多重制度邏輯下學分銀行建設的現實困境與行動路徑

陳鳳英?張巖

摘 要 我國學分銀行建設與運行嵌入多元化制度場域中，在國家、地方政府、企業等多元主體不同邏輯相互交織與作用下，產生了國家制度供需失衡與制度運行低效、地方政府在政績追求下的“選擇性執行”和嘗試探索下的“多樣形態”、學習者在發展邏輯與學歷至上邏輯下對學分銀行的低認可度等困境。在多重制度邏輯框架下，加強國家制度設計、強化地方政策執行、精準配套支持跟進、提升學分的效用度能夠有效化解學分銀行建設困境，從而發揮學分銀行制度在學習型社會、學習型大國建設中的作用。

關鍵詞 學分銀行；多重制度邏輯；學習成果；終身學習

中圖分類號 G729.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2024）04-0064-08

加快推進學分銀行建設，以提升學習者從不同學習途徑所獲得學習成果的有效性，實現不同類型與等級學習成果之間的等值融通[1]，是學習型社會、學習型大國建設的必然選擇。然而，我國在建設學分銀行過程中依然面臨諸多現實難題。從江蘇省終身教育學分銀行管理中心發布的《中國學分銀行建設進展調查報告（2020年）》來看，國內各類型學分銀行學習成果轉換率不高，有41%的學習者用戶并沒有真正發生學習成果轉換[2]。也就是說，各級各類學分銀行實際運行過程中在一定程度上存在著“空有其名”的問題。同時，學者們提到當前我國學分銀行建設面臨著溝通不順暢[3]、標準不統一[4]、認證不透明[5]等難題。在分析學分銀行建設過程中遇到各種瓶頸與掣肘之時，人們習慣于從學分銀行制度設計入手，而對學分銀行制度運行過程中行為主體的參與邏輯關注較少，這就陷入“就制度論制度”的困境之中。一項制度的運行效果固然取決于制度設計的科學性與完美性，但在制度運行過程中必然會關涉多個利益相關主體，不同利益主體在缺乏公共理性精神的前提下，各自基于自身利益、角色定位與權力職能等要素，形成各自行為邏輯，這些行動邏輯又作用和支配著行動者的具體實踐，從而影響制度落地實施的效果。基于此，本研究基于多重制度邏輯理論，以探析藏匿于學分銀行建設過程中多元行為主體的制度邏輯為出發點，解析我國學分銀行建設過程中存在的困境及可能的行動路徑。

一、學分銀行建設困境的理論分析框架

制度邏輯作為一種理論分析框架，最初被應用于社會學研究。由于其具有適用范圍廣、解釋力強的特征，近年來逐步被運用到闡釋和分析教育學問題、經濟學問題。制度邏輯理論強調，任何制度秩序都會根據不同行動主體的中心邏輯形成相應的行動機制與行動方式[6]。組織或主體因立場、視角和觀念等的不同，導致其所秉持的制度邏輯有所不同。制度邏輯為組織或主體提供行動框架，影響著行動者的行為方式和意義建構，又進一步形塑著行動者在實踐中的角色、關系和立場等。我國學者周雪光等基于制度邏輯理論，提出多重制度邏輯分析框架[7]。他認為多重制度邏輯理論有三個方面的突破：第一，制度邏輯的多重性。社會運行并不是在某一種制度邏輯的絕對影響下進行的，而是多種制度邏輯相互作用影響著社會發展和運行的方向。第二，制度邏輯的互動性。多重制度邏輯分析框架打破了“制度制定—制度執行”相互割裂的狀態，將宏觀制度安排與微觀制度執行有機結合起來分析制度現實。第三，制度邏輯的交互性。不同組織或行動者的多重制度邏輯行為在交互過程中，因自身利益立場、權責定位和角色分工等進行調適，由此產生合作或沖突的行為。

