農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)能力證成與實現(xiàn)路徑

趙小芹,秦瑞鑫

(東北師范大學 政法學院,吉林 長春 130117)

我國是農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展對確保我國經(jīng)濟安全、改善農(nóng)村居民生活水平具有重要意義。為調(diào)動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的積極性、解放農(nóng)村土地生產(chǎn)力,我國確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制,以農(nóng)戶經(jīng)營模式代替原有的集體經(jīng)營模式。目前,農(nóng)村承包經(jīng)營戶在我國農(nóng)村市場中仍占據(jù)絕對多數(shù)[1]。為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興,完成全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務,必須基于農(nóng)村土地政策改革與農(nóng)村發(fā)展的實際情況,加快推進農(nóng)村承包經(jīng)營戶的規(guī)模化、市場化發(fā)展。隨著我國農(nóng)戶的負債問題日益凸顯、農(nóng)業(yè)農(nóng)村市場化水平持續(xù)提升,農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)制度的構(gòu)建更具緊迫性。對農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)能力問題進行研究,不僅可以豐富和發(fā)展農(nóng)村承包經(jīng)營戶民事主體制度的理論內(nèi)涵,推進我國破產(chǎn)法立法原則向一般破產(chǎn)主義轉(zhuǎn)化,同時可以為我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關問題的解決供給法律制度和貢獻法律智慧。

一、農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)能力問題的提出

(一)農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)能力的現(xiàn)實需求

1.農(nóng)戶負債的比例數(shù)據(jù)管窺

隨著我國對“三農(nóng)”問題的重視程度不斷提高,拓寬農(nóng)村融資渠道等惠農(nóng)政策的效應不斷顯現(xiàn)。2010—2020年,我國農(nóng)戶貸款余額由26 043億元增至118 145億元,增幅高達353.65%。然而,我國農(nóng)、林、牧、漁行業(yè)不良貸款率、農(nóng)村商業(yè)銀行不良貸款率與涉農(nóng)貸款不良貸款率等數(shù)據(jù)顯示,我國農(nóng)戶的債務問題不容樂觀。2015—2019年,我國的銀行業(yè)金融機構(gòu)不良貸款率與商業(yè)銀行不良貸款率均未超過2.0%,而農(nóng)、林、牧、漁行業(yè)不良貸款率從2015年的3.5%增至2019年的6.1%,農(nóng)村商業(yè)銀行不良貸款率從2015年的2.8%增至2020年的4.9%,且同期全金融機構(gòu)涉農(nóng)不良貸款率基本保持在3.0%以上①。因此,我國在深化農(nóng)村金融改革的過程中,既要加大對農(nóng)村金融的支持力度,化解農(nóng)村地區(qū)融資難的問題,也應清楚地認識到資本積聚與金融風險的伴生性、農(nóng)戶負債問題的嚴峻性以及構(gòu)建農(nóng)戶破產(chǎn)制度的緊迫性。

2.農(nóng)戶化解債務危機的現(xiàn)實訴求

通過對裁判文書網(wǎng)與Alpha法律智能操作系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫中的相關案例進行分析,近年來我國有關農(nóng)戶民間借貸糾紛案件的增長速度遠高于其他民間借貸糾紛案件,反映出我國農(nóng)村熟人社會關系對資金流動風險的抑制作用減弱,民間資金流動風險不斷上升。然而,現(xiàn)行法律未能為農(nóng)戶因民間借貸糾紛陷入債務危機提供制度供給。我國農(nóng)村承包經(jīng)營戶缺乏市場退出機制,無法徹底解決民間借貸的高速增長問題。解決農(nóng)戶的債務問題需要通過市場手段,即市場制度中解決市場主體出口的重要手段——破產(chǎn)制度,因而有必要賦予農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)能力,化解我國農(nóng)戶的債務危機。

