農(nóng)民專業(yè)合作社農(nóng)地金融的法治保障研究*

李 蕊，王園鑫

（中國政法大學民商經(jīng)濟法學院，北京 100088）

一、引 言

農(nóng)民專業(yè)合作社是我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要載體，當務之急是要壯大自身力量以在日益激烈的市場競爭中取得優(yōu)勢地位。然而，農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展受到內(nèi)外部多重因素的影響，其中資金匱乏業(yè)已成為掣肘其發(fā)展的突出障礙。在“三權分置”的背景下，土地經(jīng)營權入股農(nóng)民專業(yè)合作社（如無特別說明，下文簡稱的“入股”是指以土地經(jīng)營權入股）已經(jīng)沒有了法律障礙，①劉禹宏、楊凱越：《中國農(nóng)地制度之紛爭：“三權分置”的權利關系、法理沖突及其解決途徑》，《安徽師范大學學報（人文社會科學版）》2020年第2期。這不僅裨益于農(nóng)民土地財產(chǎn)權益的實現(xiàn)，而且為農(nóng)民專業(yè)合作社的農(nóng)地金融提供了物質(zhì)基礎。盡管農(nóng)地金融能夠以農(nóng)地抵押、農(nóng)地債券、農(nóng)地信托等方式進行，但農(nóng)地信托等其他農(nóng)地金融產(chǎn)品均在農(nóng)地抵押的基礎上展開，農(nóng)地抵押是農(nóng)地金融化的核心和基礎。②高圣平：《農(nóng)地金融化的法律困境及出路》，《中國社會科學》2014年第8期。因此，本文論述的農(nóng)地金融主要是指土地經(jīng)營權入股后，農(nóng)民專業(yè)合作社以土地經(jīng)營權為信用擔保進行農(nóng)地抵押而獲得資金融通。③為行文方便，本文同時使用“農(nóng)地融資”“農(nóng)地抵押”“土地經(jīng)營權抵押”等術語。

近年來，國家對農(nóng)地金融予以高度重視，一系列法律和政策文件的頒行為土地經(jīng)營權入股農(nóng)民專業(yè)合作社后的農(nóng)地金融實踐提供了規(guī)范依托。與立法、政策、試點大力推進相反的是，農(nóng)民專業(yè)合作社進行農(nóng)地金融的成效不如預期，反映出此種融資方式的法律制度仍有瑕疵和不足。尤其缺乏基于農(nóng)地融資權的屬性特質(zhì)對法治保障的核心任務和關鍵進路進行有效安排。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、集約化和產(chǎn)業(yè)化的背景下，依然面臨農(nóng)地權利主體、相關金融機構、政府部門等相關主體的利益如何平衡，農(nóng)民專業(yè)合作社的內(nèi)部治理結構如何構建，風險防控和激勵保障機制如何完備等突出問題。對于前述問題的回應與準確紓解，不僅關涉公私權責譜系的重新塑造，更關系到農(nóng)民專業(yè)合作社農(nóng)地金融實踐順利開展能否得到有效的法治支撐和保障。

二、邏輯起點：農(nóng)地融資權的社會化向度

從表面上看，法律允許農(nóng)民專業(yè)合作社可以對土地經(jīng)營權采用抵押貸款的方式進行融資，為解決融資匱乏問題拓寬了路徑。然而，檢視目前農(nóng)民專業(yè)合作社農(nóng)地金融的實踐現(xiàn)狀，呈現(xiàn)出融資規(guī)模有限、融資穩(wěn)定性差等特點，融資難的瓶頸并未被突破。農(nóng)民專業(yè)合作社作為農(nóng)業(yè)融資的需求方，明顯處于交易結構中的弱勢地位，而信貸資金的提供者則處于強勢地位，由此帶來的結果就是農(nóng)民專業(yè)合作社獲得優(yōu)質(zhì)的金融服務和資金的難度增大。在農(nóng)村金融成為現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟的核心，農(nóng)民專業(yè)合作社融資需求呈現(xiàn)顯著的多元化、大額化背景下，若由市場來自由確定權利，單純賦予農(nóng)民專業(yè)合作社一個受限制的土地經(jīng)營權，并不能襄助其充分實現(xiàn)財產(chǎn)權益和發(fā)展權益。