學分銀行作為建設學習型社會的制度性產物，其建設活動可以視為國家宏觀制度安排與相關組織或利益群體微觀行為取向之間的多重制度邏輯共同作用的結果。在多重制度邏輯框架下，學分銀行建設具有以下特征：第一，學分銀行建設是多重邏輯互構的結果。任何教育改革行為都受多重制度邏輯的影響[8]。從利益相關者的角度出發，政府、企業、院校及學習者等行動者在學分銀行建設中基于自身不同利益訴求的考量，分別表征各自領域內制度邏輯的利益目標。多重制度邏輯在學分銀行建設進程中相互影響、相互作用，不斷形塑并影響著我國學分銀行建設的基本進程、發展方向和建設質量。第二，學分銀行建設是國家層面制度安排與地方層面、學習者層面制度執行互動作用的結果。從學分銀行建設進程來看，不僅受制于國家政策導向，而且更受制于地方教育行政部門、學分銀行管理機構與學習者的重視程度與認知水平。第三，學分銀行建設是不同主體邏輯沖突與和諧交互作用的結果。由于不同行為主體觀照不同利益取向而遵循不同實踐邏輯，影響著場域內主體的行為取向與價值判斷。在學分銀行建設中異質性的制度邏輯之間相互博弈，在“沖突—和諧—沖突”的動態關系中不斷協調與發展，逐漸走向平衡。

二、學分銀行建設困境的多重制度邏輯分析

運用多重制度邏輯分析我國學分銀行建設的困境，需要明晰學分銀行建設行動主體的基本行動邏輯及其相互關系。具體而言，我國學分銀行建設過程中，受國家邏輯、地方政府邏輯、學習者邏輯、學分銀行管理機構邏輯與企業邏輯的多重影響與交互作用。

（一）國家的邏輯

國家是社會根本利益的代言人，聚焦社會的整體性發展與普遍性訴求。國家通過建立健全學分銀行制度，打通技術技能人才成長渠道、滿足不同類型學習者終身學習的需求，為經濟社會的可持續健康發展培育更多高素質人才，以提升國家綜合競爭力。這是國家層面努力推動學分銀行建設的理想目標。然而，在成本考慮和科層制組織結構背景下，國家對學分銀行制度的制定與實施受整個制度環境的影響，影響學分銀行建設的進程與效果。

1.制度供需失衡：制度虛假繁榮下的配套短缺

制度供需失衡是指現行制度供給系統不能完全滿足制度受眾需求的異化狀態。有效的制度供給體系是制度順利實施、達成制度目標的前提和保障。目前，在學分銀行制度建設過程中存在著制度供需失衡的問題。

一方面，建設學分銀行配套支持制度體系的缺位。學分銀行建設應當有相關法律法規的保障，使學分銀行建設與運行過程有法可依、有規可查、有章可循。近年來，國家先后發布了相關支持學分銀行建設的政策文件。自《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》首次提出“建立學分銀行制度”以來，2012—2023年所發布的《教育部工作要點》多次將推動學分銀行建設作為重要工作，如“積極推進繼續教育學習成果認證、積累與轉換制度的研究與實踐（《教育部2013工作要點》）”“指導開放大學開展學分銀行試點工作（《教育部2016工作要點》）”“推進職業教育國家學分銀行建設”（《教育部2021工作要點》）等。與此同時，中共中央、國務院和教育部等部門先后頒發了《教育部關于全面提高高等教育質量的若干意見》（教高[2012]4號）、《關于2013年深化教育領域綜合改革的意見》（教改[2013]1號）、《關于加快發展現代職業教育的決定》（國發[2014]19號）、《教育部關于深化職業教育教學改革全面提高人才培養質量的若干意見》（教職成[2015]6號）、《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》（教職成[2015]9號）、《國家教育事業發展“十三五”規劃》（國發[2017]4號）、《教育信息化2.0行動計劃》（教技[2018]6號）、《教育現代化2035》和《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》等文件，從不同角度提出應建立健全學分銀行制度。密集性發布推動學分銀行建設的相關政策文件，充分反映了黨和國家對我國學分銀行建設工作的重視。不難發現，有關學分銀行的政策表達零散于宏觀層面的教育改革政策文件、中觀層面的職業與成人教育改革、微觀層面的招生制度改革等專門政策體系中，我國尚未出臺有關學分銀行的專門政策或專門制度[9]。正如江蘇省終身教育學分銀行發布的《2021年中國學分銀行建設進展調查報告》提到，通過對34家各級各類學分銀行發展困境的調查發現，學分銀行在實際建設與運行過程中面臨的最大困難是法律法規支持薄弱[10]。學分銀行建設是一項高度復雜性的系統工程，其與學分銀行應用平臺、學分銀行運行標準、學分認證轉換質量監控制度等高度相關，需要國家層面出臺專門政策及相應的配套制度。然而現實卻是缺乏建設標準引領、建設資金等實質性支持，導致地方政府或相關建設單位在落實學分銀行制度過程中難以執行到位，最終推動學分銀行建設與落地工作在大多數區域或地方都被“懸在高空”，這實際上反映了學分銀行建設過程中“制度文本數量繁多”與“制度支持供給短缺”之間的矛盾。

