EOD模式的法律合規機制和風險應對

周正陽

(中南大學 法學院,湖南 長沙 410083)

隨著全球環境問題的日益嚴峻,EOD(Eco-environment-oriented Development,生態保護修復)逐漸成為各國政府和企業關注的熱點。EOD項目作為一種生態保護和修復手段,可以有效地改善生態環境,提高生態系統的穩定性和可持續性,同時為經濟發展提供一定的支撐。然而,EOD項目的實施涉及諸多合規問題,如何確保其在法律框架下合法合規運作,是當前一個重要的研究方向。

一、EOD模式概述

EOD模式通過建立經濟發展和生態環境建設的協作關系,提升整個地區的綜合效益,使生態建設和經濟發展互相促進。推行 EOD模式,是落實“兩山”理念、強化生態保護投融資、促進生態產品價值實現、支持全面打贏污染防治攻堅戰、促進生態文明建設的一項重大探索。

(一)EOD模式的內涵

EOD模式也稱生態債務償還模式,是一種新型的生態修復機制。它通過將生態恢復工作交給具備專業技術能力的第三方來實現,同時讓這些第三方從中獲得經濟收益。2020年9月,國務院生態環境部辦公廳、發展改革委辦公廳、國家開發銀行辦公廳聯合發布的《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》中對EOD模式的定義為:“以生態文明思想為引領,以可持續發展為目標,以生態保護和環境治理為基礎,以特色產業運營為支撐,以區域綜合開發為載體,采取產業鏈延伸、聯合經營和組合開發等方式,推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合,統籌推進,一體化實施,將生態環境治理帶來的經濟價值內部化的項目組織實施方式。”[1]

EOD模式的提出,源于對傳統生態修復方式的反思。傳統的方式主要依靠政府行政命令和財政資金推動生態修復,但這種方式存在資金不足、技術力量薄弱等問題,生態修復工作常常陷于瓶頸,難以持續開展。因此,EOD模式試圖引入市場經濟手段,通過政企合作的方式解決生態修復資金不足、技術供給不足等問題。具體來說,EOD模式中的生態修復工作主要由企業或其他第三方機構承擔。政府或相關部門會先進行生態資源調查評估,明確需要修復的生態系統類型、空間格局和生態功能目標,然后選擇合適的企業簽訂合同,委托其開展生態修復工作。企業根據合同要求開展修復,并從中獲得一定的經濟收益,收益來源可能包括政府的服務采購費用、未來生態系統服務功能的收費分成等。

(二)EOD模式與傳統生態模式的區別

與傳統的生態修復模式相比,EOD模式的最大區別在于其更強的經濟驅動和更高的效率。

從經濟驅動方面看,EOD模式通過市場化手段強化了生態修復工作的供給端。企業和其他第三方機構參與生態修復的目的是獲取經濟收益,這為生態修復工作提供了持續的資金和技術支持。傳統模式下,政府財力和行政力難以滿足生態修復的長期需要;EOD模式下,企業的參與為生態修復提供了新的經濟來源。

從效率方面看,EOD模式下的生態修復工作會由專業的第三方機構承擔。相比政府部門,這些機構具備更專業的知識和技術,可以使用更科學合理的修復方案,避免資源浪費,提高工作效率。此外,市場競爭會促使這些機構不斷提高技術和管理水平,加快生態修復工作進度,逐步提高生態系統質量。

(三)實施EOD模式的意義

實施EOD模式,對推進生態文明建設具有重大意義。

第一,緩解生態修復資金壓力。EOD模式將現金流匱乏的生態治理項目和盈利性較強的產業項目“肥瘦搭配”,融合推進,使生態改善帶來的溢價內部化。[2]由于EOD模式為生態修復工作帶來新的經濟來源,政府不再完全依靠財政投入,而可以將有限資金更多地用于其他公共服務;企業通過參與生態修復獲取收益,也會不斷投入更多資本,形成良性循環。

第二,推動生態保護專業化和產業化。EOD模式將生態修復這一傳統公共服務領域向具備專業能力的企業開放,不僅可以提高工作效率,也會推動相關產業的發展。生態修復中的調查評估、設計、施工等環節都需要專業人才和機構,EOD模式為相關領域帶來發展機遇。