著眼于農(nóng)村金融資源的供給匱乏以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性，農(nóng)地金融制度迥異于一般金融制度，肩負著促進農(nóng)地有序有效利用、紓解“三農(nóng)”發(fā)展困局的使命擔當。申言之，要從公共利益實現(xiàn)的視角來審視農(nóng)民專業(yè)合作社的農(nóng)地金融活動，確定農(nóng)民專業(yè)合作社的金融發(fā)展權，并將農(nóng)地融資權置放于其下。金融發(fā)展權是基于發(fā)展權衍生出來的一項子權利，是一項不可剝奪的人權。④李樂平：《農(nóng)民金融權：主體、本質(zhì)屬性及權能》，《廣西社會科學》2013年第1期。具體到農(nóng)民專業(yè)合作社的金融發(fā)展權，乃是農(nóng)民專業(yè)合作社參與金融發(fā)展活動和共享金融發(fā)展成果的權利，是一種旨在促進和保障其金融利益的權利?；诎l(fā)展權的平等性，特別是普惠金融的推進，農(nóng)民專業(yè)合作社理應獲得與其他群體平等的金融發(fā)展權，實現(xiàn)金融利益。2018年修正的《農(nóng)村土地承包法》明定土地經(jīng)營權可用于擔保融資，突破了有效擔保物缺乏的藩籬，有效契合了農(nóng)民專業(yè)合作社的融資發(fā)展需求。農(nóng)民專業(yè)合作社金融發(fā)展權的核心內(nèi)容即為農(nóng)地融資權。農(nóng)地融資權之實現(xiàn)對于農(nóng)地金融的法治化具有基礎性價值，應積極構造路徑促進權利的實現(xiàn)。

國家是金融發(fā)展權得以保障和實現(xiàn)的義務主體，公權的適度干預具備正當性基礎和運行空間。基于農(nóng)地資源的稀缺性以及資金融通的強外部性，農(nóng)民專業(yè)合作社農(nóng)地融資權的實現(xiàn)還必然依賴于公權管制。其一，土地用途管制之于農(nóng)地融資權實現(xiàn)?！锻恋毓芾矸ā返?條和《農(nóng)村土地承包法》第38條等條文對“土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)受讓方經(jīng)營能力、資質(zhì)以及農(nóng)地農(nóng)用之限制”作出規(guī)定。具言之，當入股后的土地經(jīng)營權的擔保物權實現(xiàn)之時，受讓方顯然要具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)，并且要基于土地用途管制而維持農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途。其二，金融管制之于農(nóng)地融資權實現(xiàn)。土地經(jīng)營權融資耦合了農(nóng)業(yè)、土地、金融三大要素，極易導致風險疊加傳導，所以新時期的金融管制積極回應并實現(xiàn)了從需求側(cè)向供給側(cè)的轉(zhuǎn)變?！掇r(nóng)村土地承包法》第47條立足于融資供給側(cè)的市場準入，將金融機構作為唯一合法的土地經(jīng)營權融資業(yè)務的經(jīng)營主體，而將民間融資活動排除在了合法范疇之外，以期吸引正規(guī)金融，襄助農(nóng)村金融秩序穩(wěn)定。當然，在推進土地要素市場化配置的大背景下，既要著眼于土地的資源屬性，也要充分考慮其財產(chǎn)屬性，遵從市場法則和邏輯，通過一定限度的私權自治，提升農(nóng)民專業(yè)合作社農(nóng)地融資的市場效率。當下，農(nóng)民專業(yè)合作社的農(nóng)地金融法治保障完善的關鍵問題不是去管制、脫離管制，而是改進管制，使得公權管制與市場能夠有效協(xié)同，推動農(nóng)村金融資源的最優(yōu)配置與可持續(xù)發(fā)展。

三、核心任務：完備農(nóng)地金融的利益平衡機制

利益是社會生活中唯一的、普遍起作用的因素，一切錯綜復雜的社會現(xiàn)象都可以從利益的角度進行詮釋。①北京大學哲學系外國哲學史教研室：《十八世紀法國哲學》，商務印書館1963年版，第496頁。農(nóng)民專業(yè)合作社農(nóng)地金融活動的開展過程，牽涉土地資源的配置、社會資金的融通，以土地經(jīng)營權入股的普通農(nóng)戶（以下簡稱為“普通入股農(nóng)戶”或“入股農(nóng)戶”）與大股東、退社成員與未退社成員、相關金融機構與農(nóng)民專業(yè)合作社等多重利益主體的現(xiàn)實博弈屢見不鮮。利益作為法律規(guī)范產(chǎn)生的根本動因，法律命令大多是由利益催生的。②Philipp Heck，The Jurisprudence of Interests，Magdalena School （translated and edited），Harvard University Press，1984.農(nóng)民專業(yè)合作社農(nóng)地金融的法治化，必然要憑借法律的權威調(diào)整各主體間的利益關系，促使主體之間形成共同的利益訴求、達成利益協(xié)調(diào)與共榮。通過有效的制度安排將權利（力）、義務和責任在農(nóng)地權利主體、農(nóng)民專業(yè)合作社、金融機構、政府組織等多重利益主體間進行配置，完備入股后融資的利益平衡機制，進而實現(xiàn)各主體治理目標的一致性。③李蕊：《公共服務供給權責配置研究》，《中國法學》2019年第4期。