另一方面，制度供給形式單一。有效的制度實施是實現制度目標的關鍵，而制度形式的選擇與應用是決定制度實施的核心。制度供給的具體形式是為達成制度目標而采取的不同手段與方式。通常而言，教育政策制定應當兼顧不同政策工具或政策形態的組合，在功能上實現互補，以發揮預期的政策效應[11]。從國家層面關于學分銀行的制度供給體系來看，主要采用呼吁式和象征性的制度形式，多數制度文本內容停留于喊“口號”和“呼吁”層面，大量使用“強化”和“推動”等模糊性語言，對于如何實施學分銀行建設并無操作性指示。如《中華人民共和國職業教育法》第十七條提到：“國家建立健全各級各類學校教育與職業培訓學分、資歷以及其他學習成果的認證、積累和轉換機制，推進職業教育國家學分銀行建設”，但對于如何建立健全學習成果認證制度，如何推進學分銀行建設并沒有詳細意見。國家部門規章制度《教育部關于推進新時代普通高等學校學歷繼續教育改革的實施意見》提到：“鼓勵高校以國家和地方‘學分銀行制度為基礎，制訂本校學歷繼續教育學分認定與轉換規則”，采用較為模糊性語言對高校參與學習成果認證與轉換進行籠統性規定。

2.制度運行低效：行政色彩濃厚下的科層運行

按照科層制的運行邏輯與結構安排，我國學分銀行建設初步形成“國家學分銀行—省級學分銀行—區縣學分銀行（教育機構學分銀行）—學分銀行受理點”的建設模式。層級分明的學分銀行管理體系，使學分銀行建設和運行過程中帶有濃厚的行政化色彩，這在一定程度上影響學分銀行的運行效率。如當前學習者進行學分轉換需經過“網點→分中心→管理中心”三級審核流程，層層遞進、層層審批的管理機制無形之中降低了學分儲存和轉換的效率，進而影響學習者在使用學分銀行平臺進行業務辦理時的體驗感。同時，受制于學分銀行建設過程中的行政壁壘，從中央到地方政府部門未形成建設合力。從國家層面來看，教育部門與人社部門、行業部門的分割管理，使人力資源開發與人力資源配置，教育資格與職業資格長期處于分離狀態，這在一定程度上阻礙了學歷教育成果與非學歷教育成果之間的轉換。就地方層面而言，地方政府“各自為政”，未形成學分互認聯盟。雖然我國逐步涌現出長三角、成渝地區雙城經濟圈等區域聯盟形式的學分銀行，在一定程度上推動著區域形成一體化學分銀行管理體制，但囿于區域內各省市對區域聯盟學分銀行經費的財政投入與跨區域使用存在一定分歧，導致難以形成統一的建設標準和管理運行制度[12]。

（二）地方政府的邏輯

1.制度執行變樣：政績追求下的“選擇執行”

建設學分銀行是為了通過不同類型學習成果實現互認與轉換，促進學歷教育與非學歷教育的有效溝通，進一步完善我國現代化教育體系，助力學習型社會建設。在此過程中，地方教育行政部門可通過參與學分銀行改革做出政績，提升公信力。但是地方政府基于自身利益考量和有限理性行為，在短期利益和投機行為驅使下，采取“選擇性執行”應對。

一方面，“非帕累托改革”邏輯下的選擇性執行。在學分銀行建設和運行過程中，公共利益的增加可能會導致地方政府利益的相對減少，如建設省級或區域學分銀行過程中，需組建專家團隊或成立專門組織管理機構等對學分認證與轉換標準、學分存儲或提取過程進行管理。這在提升地方學分銀行建設的公正性與科學性的同時，也增加了地方政府在參與學分銀行建設過程中的成本和投入。因此，地方政府往往因保護自身既得利益而對學分銀行建設與運行缺乏動力。正所謂，不確定性和信息的不完善使主體對未來生活的期待處于脆弱和不穩定的狀態中[13]。學分銀行作為一種新事物，地方政府會考慮新制度實施的成本與投入，他們更多以“旁觀者”的身份，保持“觀望”或“回避”的態度，等待學分銀行制度體系更加成熟、運行模式更加規范、組織過程更加有序，才真正加入到學分銀行建設過程中。