3.農(nóng)戶對破產(chǎn)制度的支持態(tài)度

通過對黑龍江省D市轄區(qū)內(nèi)不同規(guī)模農(nóng)戶的訪談調(diào)查②可知,絕大多數(shù)農(nóng)戶對農(nóng)村承包經(jīng)營戶的破產(chǎn)制度持認可和支持的態(tài)度。農(nóng)戶認可和支持的態(tài)度主要來源于以下三個方面的考慮:一是破產(chǎn)制度可以讓債務人財產(chǎn)更加透明,有利于解決自身到期債權難以實現(xiàn)的問題;二是破產(chǎn)制度有利于幫助生產(chǎn)經(jīng)營失敗的農(nóng)戶早日擺脫債務困境,盡快回歸農(nóng)村市場;三是破產(chǎn)制度可以有效化解農(nóng)戶的債務危機,并且?guī)椭搨r(nóng)戶早日得到精神上的解脫。因此,農(nóng)戶破產(chǎn)制度在宏觀角度有利于推動農(nóng)村土地要素的資源配置,促進農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展,在微觀角度有利于為處于上升期的農(nóng)戶提供兜底保障,調(diào)動農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性。賦予我國農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)能力,既是推動我國農(nóng)村經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求,也是我國農(nóng)村承包經(jīng)營戶的主觀心理訴求。

(二)農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)能力的法律邏輯

隨著越來越多的地方法院發(fā)布與個人破產(chǎn)制度相關的規(guī)范性文件,我國個人破產(chǎn)制度試點工作不斷推進,破產(chǎn)法的立法原則逐步向一般破產(chǎn)主義轉(zhuǎn)化。在我國自然人取得破產(chǎn)能力的立法態(tài)勢下,部分試點地區(qū)個體工商戶的破產(chǎn)能力已經(jīng)得到確認。同樣,作為自然人一類民事主體的農(nóng)村承包經(jīng)營戶也應被賦予破產(chǎn)能力。有學者認為,農(nóng)村承包經(jīng)營戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動是其家庭生產(chǎn)、生活的組成部分,因而不具備商業(yè)屬性[2]。但實際上,隨著我國農(nóng)村市場的不斷發(fā)展,農(nóng)村承包經(jīng)營戶已經(jīng)成為農(nóng)村市場中的主要經(jīng)營主體。《中國鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查研究報告2021》顯示,農(nóng)戶種植糧食以銷售為主,惜售和儲糧行為不明顯。據(jù)此,我國農(nóng)村承包經(jīng)營戶的商事主體地位已毋庸置疑,理應具備破產(chǎn)能力。

(三)實踐中土地經(jīng)營權破產(chǎn)處置的先行探索

農(nóng)村土地實行“三權分置”制度后,土地經(jīng)營權從土地承包經(jīng)營權中剝離出來,為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了先決條件。在實踐中,部分地方法院已經(jīng)展開了對土地經(jīng)營權破產(chǎn)處置的積極探索。例如,在江蘇百德惠生態(tài)農(nóng)業(yè)有限公司破產(chǎn)清算的過程中,靖江市人民法院積極邀請村委會與資產(chǎn)買受人簽訂新的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議,使資產(chǎn)買受人可以繼續(xù)使用流轉(zhuǎn)土地,解決了土地經(jīng)營權再流轉(zhuǎn)與土地經(jīng)營權的破產(chǎn)處置問題,提高了破產(chǎn)案件的辦案效率,同時取得了較好的社會效果。因此,農(nóng)村土地“三權分置”制度的實施與土地經(jīng)營權破產(chǎn)處置的先行探索為我國農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)制度的構(gòu)建提供了重要實踐基礎。