利益識別和利益狀態(tài)分析是利益平衡機制構建的基礎。④趙菁：《稅法溯及規(guī)范的范圍、過渡及其立法建構》，《稅務研究》2022年第6期。從內(nèi)外部關系層面檢視，普通入股農(nóng)戶與大股東、退社成員與未退社成員、退社成員與農(nóng)民專業(yè)合作社、金融機構與農(nóng)民專業(yè)合作社等主體之間的利益抵牾尚未得以調(diào)和。（1）《農(nóng)民專業(yè)合作社法》及相關法律法規(guī)對于包括以土地經(jīng)營權入股在內(nèi)的社員的權責尚未清晰厘定，也未對社員出資比例和來源加以限制。盡管以土地經(jīng)營權入股的普通農(nóng)戶人數(shù)占主體，但是其投資所占比例遠不及供銷社、農(nóng)資公司、龍頭大戶或企業(yè)等具有非農(nóng)主體身份的大股東，引起非農(nóng)資本與農(nóng)業(yè)資本共生關系帶來的組織結構復雜化。內(nèi)部的控制權往往掌握在大股東手中，當農(nóng)民專業(yè)合作社進行農(nóng)地融資活動時，普通入股農(nóng)戶在融資決策、收益分享和監(jiān)督方面的權益極易受到侵害。（2）農(nóng)民專業(yè)合作社自由開放的入社和退社原則，導致社員往往有利就合、無利就散。農(nóng)民專業(yè)合作社的資本始終處于變動狀態(tài)，與其產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的穩(wěn)定需求產(chǎn)生矛盾。這不僅是對未退社成員合法利益的罔顧，而且也是對農(nóng)民專業(yè)合作社整體融資利益的戕害。具言之，當已經(jīng)對入股的土地進行了統(tǒng)一規(guī)劃和大量建設投入時，如果硬要退回幾畝土地對農(nóng)民專業(yè)合作社的后續(xù)發(fā)展是災難性的。進一步講，如果法律對于以土地經(jīng)營權入股的社員的退社行為未做任何限制，一旦農(nóng)民專業(yè)合作社運行不暢、成員利益出現(xiàn)抵牾時，就會發(fā)生大量的擠兌退社行為，對農(nóng)民專業(yè)合作社已經(jīng)進行或?qū)⒁M行的土地經(jīng)營權抵押融資帶來巨大影響。（3）鉗制農(nóng)民專業(yè)合作社農(nóng)地金融的另一內(nèi)源性障礙在于，提供融資的金融機構與農(nóng)民專業(yè)合作社、入股社員之間的權責配置不清。農(nóng)民專業(yè)合作社狹窄的融資渠道決定了其對市場資本的嚴重依賴，由此催生了市場資本在決策與管理中的主導性地位。具體來說，著眼于農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)營的風險性，作為資金提供方的商業(yè)性金融機構基于減少風險、增加盈利的目的，往往對資本的投入量、使用方向等重大決策施加決定性影響，此中極易忽視對于農(nóng)民專業(yè)合作社和入股社員的利益考量。①何志強：《農(nóng)村金融改革下農(nóng)地資本化的風險防范》，《安徽農(nóng)業(yè)科學》2019年第19期。