另一方面，利益驅動下的選擇性執行。正是囿于教育資源的相對有限性、行動者的利益偏好以及有限理性等因素，導致“一些政策沒有被真正執行，另一些政策也只是被部分或歪曲地執行”[14]。當參與或支持學分銀行建設與運行等問題并不作為對地方教育行政部門的剛性考核指標時，地方教育行政部門的決策者更愿意投入到公眾“認可度高”或者更易出政績的教育項目中，以確保能夠在與同級地方政府的競爭中保持優勢。地方政府在參與學分銀行建設過程中權責邊界比較模糊，也導致其在參與和實施學分銀行建設中陷入“上有政策，下有對策”的選擇性與象征性執行邏輯當中。

2.建設標準缺位：嘗試探索下的“多樣形態”

由于國家尚未出臺學分銀行建設的統一標準，各地方政府對學分銀行建設的價值定位、資金投入與質量監管等環節表現出不同的認知，在此過程中逐漸形成了具有區域性、地方性和特色性的學分銀行運行標準體系。學習成果認證與轉換標準是學分銀行建設的關鍵內容，它不僅關涉到學分存儲與轉換的科學性與等值性，而且還影響著不同類型學習成果的學分轉換問題。為保障學分銀行的穩定運行，各省級終身教育學分銀行紛紛探索了基于各自區域經濟社會發展需要的學習成果框架。如重慶市學分銀行圍繞職業教育人才培養能力結構和行業企業崗位要求脫節的問題，建立職業教育和培訓的資歷框架，為職業教育與培訓等各類成果轉換提供標準；江蘇省學分銀行開發了包括學歷教育、非學歷教育和其他學習成果之間相互轉換的學習成果框架；廣東省學分銀行成果轉換涉及普通教育、職業教育、培訓及業績三個模塊的學習成果認定標準。但是各區域自發組織方式不具備制定大規模學習成果互認的能力[15]，在一定程度上還會阻礙形成統一學習成果互認標準的形成與推廣[16]。

同時，不同類型學分銀行建設目標各異，采取不同的學習成果認證標準體系，導致不同類型學分銀行學分跨區域、跨學校、跨機構的互認難以實現。如由西安交通大學、西北工業大學等17所高校組成的西安高等繼續教育聯盟學分銀行，主要建設目標在于實現聯盟學校范圍內的學分互認，促進聯盟學校間的課程互選與資源共享；長三角區域聯盟學分銀行主要面向區域內的學習者，依托跨地區的學分銀行信息服務平臺，實現不同區域學習者的學習積分在不同學分銀行之間的互聯互通。可以看出，我國學分銀行存在著建設標準“各有特征”、建設目標“千差萬別”、建設形態“豐富多元”的問題，不同學分銀行在溝通與銜接上存在難度，既阻礙了學分銀行在更大范圍內的統籌協調發展，也在一定程度上消解了學分銀行的權威性。

（三）學習者的邏輯

學分銀行作為支持終身學習型社會建設的制度框架，其根本目的在于打通不同學習成果認證與轉換的渠道，助力建立健全縱向貫通、橫向融通的現代化教育體系。從這一角度上來說，學分銀行的受眾對象涵蓋了不同學習層次、不同學習階段和不同年齡階段的學習者。學習者進行學習成果的認證與轉換，從本質上來說遵循著“靈活”“便捷”的“學習效用”邏輯，即通過學習過程的靈活度與自由度提升學習效率[17]。對于在校學生而言，通過學分認證與轉換可以打通專業課程與職業資格證書轉換的渠道，從而提升自身的知識、技能和專業經驗資本供給體系；對于在職在崗學習者而言，通過學分認證與轉換可以避免重復學習的發生，以減少學習成本、提升學習效率，最終提升學習者人力資本。但是，在唯學歷理念下學分銀行認證的低認可度及學分互認機制不暢影響著學習者使用學分銀行的積極性。