第三,建立健全生態補償機制。EOD模式將生態保護與經濟利益掛鉤,為長期建立生態補償機制奠定了基礎。在生態環境保護和修復工作中,對生態環境受損的單位和地區進行經濟補償,有利于激發企業參與生態環境保護和修復工作的積極性,推動可持續發展。

第四,推動政府職能轉變。在EOD模式下,政府角色從生態修復的具體實施方轉變為引導和監管方,這有助于推動政府職能轉變,使其更多關注公共政策和服務。

(四)EOD模式設計

1.模式設計步驟

要設計和實施EOD模式,可以按照以下步驟進行。(1)對需要修復的生態系統進行全面調查,評估其生態環境退化狀況和生態服務功能缺失情況,確定修復的順序、范圍和目標。(2)政府聘請第三方中介機構,基于生態系統評估結果確定招標范圍,并通過招標方式選擇合適的企業伙伴。(3)根據生態系統的修復難易程度、所需投入等因素,確定向企業提供的生態補償標準和支付方式。(4)與企業簽訂生態修復服務合同,明確雙方的權利義務關系,包括修復技術方案、進度要求、績效考核、收益分成等內容。(5)政府聘請第三方機構對企業開展的修復工作進行監督,確保合同得到遵守和切實執行。(6)生態修復完成后,按約定標準開展評估驗收,并根據實際修復效果確定向第三方機構支付補償款的數額。

2.利益相關方的角色定位

EOD模式的核心要素是生態,但生態僅能起到引領區域開發方向的作用,實現區域的整體性開發則必須重視“規劃”的作用。[3]要實現生態環境資源向經濟優勢的轉化,平衡經濟發展與生態環境的關系,必須將生態導向的規劃理念整合到區域開發的全過程當中,產生多方面共同作用的良性成果。[4]EOD模式涉及政府、企業、公眾等多個利益相關方,各方需要明確自身的角色定位。政府是生態修復的決策和監管方,負責制定政策、組織實施,確保公共利益;獲得生態修復項目的企業是執行方和直接受益方,需要完成修復任務并獲得補償;公眾既是生態修復的受益方,也可通過監督發揮制衡作用;第三方中介機構既可為政府提供決策咨詢服務,也可承擔監測評估工作,需要維護公正性;金融機構可通過提供資金支持等方式參與EOD項目,分享項目效益。各利益相關方需要在框架內積極履行各自職責,推動EOD模式的有效實施。具體而言,政府要加強統籌協調,企業要誠信經營,公眾要理性監督,中介機構要獨立公正,金融機構要持續給予支持。多方良性互動,方能形成合力,實現生態文明建設的目標。

二、我國EOD模式的政策依據

我國自20世紀90年代開始重視生態環境保護,并制定了一系列政策法規,為EOD模式的實施提供了政策依據。1992年,我國正式提出可持續發展戰略,強調在發展經濟的同時注重資源環境保護,實現經濟社會和資源環境的協調發展。這一戰略決定了我國生態建設的方向。1998年,我國頒布實施的《中華人民共和國水土保持法》對水土流失治理和生態恢復等作出明確規定。其中第四條規定:國家實行水土保持優先戰略,將水土保持與經濟建設和社會發展有機結合。這為EOD模式的實施提供了法律依據。2011年,國務院批轉環保部等五部門制定的《生態保護修復工程技術政策》是我國第一個專門針對生態保護修復領域的技術政策和技術指南文件,它明確規定要推廣應用EOD模式。因此,該文件可以被視為EOD模式實施的具體政策依據。2015年,中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》,提出完善生態修復政策、建立生態保護修復市場化機制、發展生態修復業等舉措,為EOD模式的實施提供了政策環境。2016年,國務院辦公廳印發的《“十三五”國家生態環境保護規劃》也提出要推廣應用EOD模式。2017年,環保部等六部門聯合印發的《“十三五”全國生態環境保護規劃》再次明確要推廣EOD模式,完善生態修復長效機制。

上述政策從宏觀戰略到具體規劃都給予EOD支持和鼓勵,使其在我國的生態修復事業中得到廣泛應用。可以說,EOD模式的合法地位和發展前景都是可靠的。

三、EOD項目的合規性探討

根據生態環境部辦公廳《關于印發〈生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南(試行)〉的通知》(環辦科財〔2022〕6號),推動EOD項目順利實施的合規要點如下:“項目實施中嚴格落實招投標、政府采購、投融資、土地、資源開發、政府債務風險管控、資產處置等各項法規政策要求,依法依規推進項目規范實施,不以任何形式增加地方政府隱性債務。”因此,深入探討EOD項目的實施主體、用地等方面的問題,是EOD項目合法合規實施的重要節點和關鍵變量。