農(nóng)民專業(yè)合作社農(nóng)地金融的法治保障，必然要有效回應農(nóng)地融資權的社會化之趨向，其法益目標不僅應眷注于農(nóng)民專業(yè)合作社金融利益保障、農(nóng)地金融交易秩序之構建，更應著眼于農(nóng)地所應承載的生態(tài)環(huán)境改善、糧食安全保障、入股農(nóng)民權利保障等社會公共利益之實現(xiàn)。為此，（1）應明確農(nóng)民專業(yè)合作社對入股的土地經(jīng)營權享有的基本權能。根據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第5條的規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社對由成員出資、公積金、國家財政直接補助、他人捐贈以及合法取得的其他資產(chǎn)所形成的財產(chǎn)，享有占有、使用和處分的權利，并以上述財產(chǎn)對債務承擔責任。為化解入股農(nóng)戶失地的風險、防范大股東利用自身的優(yōu)勢對入股農(nóng)戶的權益覬覦，立法可進行例外規(guī)定以排除農(nóng)民專業(yè)合作社使用入股的土地經(jīng)營權對債務承擔無限責任，規(guī)定農(nóng)民專業(yè)合作社對入股土地享有的權能包括占有、使用、收益和有限的處分權。（2）鑒于目前退社自由的規(guī)定對農(nóng)民專業(yè)合作社農(nóng)地融資帶來的不利影響，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》及相關法律宜對退出機制予以完善，從退出的條件、程序、返還出資、退出后的保障等方面進行翔實的規(guī)定。由于直接約定最短入股期限違背《農(nóng)民專業(yè)合作社法》退社自由的立法目的，在農(nóng)民專業(yè)合作社章程中根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期約定退社提前申請期限是可行的策略。對于已經(jīng)抵押融資或是已經(jīng)投入大量資金進行開發(fā)使用的土地經(jīng)營權，如果硬要返還給退社成員，不符合效率原則，此時可實行替代性安排以化解退股帶來的困境。據(jù)此，法律可以明晰在何種情形下允許農(nóng)民專業(yè)合作社對土地經(jīng)營權“繼續(xù)使用”，退還入股股東等價的出資額，或是調(diào)整同等面積和質(zhì)量的其他土地，②任大鵬：《土地經(jīng)營權入股合作社的法律問題》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與管理》2015年第5期。并明確“繼續(xù)使用”的權利行使邊界，在保障各方利益最大化的基礎上對土地經(jīng)營權使用年限和方式進行妥適安排。（3）對于提供融資的市場主體與農(nóng)民專業(yè)合作社、入股社員等內(nèi)部主體之間的利益矛盾，可以通過完善權利保障機制，以使融資中弱勢主體的合法權益得到保護。建議借鑒《公司法》的規(guī)定，當農(nóng)民專業(yè)合作社怠于行使訴權時，賦予股東以自己名義提起訴訟的權利，以保障農(nóng)民專業(yè)合作社和入股社員的利益。誠然，還應引導當事人依法理性行使廣泛的程序選擇權，通過和解、調(diào)解、仲裁等多元化的途徑及時解決糾紛，釋放訴訟內(nèi)與訴訟外雙重機制并舉并重的制度生產(chǎn)力。③劉俊：《“三權分置”視角下農(nóng)村股份合作社成員財產(chǎn)權完善的現(xiàn)實困境與法律進路》，《學術論壇》2019年第5期。

四、農(nóng)民專業(yè)合作社農(nóng)地金融法治保障的關鍵進路

（一）完善農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部治理機制

從實踐來看，入股農(nóng)民積極參與的農(nóng)地融資決策機制尚未形成，“三會”運作的實際程序、監(jiān)督有效性等問題帶給農(nóng)地金融諸多挑戰(zhàn)。農(nóng)民專業(yè)合作社的內(nèi)部治理機制制約了農(nóng)地融資效益提升、融資規(guī)模擴大和融資穩(wěn)定性增強。根據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第22條的法律規(guī)定，將成員大會定性為農(nóng)民專業(yè)合作社的權力機關并實施“一人一票+附加表決權”的表決機制。設置附加表決權的本意是激勵社員對農(nóng)民專業(yè)合作社作出貢獻，但將“能人社員”直接界定為出資額較大或與農(nóng)民專業(yè)合作社交易量（額）較大的做法不盡妥適。此中，“社員民主控制”極易被“能人社員控制”所取代，融資決策權實際上就由非農(nóng)股東主導行使，普通入股農(nóng)戶較少參與行使表決。非農(nóng)股東掌握著金融知識、種養(yǎng)技術、財務知識、市場商業(yè)機會判斷等技能，這些稀缺資源稟賦是促進農(nóng)地融資活動開展的關鍵。融資決策權的不均衡配置雖然滿足了非農(nóng)股東加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程管控和提高融資決策效率的需要，但也導致《農(nóng)民專業(yè)合作社法》所規(guī)定的“三會”治理機制等正式制度實際上難以落地，堵塞了以土地經(jīng)營權入股的農(nóng)民股東參與融資決策的道路。其中，作為權力機構的成員大會往往被架空，融資決策發(fā)起者和最終決定者往往是理事長。對于是否使用入股的土地經(jīng)營權進行抵押融資以及融資規(guī)模等重大事項決策，實踐中往往先由管理才能最為突出的理事長提案并在理事會商討，理事會形成一致意見后再向入社成員做思想工作，爭取成員大會的支持后通過決策。有些農(nóng)民專業(yè)合作社甚至不定期召開成員大會，成員大會的法定職權被授權給非農(nóng)股東主導的理事會行使，法定的民主管理權力淪為空文。此外，作為監(jiān)督機構的監(jiān)事會，面臨監(jiān)督職能虛置的癥結。監(jiān)事會一方面較少吸收農(nóng)民股東為監(jiān)事，另一方面其監(jiān)督事項往往只限于財務監(jiān)督，主要督促賬目公開。入股農(nóng)戶的監(jiān)督意識較為薄弱，一般只對分紅規(guī)則、盈余分配感興趣，較少關注農(nóng)民專業(yè)合作社的運營和融資情況，在監(jiān)督成本較大的情況下，遏制了其監(jiān)督的積極性和主動性。