二、農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)能力的經(jīng)濟學基礎

(一)市場資源配置理論

提高全要素生產(chǎn)率是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的動力源泉,而全要素生產(chǎn)率本質(zhì)上是一種資源配置效率[3]。我國“人多地少”的剛性土地資源稟賦條件與家庭承包經(jīng)營制度的實施直接導致了我國農(nóng)業(yè)呈現(xiàn)出“大國小農(nóng)”的樣態(tài)。因此,為推動農(nóng)業(yè)市場化與現(xiàn)代化發(fā)展,必須解決好土地要素的配置問題。土地要素市場化配置,就是通過市場機制實現(xiàn)土地要素在結(jié)構(gòu)和時空上的配置,從而獲得最佳經(jīng)濟效益,其經(jīng)濟學本質(zhì)是土地產(chǎn)權的賦予和流轉(zhuǎn)[4]。一方面,清晰的產(chǎn)權制度是土地市場化配置的重要前提,其既可以使交易主體形成合理的預期,又能夠降低土地流轉(zhuǎn)成本;另一方面,土地資源的市場化配置的主旨是土地要素的市場化流動。農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)制度是在不改變土地集體所有權和土地承包經(jīng)營權權屬關系的前提下,通過對土地經(jīng)營權的處置和流轉(zhuǎn),為我國農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)提供可能路徑,以促進形成良性有序、制度完善的農(nóng)村土地市場體系。

(二)風險約束效應理論

農(nóng)業(yè)是典型的風險型產(chǎn)業(yè),農(nóng)業(yè)風險會產(chǎn)生威懾、抑制和阻礙作用。為了規(guī)避或抵抗損失和風險,農(nóng)戶會采取回避性決策和行為,產(chǎn)生風險約束效應[5]。近年來,全球自然災害頻發(fā),世界糧食和經(jīng)濟作物產(chǎn)量受到較大影響。我國在整體上保證了糧食種植面積不減少、產(chǎn)能有提升、產(chǎn)量不下降,但個別農(nóng)戶仍因自然災害的發(fā)生而減少收成,進而陷入債務危機。同時,部分農(nóng)戶對市場供求變化的研判能力嚴重不足,導致其遭遇市場風險的概率不斷增加。此外,農(nóng)村承包經(jīng)營戶作為基本的生產(chǎn)生活單位,其流動資金既要投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中,也要為家庭成員的生活做足準備,更易產(chǎn)生風險約束效應,而賦予農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)能力,將有效縮減農(nóng)戶責任財產(chǎn)范圍,從而削弱農(nóng)業(yè)風險約束效應。

(三)企業(yè)家精神理論

企業(yè)家精神是以創(chuàng)新和責任為核心內(nèi)涵的一種內(nèi)在精神氣質(zhì),主要包括三個方面: 一是在不確定性條件下就稀缺資源配置作出決策的能力;二是發(fā)現(xiàn)并利用市場非均衡信息的警覺能力;三是承擔風險、應對不確定性的能力[6]。培養(yǎng)企業(yè)家精神,有利于提升企業(yè)家對勞動力、資本和土地等生產(chǎn)要素的經(jīng)營效率,增強企業(yè)家創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新意識。在組織生產(chǎn)經(jīng)營與追求創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等諸多方面,農(nóng)村承包經(jīng)營戶與企業(yè)具有高度的相似性。在同等條件下,不同農(nóng)戶對勞動力、資本和土地等生產(chǎn)要素的配置與利用效率往往不同,其中一個重要因素就是企業(yè)家精神的影響。目前,我國農(nóng)村承包經(jīng)營戶受到生產(chǎn)經(jīng)營無限責任與農(nóng)業(yè)風險約束效應的雙重作用,更易停止規(guī)模化發(fā)展。有學者指出,我國農(nóng)戶自我改造和提升的動力不足[7]。因而,培養(yǎng)農(nóng)村承包經(jīng)營戶的企業(yè)家精神更為必要。總體上看,企業(yè)家精神的培養(yǎng)與諸多因素相關,法律制度是其中的關鍵一項[8]。破產(chǎn)免責制度能夠給意欲規(guī)避風險的企業(yè)家?guī)硪欢ǖ呢敻槐ｋU,從而驅(qū)動其創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新[9]。因此,賦予我國農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)能力,具有培養(yǎng)和發(fā)揚農(nóng)戶企業(yè)家精神的重要作用,有利于激活我國農(nóng)村市場主體的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力。