(一)EOD項目實施主體選擇的合法合規性

在實施EOD項目時,選擇合適的實施主體是至關重要的。根據《招標投標法》和《政府采購法》的規定,EOD項目實施主體應當通過公開、公平、公正的招投標程序產生,充分體現誠實信用原則。EOD項目涉及國家投資的,應當嚴格按照《政府采購法》確定實施主體;涉及社會投資的,則應當按照《招標投標法》確定實施主體。此外,實施主體還需要具備相關領域的資質和許可證,甚至可能需要特定的生態修復資質。

(二)EOD項目用地取得的合法合規性

EOD項目在選擇用地時,必須嚴格遵循國土空間規劃和土地利用總體規劃,確保項目不違反規劃要求,維護區域土地資源的合理利用和生態平衡。項目應與區域規劃相一致,避免對環境和生態系統產生不可逆的破壞。EOD項目用地的取得必須遵循《土地管理法》等法律法規的規定,確保合法合規。根據不同項目性質,可以采取劃撥、協議出讓等不同方式取得用地,確保項目用地的合法性和透明度。

不同類型的EOD項目可能對用地的需求有所不同。例如,生態修復項目可能需要保護現有生態系統,而發展項目可能需要拓展用地。因此,項目實施主體應根據項目性質和目標,選擇合適的用地方式,最大程度地保護生態環境。此外,應嚴格控制EOD項目用地范圍,避免資源浪費和環境破壞。應進行科學合理的用地規劃,確保用地的高效利用和生態功能的恢復。EOD項目用地的取得應避免挪用農民集體經營的土地。在項目實施過程中,要尊重土地權屬和農民的合法權益,避免侵犯農民的土地使用權。

為了確保EOD項目用地的合規性,應加強土地用途管理和監管。相關部門應定期對項目用地進行檢查和審查,確保項目在法律法規允許的范圍內進行。在EOD項目用地過程中,應加強社會參與和信息公開,讓利益相關者了解項目的用地計劃和影響,以便對項目提出建議和意見,確保決策的公正和合理。

(三)EOD項目開發資源權屬的合法性

EOD項目開發資源權屬合法性是項目實施中不可忽視的重要方面。根據資源屬性和法律規定,EOD項目開發的土石方、砂石等自然資源屬于國家所有,無論在何種情況下,實施主體均不具備直接享有這些資源的開發收益權。因此,開發者在使用這些資源時必須嚴格遵循法律法規的規定。

為了確保EOD項目在開發資源時合法合規,實施主體必須依法取得相關的資源開采許可。此外,根據法律規定,開發者在開采利用資源時需要按照相關規定繳納資源稅等費用。這些費用是對資源開發者的合法權益的補償,也是確保資源可持續利用的重要手段。

在EOD項目實施過程中,開發者不能將國家資源的開發收益用于個人或非法用途,而必須納入國家財政,確保資源的公平合理開發和國家利益的最大化。

(四)EOD項目資源利用合法合規性

在EOD項目實施過程中,如果涉及對水和土地等國家資源的利用,必須嚴格遵守國家法律法規的要求。具體而言,項目方在進行水資源開發利用時,需要遵循《水法》的規定,申請并取得水資源開發利用許可;對涉及土地的開發利用,必須依法遵循《土地管理法》等法規,獲得土地利用許可。未經合法許可的資源開發和利用將被視為非法行為,可能引發法律責任和處罰。

在EOD項目的資源配置和使用過程中,必須堅持公平合理的原則,避免資源的浪費和破壞。資源的配置應當基于科學的評估和規劃,確保最大程度地實現資源的有效利用。同時,資源的使用應當遵循可持續發展原則,防止過度開發和破壞生態環境。合理的資源配置和使用不僅有助于項目的可持續發展,也符合國家資源管理的要求。

(五)土地指標交易的合規運用

土地指標交易可以作為EOD項目的合法融資手段,但必須基于自愿原則,做到公開公平公正。同時,土地指標交易必須符合國土空間規劃和土地利用總體規劃,不能改變土地用途或超規模開發。此外,土地指標交易收益的分配需要合理規范,維護相關利益主體的權益。