為了保證農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部治理機制設置的合理性和有效性，當務之急是要最大限度地維護農(nóng)民社員權益，補正現(xiàn)有制度存在的不足。（1）對于目前農(nóng)民專業(yè)合作社的“三會”模式，建議強化成員大會在農(nóng)民專業(yè)合作社農(nóng)地融資中的核心權力地位，增設農(nóng)民股東特別表決事項，加強對附加表決權行使的規(guī)制，使農(nóng)民專業(yè)合作社制度回歸農(nóng)民本位。具體而言，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第30條規(guī)定，成員大會特別表決事項的范圍只涵蓋章程修改、合并分立解散以及聯(lián)合社事宜，并授權合作社章程對表決權數(shù)的意思自治。①《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第30條：“作出修改章程或者合并、分立、解散，以及設立、加入聯(lián)合社的決議應當由本社成員表決權總數(shù)的三分之二以上通過。章程對表決權數(shù)有較高規(guī)定的，從其規(guī)定?！辫b于農(nóng)地融資之于入股農(nóng)民權利保障的重要性，獲取安全而穩(wěn)定的收入以謀求生存發(fā)展是農(nóng)民股東最為重視的事項，建議將農(nóng)地融資決策明確列入成員大會的特別表決事項。同時，對于《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第22條規(guī)定的附加表決權的行使應以不會扭曲甚至顛覆社員對農(nóng)民專業(yè)合作社的民主控制為前提，那么法律應通過規(guī)制附加表決權以防止該情形出現(xiàn)。在將農(nóng)地融資決策明確列入成員大會特別表決事項后，建議在該法中增加規(guī)定：“對于應當由本社成員表決權總數(shù)的三分之二以上通過之事項，表決時不得使用附加表決權?！保?）為了完善理事會、經(jīng)理層的成員結構，一方面，未來修法時考慮對理事會中非農(nóng)主體的人數(shù)進行限制，防止非農(nóng)主體主導理事會決策給融資活動帶來的流弊，規(guī)定以土地經(jīng)營權入股的農(nóng)戶要在其中占據(jù)一定比例的席位；另一方面，吸納更多具有專業(yè)知識并有強烈的公益心的社員擔任理事、經(jīng)理等職務，有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社還可以聘請職業(yè)經(jīng)理人。（3）為了紓解農(nóng)民專業(yè)合作社農(nóng)地融資的監(jiān)督有效性的難題，亟待強化監(jiān)事會的監(jiān)督職能，并建立囊括政府部門、社會組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、入股農(nóng)戶、社會公眾和媒體等多元主體參與的復合監(jiān)督體制。②王楊：《新型農(nóng)村合作金融組織社員權的法律保障——以農(nóng)村資金互助社為研究視角》，《中國農(nóng)村觀察》2019年第1期。為了減少信息不對稱，農(nóng)民專業(yè)合作社必須將其整體經(jīng)營情況和投融資情況定期公開，其中包括農(nóng)民專業(yè)合作社的重大經(jīng)營決策、土地經(jīng)營信息、財務狀況、融資的過程和結果、分紅方式和金額等。

