弈推動村鎮銀行改革創新。

四、 推動村鎮銀行結構性重組的組織形式創新

2023年中央一號文件提出“推動村鎮銀行結構性重組”， 這是國家首次以中央一號文件的形式對村鎮銀行組織形式提出新的制度安排， 而且是在中國式現代化全面推進鄉村振興的全新背景下提出的新要求， 深刻體現著其制度適應性。當前及今后一段時間內， 村鎮銀行內外部環境均會發生巨大變化， 村鎮銀行結構性重組是適應全面推進鄉村振興的必然要求。

（一） 村鎮銀行與金融科技公司合作重組

村鎮銀行要積極擁抱金融科技實現轉型， 在轉型過程中加強與金融科技公司的深度合作， 這對于提升銀行經營績效具有重大戰略意義（侯世英和宋良榮，2019）。一方面， 要對擬作為合作伙伴的金融科技公司制定嚴格的選擇標準。首先， 金融科技公司要對村鎮銀行業務有深刻的理解與認識； 其次， 能夠滿足村鎮銀行對金融科技的需求， 并保證后期對技術的持續維護； 最后， 政府發揮保障作用， 搭建政銀企溝通平臺， 推動村鎮銀行與金融科技公司的長期穩定合作。另一方面， 要明確合作領域及目標。村鎮銀行在確立自身戰略規劃的基礎上， 利用金融科技公司技術優勢滿足自身需求。在業務層面， 需要金融科技公司根據對客戶數據的分析為村鎮銀行提供數字化產品及服務模式創新， 并結合客戶消費習慣構建金融生態圈， 增加客戶黏性。在數據層面， 金融科技公司為村鎮銀行搭建數字化平臺， 實現在線監測數據、 釋放數據機制。在技術層面， 與金融科技公司合作加強村鎮銀行人工智能應用， 包括機器人客服等， 以及建設村鎮銀行數字化風控體系， 有效防控銀行風險。

（二） 由主發起行主導的結構性重組

主發起行制度作為村鎮銀行特有的制度創新安排， 能夠發揮主發起行和村鎮銀行各自的比較優勢， 對于助力村鎮銀行發展起著重要作用。主發起行要根據村鎮銀行不同發展階段的實際需要持續為其提供幫助。一個方向是主發起行將村鎮銀行作為“子公司”進行集團并表管理。主發起行調動銀行內部資源， 為村鎮銀行提供全方位支持與服務， 并對村鎮銀行的資本、 財務和風險嚴格把控， 提升并表管理水平。臺州銀行運用這一組織形式對銀座村鎮銀行進行管理， 按照一種模式、 一個文化、 一套機制， 通過復制商業模式、 精簡公司治理、 代管科技系統、 派出核心人員、 統籌資金管理、 嚴抓風險防控等向村鎮銀行提供全方位支持。

對于經營難以持續的村鎮銀行， 另一個方向是村鎮銀行被收購合并。根據政策要求， 可以由高風險村鎮銀行的主發起行收購合并， 也可以由轄內其他國有大型商業銀行和股份制銀行收購合并， 村鎮銀行被吸收合并后改建為下屬支行。從收購方角度來說， 有助于擴大市場規模， 調整組織結構以獲得更大的技術優勢。合并重組后經營能力提升， 相應服務“三農”和小微企業的能力也要隨之提升， 達到1+1>2的效果。2023年， 黑龍江、 遼寧、 云南等三省的多家村鎮銀行已因主發起行吸收合并而解散， 近年村鎮銀行被吸收合并的案例并非鮮有， 各地積極探索創新組織形式。

（三） 村鎮銀行之間的合并重組

合并重組作為銀行面對市場風險時不可忽略的一種選擇， 村鎮銀行可以進行同業之間的合并重組， 以實現結構性重組重生。通過分析合并重組行為是否存在協同效應， 即合并之后獲得的綜合效益是否比合并之前單個村鎮銀行的效益相加更高， 來評估合并重組行為是否有效。表現在村鎮銀行之間進行合并之后， 能夠以更低的資本投資促進經營效率的提升， 以及在經營管理方面， 管理高效的村鎮銀行會影響并增強合并后的村鎮銀行整體管理效率。村鎮銀行合并重組有助于擴大區域影響力， 實現區域資源的最優配置， 減少同質化競爭， 同時有助于村鎮銀行的風險化解。

村鎮銀行還可以借鑒農村商業銀行領域的改革， 成立區域性村鎮銀行聯合銀行。在制度設計合規合法、 操作方案切實可行、 各方利益協調平衡的基礎上， 將某一區域內的村鎮銀行合并， 成立聯合銀行， 形成一家資本實力更強、 業務規模更大的銀行。應當尊重村鎮銀行的意愿， 特別是具備獨立經營能力的村鎮銀行， 允許其自愿選擇加入或者不加入聯合銀行（馮興元等， 2023）。組建后的聯合銀行要完善公司治理機制， 健全監督機制。單家村鎮銀行的可持續發展能力和服務能力有限， 聯合銀行模式改革成本低、 改革難度小、 改革過程平穩， 能夠彌補單家村鎮銀行競爭力的不足， 有助于增強可持續發展能力， 從而在強化服務“三農”和小微企業的基礎上實現金融企業自身發展壯大。

五、 結論

本文在已有研究的基礎上， 基于歷史邏輯、 理論邏輯與實踐邏輯的視角， 對村鎮銀行組織形式創新的演進問題進行了較為系統的研究。村鎮銀行未來仍面臨諸多任務與挑戰， 其中三個方面尤其值得關注。

第一， 正確認識和對待村鎮銀行組織形式制度的演進過程。村鎮銀行組織形式的形成是相關主體之間進行博弈的結果， 在博弈形成的多種可能結果中， 究竟選擇哪種組織形式取決于社會中多種因素的影響， 最終達到相對均衡。內外部某些因素的改變， 可能會打破原有的均衡， 新一輪博弈又會在新的場域條件下繼續發生， 以達到下一個均衡， 如此循環往復。

第二， 無論村鎮銀行未來選擇何種組織形式， 要始終堅守“支農支小”的市場定位。數字技術是手段， 組織形式創新是過程， 最終是為了向客戶提供更好的金融服務， 特別是其他類型商業銀行觸及不到的客戶群體。村鎮銀行要將金融資源更多配置到“三農”和小微企業的重要領域和薄弱環節， 持續推動業務本地化， 保障當地居民的金融服務可得性， 提升“支農支小”服務水平， 助力鄉村振興。

第三， 村鎮銀行組織形式創新離不開政策和制度安排。國家從全局的視角對村鎮銀行進行統籌規劃， 引導村鎮銀行結合市場環境和自身特點探索發展路徑。在推進村鎮銀行組織形式創新的過程中， 要優化并落實好差異化政策， 因地制宜、 循序漸進開展改革。在政府決策部署和村鎮銀行自身發展下最終達成村鎮銀行與監管部門、 政策、 客戶之間的功能作用良好發揮， 提高村鎮銀行的經營績效和社會績效， 實現盈利性和政策性的雙重目標。

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