1.發展邏輯下的低知曉度

新事物在發展與推廣過程中，受“不確定性”與“路徑依賴”的雙重作用，公眾對新事物產生未知、畏懼甚至抵抗的消極態度。學分銀行作為一種新鮮事物，行業企業和普通社會公眾對其知曉程度較低，這必然會影響學分銀行認證成果的認可度與推廣度。學分銀行建設有十年之余，依然存在社會感知不足、宣傳面不廣、影響力不大等現實問題[18]。更重要的是我國涌現出各種類型的學分銀行，如在政策文件中出現的職業教育國家學分銀行、國家學分銀行、繼續教育學分銀行、農民學分銀行、區域性學分銀行、社區教育學分銀行等[19]，不利于學習者與公眾對學分銀行形成系統認知與全面認識，進而影響公眾客觀認識和把握學分銀行的價值與作用。同時，我國不同類型、不同區域學分銀行存在著通用性差、區域限制強、兌換難度大等問題，導致學習者對學分銀行的使用度低。

2.學歷至上導致的低認可度

社會評價導向對教育內部要素的發展方向具有決定作用[20]。在傳統學歷教育至上的思想下，社會評價依舊存在唯學歷的傾向。通過學歷證書來甄別和篩選人才，確實是一種較為便捷與高效的人才識別方式，但是學歷證書僅僅是學習者某個階段學習成果的證明。就此而言，職業資格證書、崗位能力證明、社會實踐經歷等學習成果，理應具備與學歷證書平等的效用與價值。但現實卻是學歷證書依舊是評估學習者學習能力的關鍵指標，學歷高低依舊是崗位競爭力的重要因素。在唯學歷的社會價值追求下，學習者將學歷教育成果作為學習的根本追求，對非學歷教育成果積累、認定和轉換的積極性并不高。同時，任何證書在跨越本系統、實現橫向流通交易時要比在本系統內部更具陌生感，也更有可能遭受不信任從而產生合法性危機[21]。作為學校系統中的學歷證書與特定社會職業領域的職業資格證書，分別屬于兩個不同的社會子系統，客觀上增加了兩者進行轉換的難度。

（四）學分銀行管理機構的邏輯

設置科學合理的管理機構能夠更加充分地、更加徹底地發揮現代教育治理體系的作用與價值。反之，設置不合理的管理機構會導致治理體系產生內耗、增加成本、削弱體系作用的發揮，進而阻礙教育體系現代化進程的實現[22]。學分銀行管理機構是執行與落實學分銀行制度的責任主體，其運行效力、權責分配、人員配置等直接影響著不同學習成果認證、提取與轉換等的效率。一般來說，學分銀行管理機構作為執行和落實國家政策文件的實體機構，應當享有相應法律效力、明確的權責安排、專業人員的配置等基礎支持，從而促進學分銀行目標的實現，助力終身學習型社會建構。但學分銀行管理機構卻遭遇著“有限效力”和“多種職能”雙重擠壓下的“制度執行乏力”和“制度執行失衡”困境。

1.“有限效力”下的制度執行乏力

從學分銀行管理運行機構來看，不同類型學分銀行的管理機構有所不同。社區教育、職業教育和終身教育學分銀行主要以開放大學體系為依托開展具體運行與日常管理。如職業教育國家學分銀行管理機構為國家開放大學學分銀行（學習成果認證中心）；重慶市終身學分銀行管理單位為重慶開放大學；青島社區學分銀行依托青島開放大學開展具體業務；教師發展學分銀行主要以省級教育行政部門為依托進行區域內教師繼續教育學分的積累與認證，如河南省新鄉市教師教育學分銀行由河南省中原未來教師教育研究院負責運營和管理；企業繼續教育學分銀行依托企業二級管理機構開展運行?？梢哉f，學分銀行管理機構效力級別低，難以推動全國或區域范圍內的學習成果統一認證和管理[23]。學分銀行建立的初衷是暢通不同教育類型學習成果認證與轉換的路徑，但當前學分銀行管理機構由于運行效力和運行范圍更多指向的是職業教育、繼續教育領域，而普通教育機構參與的廣度與深度還非常有限，影響著學分銀行管理機構制度執行的效力。