（二）構建農(nóng)地融資權實現(xiàn)過程中的風險防控機制

風險作為一種客觀存在，貫穿于農(nóng)民專業(yè)合作社農(nóng)地融資的始終。（1）就農(nóng)民專業(yè)合作社的內(nèi)部風險而言，由于目前缺少專門針對農(nóng)民專業(yè)合作社的禁止資本投機規(guī)則，不乏農(nóng)民專業(yè)合作社從事具有資本投機的盲目融資行為，甚至將土地經(jīng)營權融資貸款用于非農(nóng)用途。這不僅使得農(nóng)民專業(yè)合作社的經(jīng)營風險增強，而且導致入股的農(nóng)民面臨失地風險。（2）就農(nóng)民專業(yè)合作社的外部市場環(huán)境風險來說，在土地經(jīng)營權流動性和變現(xiàn)性較差、農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)營不穩(wěn)定激化融資困境的情況下，以農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)再保險和農(nóng)地融資風險補償基金等為代表的風險補償和風險轉(zhuǎn)移機制并不健全甚至是缺位。金融機構更加降低了為農(nóng)民專業(yè)合作社提供農(nóng)地融資的積極性，導致“惜貸”“懼貸”十分常見。③陳小君：《土地經(jīng)營權的性質(zhì)及其法制實現(xiàn)路徑》，《政治與法律》2018年第8期。

農(nóng)地融資權是一項積極權利，農(nóng)民專業(yè)合作社可以要求國家和政府采取積極的行動干預金融資源的供給和分配，幫助其控制風險，使金融資源向其傾斜。針對農(nóng)民專業(yè)合作社農(nóng)地融資權實現(xiàn)過程中風險防控機制孱弱的弊病，當務之急是要探索內(nèi)部風險防控與外部風險防控的二維進路。

對于內(nèi)部風險防控而言，其一，應建立嚴格的農(nóng)地融資貸款用途審查與定期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效果審查機制。為了避免在監(jiān)管松弛的情況下農(nóng)民專業(yè)合作社利用農(nóng)地融資貸款從事成本較低的資本投機行為，應對農(nóng)民專業(yè)合作社農(nóng)地融資用途進行定期審查和監(jiān)督，保證具有真實性的正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。預防農(nóng)民專業(yè)合作社騙取農(nóng)地融資貸款和不合理使用資金的行為，抑制資本投機傾向，使農(nóng)民專業(yè)合作社成為真正的新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)價值的創(chuàng)造者。其二，要制定農(nóng)民專業(yè)合作社的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力評價指引規(guī)范。通過評級區(qū)分出農(nóng)民專業(yè)合作社不同的經(jīng)營能力級次，從而根據(jù)級次制定差異化的信貸模式和風險防控措施。①唐烈英、施潤：《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系下家庭農(nóng)場融資權的法律保障論》，《河北法學》2017年第4期。對農(nóng)民專業(yè)合作社的能力進行定期評估，也是政府、農(nóng)民專業(yè)合作社和融資機構實現(xiàn)自我認識的過程，裨益于順應農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自身規(guī)律，有效避免不切實際的農(nóng)地融資行為發(fā)生。

面對外部市場環(huán)境帶來的風險，其一，應健全以政策性保險為主、商業(yè)性保險為輔的農(nóng)業(yè)保險體系，以稀釋金融機構提供農(nóng)地融資貸款的風險。根據(jù)農(nóng)民專業(yè)合作社的經(jīng)營特點，增加農(nóng)業(yè)保險的險種、擴大保險的保障范圍，完善農(nóng)業(yè)再保險機制，有效分散金融機構風險，以滿足多樣化的農(nóng)地融資需求。政府可以出臺農(nóng)業(yè)保險的“以獎代補”支持計劃、直接參與保險計劃，同時要引導商業(yè)保險機構加快對土地經(jīng)營權融資專項保險業(yè)務的開發(fā)。其二，完善農(nóng)地融資風險補償機制，由政府牽頭設立農(nóng)地融資風險補償基金，多措并舉擴大擔保基金的規(guī)模，加大財政資金投入以作為風險防控的兜底保證。當金融機構為農(nóng)民專業(yè)合作社提供抵押貸款，但無法按期償還時，可按照事先約定的比例由風險補償基金承擔金融機構的損失。也可以考慮設置一定比例的不良貸款容忍度，由政府對容忍度以下的貸款風險進行補償。