(六)特許經營權設置及取得的合法性

如果EOD項目涉及特許經營權的設置,必須依法進行。特許經營權的設立必須基于特許協議,通過公開的招標投標等方式,選擇合適的特許經營企業,并依法簽訂特許經營合同。在這一過程中,需要避免特許經營中出現尋租行為,確保特許經營收益的公平分配。

(七)水資源利用權取得的合規性

在進行水資源開發利用時,EOD項目方必須依法申請并取得水資源開發利用許可,履行相應的繳費義務。此外,要主動接受水行政主管部門的監督和管理,確保合規開發和使用,杜絕任何非法占用水資源的行為。

(八)EOD項目隱性債務風險防控

在EOD項目的實施過程中,相關主體需要高度關注隱性債務風險,加強對風險的識別、評估和管理,避免項目成為地方政府隱性債務的潛在風險來源。同時,應充分進行經濟合理性評估,避免“空城計”等風險出現。在考慮借款等融資手段時,不應將不確定的收益前景作為舉債依據,確保項目的可持續發展和健康運營。

四、EOD項目實施中的風險及應對措施

在EOD項目實施過程中,土地用途變更、資源開發許可、隱性債務等方面難免存在一定的風險。如何按照法律法規及國家政策的要求做到合法合規,是實踐中不可忽視的問題。在項目推進過程中,必須全面考慮這些風險并采取切實可行的措施,確保EOD項目在達到生態修復和可持續發展目標的同時不違反法律法規和社會倫理。

(一)土地用途變更合規風險及應對措施

合規風險:EOD項目可能涉及土地用途的變更。如果這種變更與國土空間規劃、土地利用總體規劃不一致,就會存在合規風險。

應對措施:在項目規劃初期,必須充分了解國土空間規劃和土地利用總體規劃,確保項目的用途與規劃要求一致。進行土地用途變更前,需要與相關部門進行充分溝通和審批,確保合規性。

(二)資源開發許可合規風險及應對措施

合規風險:EOD項目需要利用水土資源。如果在開發過程中未依法取得水、土石資源的開發許可,就會面臨資源開發違法風險。

應對措施:項目方應詳細了解《水法》《礦產資源法》等法律法規的要求,按照許可程序申請取得必要的開發許可。同時,項目開發過程中必須遵守許可程序中的相關限制和規定,確保資源開發的合規性。

(三)資源權屬合規風險

合規風險:EOD項目涉及的土石方、砂石等資源屬于國家所有,實施主體不能直接享有開發收益權。如果未依法取得資源開采許可,會面臨非法占用國家資源的風險。

應對措施:項目方必須在資源開發前取得合法的資源開采許可,確保合規性。同時按照法律法規的規定,繳納資源稅等費用,防止挪用國家資源收益。

(四)特許經營權合規風險

合規風險:EOD項目中設置特許經營權。如果選擇特許經營企業的過程不公開、不公平,或者特許經營合同存在問題,就會面臨合規風險。

應對措施:項目方必須通過公開招標等方式選擇特許經營企業,確保選擇過程公平透明。特許經營合同必須合法合規,避免存在法律風險。

(五)隱性債務風險

合規風險:EOD項目可能存在地方政府隱性債務風險,特別是在項目預算約束和經濟合理性評估不足的情況下。

應對措施:項目方應加強風險防控,確保項目不會給地方政府帶來隱性債務風險。在項目推進前,應進行充分的預算約束和經濟評估,確保項目的可持續發展和風險控制。

五、結語

通過對相關法規政策和項目實施中各項要求的分析,本文明確了EOD項目在生態環境治理和產業開發方面的合規要點,同時提出了一系列風險應對措施,以確保EOD項目的規范實施和風險的有效控制。然而法律合規和風險應對是一個動態的過程,需要不斷地進行監測和調整。在EOD項目落地的過程中,各方應建立健全監測與評估機制,及時發現和解決可能存在的合規問題和風險隱患。同時,政府部門應加強對項目的監管和指導,提供必要的支持和幫助。

在EOD項目的實踐中,要嚴格執行招投標、政府采購、投融資、土地、資源開發、政府債務風險管控、資產處置等方面的法律、政策要求,依法依規推進項目規范實施,不以任何形式新增地方政府隱性債務。只有在合法合規的基礎上,EOD模式才能發揮其應有的作用,促進生態環境的改善和產業的可持續發展。