2.“多種職能”下的制度執行失衡

學分銀行管理機構的職能定位表征著學分銀行管理者對學分認證活動的價值認知以及對學分銀行性質、責任及定位等的認知程度。如韓國國家終身教育研究的學分銀行系統專門負責學分銀行的具體管理工作，其職能包括評估與認定學習成果、用戶注冊、學生事務與咨詢等[24]。該機構既能保障學分銀行運行的效率，又能促進學分銀行不斷朝著專業化的方向發展。我國各種類型學分銀行管理機構多設置于開放大學或其他單位的二級機構當中，除學分銀行日常運營與管理外，還承擔著終身教育理論研究、教師職后培訓服務、學校改革發展等職能。如河南省中原未來教師教育研究院的職能定位包括：研究教師教育理論、研發課程資源、轉換教育成果與合作交流等[25]。多元職能導向下的學分銀行管理機構常常無法均衡各方事務的時間和資金投入，在一定程度上影響著學分銀行制度的執行與落實。

（五）企業的邏輯

企業對學分銀行認證與轉換的參與度和認可度，影響著學分銀行效用的水平。作為學分銀行的參與主體與受眾主體的企業，其行為邏輯受其組織特征、自身利益的影響與制約。從理論上來說，學分銀行可以賦予職業資格證書、崗位能力證明或社會實踐經歷等多種學習成果以合法性地位，以幫助行業企業精準篩選出所需要的技術技能人才。特別是在新行業、新產業不斷涌現的社會背景下，教育與培訓體系出于自身特點無法完全滿足市場快速變化對人力資源的需求，導致學習者的教育供給與行業企業崗位需求不相匹配的問題[26]。學分銀行由于學習方式、學習時間和學習內容的靈活性與便捷性，為多樣化的學習提供了支持，特別是對面向新技術、新行業和新工藝的學習提供可能性途徑。這為滿足企業的多樣化人力資源需求奠定基礎，降低了企業在職培訓的成本，提高人才與崗位匹配度。但是企業參與學分銀行認證與轉換過程面臨著不確定性因素的影響，如企業用人需求的不確定性、市場變化的不確定性、學習成果認證質量的不確定等。在企業“逐利”邏輯和“不確定性”邏輯的影響下，企業參與和使用學分銀行的積極性并不高。

三、多重制度邏輯下學分銀行建設的行動路徑

從多重制度邏輯視角出發，為解決我國當前學分銀行建設過程中存在的現實困境，應當以系統觀為出發點，形成多元主體共治的新格局，構建不同主體在動態中相互調適、相互支持的學分銀行建設邏輯體系。

（一）加強國家制度設計，建立學分銀行制度生態系統

科學合理的頂層制度設計是保障學分銀行制度良好執行效果的前提。學分銀行制度是國家建設終身學習型社會、學習型大國中的一項關鍵制度，也是統籌高等教育、職業教育和繼續教育協同創新發展的重要組成，因此需精準加強學分銀行制度的頂層設計，出臺國家標準，強化運行機制，為國家終身學習型社會建設、為地方教育行政部門及各級各類學分銀行管理機構提供可操作的制度框架，從而促進制度供需之間的均衡發展。

一方面，明確學分銀行建設的國家標準與運行機制。只有從國家層面頒布學分銀行的立法政策文件，才能為不同學習成果認證與轉換的合法性提供法律支持[27]。從國際實踐來看，學分銀行建設與運行都有相關國家專門政策法規或專門制度文件作為支持。如韓國頒布《學分認證條例》、歐盟各國教育部部長簽署《博洛尼亞宣言》《柏林宣言》等，都規定了學分銀行互認與轉換規則。就此而言，國家應通過頒布政策文件明確學分銀行的作用與價值，統一制定學分銀行的運行標準、建立共享共用的學分銀行管理平臺、明確各級各類學分銀行管理機構的權責、建立健全學分銀行質量評估標準等，減少或避免在推動學分銀行落地過程中，因標準缺位而導致的“無方向下的亂作為”或“無問責下的不作為”問題，為學分銀行在各個區域或各個學校的有效運行創設良好的制度環境。結合當前我國學習型社會、學習型大學建設的現實來看，可通過以下途徑開展學分銀行立法工作：一是專門制定或出臺《中國人民共和國學分銀行建設條例》，通過專門規章制度明確學分銀行建設與運行的基本問題。二是國家在充分吸納和借鑒《上海市終身教育促進條例》《河北省終身教育促進條例》等地方終身教育促進辦法的基礎上，加快出臺《國家終身教育促進法》，在其條文中設置專章對學分銀行的作用、建設標準與運行流程等內容進行規定，以此作為學分銀行建設的法律基礎。