（三）優(yōu)化農(nóng)地融資權實現(xiàn)的激勵保障機制

1.健全金融供給保障制度

農(nóng)村金融機構缺乏、資金供給數(shù)量和規(guī)模不足成了掣肘農(nóng)民專業(yè)合作社農(nóng)地金融的主要障礙。依照《農(nóng)村土地承包法》第47條的規(guī)定，只有金融機構是唯一合法的土地經(jīng)營權融資擔保主體。然而，商業(yè)銀行作為以利潤最大化為目標的機構，面對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不確定性，抑制了其提供農(nóng)地金融支持服務的積極性；作為唯一一家農(nóng)業(yè)政策性銀行的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，卻無力延伸到農(nóng)村基層去滿足農(nóng)民專業(yè)合作社的資金需求；農(nóng)村信用社作為農(nóng)村金融體系中的主角，目前在農(nóng)村發(fā)放貸款數(shù)量和占比方面居于各類金融機構的前列，但是其對農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社發(fā)放的貸款具有期限短、額度低、利率高的特點。②周昌發(fā)：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的農(nóng)村合作金融制度改進》，《科學決策》2020年第12期。另外，金融供給保障農(nóng)地融資的障礙還體現(xiàn)在金融產(chǎn)品的多樣性、針對性不足。自2015年國務院在200多個市縣開展土地經(jīng)營權抵押貸款試點工作以來，全國絕大多數(shù)地區(qū)的金融機構都開展了土地經(jīng)營權的抵押貸款業(yè)務，但金融機構尚未完全擺脫傳統(tǒng)的貸款模式，沒有較好針對土地經(jīng)營權特點并結合農(nóng)民專業(yè)合作社的金融需求，創(chuàng)新出差異化、多樣性的貸款業(yè)務模式。

承前所述，著眼于市場機制在農(nóng)地金融資源配置中失靈衍生的金融抑制，以及農(nóng)地金融的準公共物品屬性，尋求國家對于農(nóng)民專業(yè)合作社農(nóng)地融資活動施以特別干預成了必然選擇。行之有效的策略是選擇立法先行的農(nóng)地金融制度構建方式，以制度建設支撐農(nóng)村金融服務體系的完善，構建包括政策性、商業(yè)性、互助性并存的農(nóng)民金融服務體系。即便是在實行土地私有的發(fā)達國家，例如美國、日本、德國，在農(nóng)地金融制度發(fā)展初期，一方面，會積極制定農(nóng)地金融法律法規(guī)促成農(nóng)地金融機構——土地銀行、農(nóng)業(yè)地產(chǎn)抵押銀行等的發(fā)展；另一方面，綜合運用各項財政政策手段建立正向激勵，通過財政補貼、稅收優(yōu)惠、低息貸款推動農(nóng)地金融業(yè)務開展。③李蕊：《中國農(nóng)地金融法治化進路研究》，《江西社會科學》2022年第10期。具體而言，我國也可以有選擇性地借鑒這些國家的先進經(jīng)驗，遵循農(nóng)地金融制度發(fā)展規(guī)律，出臺、完善農(nóng)民專業(yè)合作社農(nóng)地金融促進的法律法規(guī)，細化規(guī)定金融機構對農(nóng)民專業(yè)合作社的服務范圍和職責，尤其要進一步明確農(nóng)村信用社服務“三農(nóng)”的功能定位。同時，以“成本—收益”的利益模型影響金融機構的行為方向和量度，對積極開展農(nóng)地金融業(yè)務的金融機構給予稅費減免、補償金、補貼等在內(nèi)的靈活多樣的正向引導。此外，鼓勵金融機構在做好自身風險防范的基礎上，針對土地經(jīng)營權和農(nóng)民專業(yè)合作社的特點進行金融產(chǎn)品的創(chuàng)新，根據(jù)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展評級、土地評估結果、資金的需求程度、資金用途等提供差異化、多樣性的金融產(chǎn)品。

2.健全農(nóng)地抵押權實現(xiàn)機制

當農(nóng)民專業(yè)合作社無法歸還到期的融資債務，金融機構作為債權人如何實現(xiàn)對土地經(jīng)營權的抵押權成為影響融資實踐的關鍵環(huán)節(jié)，也即土地經(jīng)營權抵押實現(xiàn)機制直接影響了農(nóng)民專業(yè)合作社的融資業(yè)務開展。根據(jù)《民法典》第410條的規(guī)定，抵押權人能夠以折價、拍賣、變賣的方式實現(xiàn)抵押權。然而，抵押物折價方式的實現(xiàn)是把抵押財產(chǎn)折價然后由抵押權人取得抵押物，囿于金融機構經(jīng)營范圍和能力的限制、法律對土地經(jīng)營權人的資質(zhì)規(guī)定，①高圣平：《民法典視野下農(nóng)地融資擔保規(guī)則的解釋論》，《廣東社會科學》2020年第4期。決定了折價方式對入股的土地經(jīng)營權抵押實現(xiàn)難以適用。盡管農(nóng)地抵押權人可以與抵押人協(xié)議采用拍賣、變賣的形式實現(xiàn)抵押權，但由于土地經(jīng)營權人的主體資格限定，決定了能夠并愿意參與土地經(jīng)營權拍賣、變賣的主體有限。同時，土地經(jīng)營權抵押的實現(xiàn)，依賴于土地流轉(zhuǎn)市場的配合支持。目前，農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)交易中心數(shù)量少、規(guī)模小，流轉(zhuǎn)市場不健全。此外，盡管農(nóng)民專業(yè)合作社以自己的名義使用入股的土地經(jīng)營權進行融資，但當實現(xiàn)抵押權要對土地經(jīng)營權進行處置時，是否應該考慮入股農(nóng)民的生存利益，對于這些問題的回應在法律層面仍付之闕如。

完善土地經(jīng)營權抵押實現(xiàn)機制，以修正“看不見的手”調(diào)控之缺憾，為農(nóng)民專業(yè)合作社的農(nóng)地金融活動提供激勵性的正向引導。其一，應當通過立法把“強制管理”作為當事人就土地經(jīng)營權擔保實現(xiàn)時、無法達成協(xié)議后的選擇模式之一。以拍賣、變賣方式實現(xiàn)抵押權時，可能會無人受讓土地經(jīng)營權，在此種情況下，通過委托他人管理抵押財產(chǎn)，并以其所得收益使金融機構的債權得以優(yōu)先受償。②房紹坤：《論土地承包經(jīng)營權抵押的制度構建》，《法學家》2014年第2期。一旦農(nóng)地收益償還債務完畢，農(nóng)民專業(yè)合作社可以使用土地經(jīng)營權繼續(xù)經(jīng)營。盡管強制管理的方式使融資機構的債權實現(xiàn)的時間變長，但避免了抵押權的實現(xiàn)妨礙農(nóng)民專業(yè)合作社的持續(xù)經(jīng)營，也防范了農(nóng)民“因押失地”風險。其二，鑒于實現(xiàn)土地經(jīng)營權抵押需要平臺提供交易支撐作用，因此在發(fā)揮市場效用的同時要強化政府宏觀調(diào)控作用。具言之，政府應積極培育和搭建土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場，制定引導土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)與農(nóng)民專業(yè)合作社融資相契合的規(guī)范性文件。健全土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)信息服務平臺，定期公開發(fā)布市場供求信息，為雙方提供交易場所和設施，充分結合融資現(xiàn)狀進行土地流轉(zhuǎn)服務。此外，還可以培育專業(yè)的中介機構，由中介機構為土地經(jīng)營權的抵押實現(xiàn)提供專業(yè)化服務。其三，加強對于農(nóng)民這類主體在“因押失地”時的基本生活與生產(chǎn)的保障，建議賦予其一定期限的有限承租權和優(yōu)先回購權?？梢越梃b《美國聯(lián)邦法典》將“家園地豁免”條例延伸至農(nóng)地抵押融資領域的做法。③在美國，若抵押人先前耕作收入低于一定標準，則在抵押權實現(xiàn)和抵押物出售過程中，允許抵押人租借他的主要住處、住處周圍地產(chǎn)、農(nóng)用建筑物以及不超過10英畝的相鄰土地。前述家園的租期一般不低于3年，不超過5年。同時“家園”承租人享有優(yōu)先回購權。當農(nóng)民先前耕作收入低于一定標準，允許其在抵押物出售過程中，在一定期限內(nèi)承租他的主要住處、住處周圍地產(chǎn)、農(nóng)用建筑物以及不超過一定畝數(shù)的相鄰土地，同時作為承租人享有優(yōu)先回購權。

五、結 論

毋庸諱言，農(nóng)民專業(yè)合作社農(nóng)地金融的實踐有效契合了農(nóng)民專業(yè)合作社在促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化方面的內(nèi)在要求。破解我國農(nóng)民專業(yè)合作社農(nóng)地金融的法律困境，可以借鑒國外典型成功實踐，并把經(jīng)驗上升到法律制度層面，以襄助農(nóng)地融資功能的發(fā)揮。著眼于農(nóng)地融資權的社會化向度，制度構建必須遵循農(nóng)地金融發(fā)展規(guī)律，憑借法律的權威調(diào)整各主體間的利益關系，系統(tǒng)研判管制與市場的作用發(fā)揮及邊界，尋求公權管制與私法自治相協(xié)調(diào)的路徑。國家在制度初創(chuàng)階段一般應擔當“哺育人”，待土地經(jīng)營權融資業(yè)務進展穩(wěn)定成熟后，便應充分發(fā)揮市場機制的優(yōu)勢，轉(zhuǎn)而擔任“守夜人”。