另一方面，成立國家層面學分銀行專門管理機構。當前，我國還沒有完全意義上的專門機構來組織和實施國家統一學分銀行。如韓國是由教育科學技術部和國家終身教育研究所共同承擔學分銀行的建設與實施職責[28]。負責國家學分銀行的機構一般都具有獨立性，與負責學分產出的任何機構都不應當牽涉有利益關系或行政隸屬關系，以保證國家學分銀行的中立性和公平性。成立國家層面學分銀行專門管理機構既需要聯合高校理論專家、企業管理者與學分銀行管理者對學習成果認證標準與管理等基礎理論問題進行跨領域理論研究，為學分銀行建設與發展提供智庫支持；同時從國家宏觀層面對學分銀行實踐與運行進行管理、維護與監控，從而保證學分銀行的運行效力與質量。

（二）強化政策執行效果，提高地方政府制度執行能力

教育政策只有通過執行，才能真正彰顯政策的價值、作用和效益[29]。在此過程中地方政府若選擇性執行學分銀行制度，則會影響學分銀行制度落地執行的效力。一方面，通過明晰地方教育行政部門在學分銀行建設、運行過程中的權責，確保地方教育行政部門在學分銀行建設過程中“有所為”“有所不為”。同時，引導地方教育行政部門聯合企業、院校、學分銀行管理單位頒布相應配套實施政策，推動學分銀行建設與運行。結合區域經濟社會發展與教育發展不均衡的現實情況，合理定位學分銀行建設與應用的步伐，對于有條件和能力的區域、院校以及學分銀行管理機構，要求其穩步推進學分銀行建設與運行工作；對于能力有限、專業人員配備不足的區域及學分銀行管理機構，允許其有計劃、分步驟地推動學分銀行建設工作。另一方面，通過地方教育行政部門了解和收集不同類型、不同層次的學習者對學分銀行的建設愿景與普遍期待，從而使學分銀行建設能夠更加體現針對性與適應性。此外，地方教育行政部門要鼓勵和監督院校、企業及學分銀行管理機構等主體加強協同，促進學分認證數據更加暢通，通過區域內學分銀行管理數據的共建，逐步實現國家層面學分銀行管理數據的共享和共用。

（三）精準配套支持跟進，加強學分銀行質量體系建設

學分銀行建設工作復雜度高、系統性強，關涉學校教育教學、職業崗位標準、教育信息化平臺等諸多要素，涉及學分認證標準、學分轉換標準、學分提取等諸多環節，因此需要相應配套支持跟進，從而建設高質量的學分銀行框架體系與運行平臺。其一，加強學分銀行專項經費投入。通過統籌安排、科學規劃，全面加強學分銀行基礎硬件設施建設，建立包括企業、學習者、院校（高等院校、職業學院、成人教學中心、社區學院等）和學分銀行管理機構等多元主體均能實現自身利益訴求的學分銀行信息平臺。同時設置相應質量標準和管理程序以保障學分銀行的有序運行。確保國家學分銀行建設與運行工作具有統一標準和規范程序，以推進不同區域、不同類型學分銀行平臺建設的規范化、模式化和標準化，為學分銀行的互聯互通、共享共用奠定基礎。其二，加強區域之間合作，推進學分銀行建設。統籌省域教育行政部門，加強省級間、省級與縣級學分銀行的合作，打破學分銀行條塊分割、重復建設的傳統工作方式，降低學分銀行建設成本。同時打通認證渠道，實現跨省市、跨地區學分的互認互換。其三，制定相應激勵機制，形成學分銀行建設良好氛圍。制定并實施《國家學分銀行建設與運行成效明顯的省（區、市）激勵措施實施管理辦法》，對推動學分銀行建設發揮引領示范、真抓實干的省域行政部門進行激勵，并在部署新的重大項目中給予傾斜與支持。通過引入競爭機制，推動地方教育行政部門形成比學趕超、良性競爭的學分銀行建設與運行生態。其四，充分利用現代化智能技術，提高學分銀行運行效率。充分利用區塊鏈、大數據等數字技術，建立去中心化、公開透明的學分銀行運行平臺，提高學分存儲、認證與轉換效率。

（四）提升學分的效用度，增強公眾對學分銀行的認可

從學習者的角度來說，效用邏輯成為其參與或利用學分銀行進行學分認證與轉換的根本出發點。所謂效用邏輯是指學分銀行通過對不同學習成果進行儲存、認證、提取與轉換等行為，以滿足不同學習者專業知識學習需要、職業發展需要、專業能力提升需要或終身學習需求的程度。當學習者無法充分認識到學分銀行的作用，或者無法感受到學分銀行帶來的便捷，則沒有進行學習成果儲存、認證、提取與轉換的動機，學分銀行便失去了其存在的價值。如新型職業農民、退役軍人、下崗工人等學習者的生產實踐經歷、技術技能成果，無法通過順暢途徑加以認定和轉換，從而影響著其利用學分銀行的積極性[30]。對此，應當從三個方面提升學分的效用度：其一，加強宣傳，營造輿論支持環境。充分利用國家智慧教育公共服務平臺，加強對學分銀行的宣傳與推廣，使公眾形成對學分銀行價值與作用的共識。通過定期開展學分銀行典型案例或建設成果宣傳推廣會，利用線上網絡平臺+線下系列活動的雙通道，全面推介學分銀行建設與運營的典型案例、特色方案或代表性成果。搭建學分銀行多元應用場景，推廣學分銀行使用范圍。如上海市終身教育學分銀行打造了市民“一人一檔”、大學生求職就業、學習者終身學習、老年人提升精神生活品質、推動人才跨區域流動等五大應用場景[31]。其二，引入第三評估機構，保證學分銀行的公信力。第三方評估作為一種外部制衡機制，是對組織進行質量監控常見且有效的一種方式。通過競爭機制，建立學分銀行第三方評估機構，擴充第三方評估機構的專業評估人員，同時充分利用高等院校、教育研究院等終身教育研究學者與專家，研制學分銀行質量評估標準，開發學分銀行質量評估工具。在此過程中，充分利用學分銀行質量評估數據與評估結果，比較不同區域、不同類型學分銀行發展的優勢與劣勢，利用評估結果為進一步修正質量評估標準、改進質量評估方式提供數據參考。其三，強化學分銀行建設過程中的企業責任。教育政策活動中應當改變“受益人缺席”的狀態，鼓勵不同類型的“利益相關者”參與[32]。企業作為教育系統人才輸出的直接使用者，人才的知識、技能與素養水平影響著企業的生產效益，而學分銀行能夠為不同企業所需要的具有新知識、新技術、新工藝等人才提供培養培訓渠道，促進企業更加便捷、更加精準地獲取所需要的人才，獲得更高的人力資本效益。應當創新國家學分銀行建設的機制，企業全過程參與不同行業、不同崗位、不同職業標準體系開發，與學分銀行專門管理機構共同研發不同學習成果認證的標準體系，充分討論學分銀行建設與運行標準方案，及時發現并反饋學分銀行運行過程中的問題，共同推動學分銀行的建設與運行。

參 考 文 獻

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The Realistic Dilemma and Action Paths of Credit Bank Construction under Multiple Institutional Logic

Chen Fengying， Zhang Yan

Abstract? The construction and operation of credit banks in China is embedded in the field of diversified institutions. Under the different logic interweaving and interaction of multiple subjects such as the state， local government and enterprises. The difficulties arise， such as the imbalance between supply and demand of the national system and the inefficient operation of the system， the “selective implementation” of local governments in pursuit of political achievements and the “diverse forms” of attempts to explore， and the low recognition of credit banks by learners under the logic of development and academic qualification first. Under the framework of multiple system logic， strengthening national system design， strengthening local policy implementation， precisely supporting follow-up， and improving the effectiveness of credit can effectively resolve the dilemma of credit bank construction， so as to play the role of credit bank system in the construction of learning society and learning power.

Key words? credit banks; multiple institutional logic; learning outcomes; lifelong learning

Author? Chen Fengying， lecturer of National Open University （Beijing? 100039）; Zhang Yan， PhD candidate of Faculty of Education of Southwest University