三、農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)能力的政策依據(jù)

(一)我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的政策驅(qū)動

在我國的改革實踐中,農(nóng)業(yè)相關制度的產(chǎn)生往往采用政策先行而后確立法律的模式。因而,對農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)能力問題進行研究,需明確我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的重心,明晰相關政策的未來走向。黨的二十大報告提出,要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。優(yōu)先發(fā)展意味著主動賦能、資源傾斜,而非被動等待工業(yè)化與城市化的外溢效果[10]。因此,農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展,既要促進資本向土地流入,也要增強農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力。而賦予農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)能力,既可以促進農(nóng)戶規(guī)模化發(fā)展,加速農(nóng)村土地要素流轉(zhuǎn),拓寬農(nóng)戶的收入渠道;還可以促進農(nóng)村土地確權相關制度不斷完善,加快建立制度完善的農(nóng)村土地市場,吸引更多的資本投入土地,提升土地生產(chǎn)力。

(二)鞏固拓展脫貧攻堅成果的目標導向

2020年我國按計劃消除絕對貧困后,鞏固脫貧攻堅成果成為未來扶貧開發(fā)的核心任務之一[11]。鞏固拓展脫貧攻堅成果,既要對已有的脫貧成果進行后期跟蹤服務,防止大規(guī)模返貧現(xiàn)象發(fā)生;也要著眼于未來的鄉(xiāng)村振興,不斷豐富、完善農(nóng)村市場建設制度體系。在此背景下,應著力緩解農(nóng)戶在市場交易過程中的不利地位,避免農(nóng)戶向機會主義的行為方式演變;也應為農(nóng)村承包經(jīng)營戶構(gòu)建起相應的市場退出機制,賦予農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)能力,避免脫貧人口在市場競爭中長期陷入債務危機,提升農(nóng)村市場中的資源配置效率,以期更好地鞏固拓展脫貧攻堅成果。

(三)加快建設全國統(tǒng)一大市場的任務要求

全國統(tǒng)一大市場的建立,不僅有利于加強國內(nèi)市場的經(jīng)濟流通、暢通國內(nèi)經(jīng)濟大循環(huán),而且有利于國內(nèi)市場與國外市場的順利銜接。《中共中央 國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》明確指出,“加快建立全國統(tǒng)一的市場制度規(guī)則”,“堅持對各類市場主體一視同仁、平等對待”。因此,為建設高標準的市場體系,必須給予農(nóng)戶平等的市場機制保障,包括市場退出機制保障。此外,我國農(nóng)村市場建設還包括農(nóng)村市場與城市市場的對接以及國內(nèi)農(nóng)村市場與國際市場的接軌。目前,域外多數(shù)破產(chǎn)法治發(fā)達的國家,均賦予商個人、商合伙與商法人三類主體破產(chǎn)能力。按照我國《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定,僅有商法人具備嚴格意義上的破產(chǎn)能力。農(nóng)村承包經(jīng)營戶等市場主體破產(chǎn)能力的缺失,將導致其在國際市場中處于劣勢地位,難以實現(xiàn)市場競爭失敗后的生存和發(fā)展。為加快建設全國統(tǒng)一大市場,構(gòu)建全面、平等、有效的市場制度規(guī)則,必須賦予農(nóng)村承包經(jīng)營戶相應的破產(chǎn)能力。

四、農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)能力的法律證成

(一)農(nóng)村承包經(jīng)營戶的民事能力

自然人權利能力范圍基本涵蓋了《民法典》的權利體系,農(nóng)村承包經(jīng)營戶民事能力的內(nèi)容和范圍主要規(guī)定在《民法典》“物權編”的“土地承包經(jīng)營權”一章中。《民法典》第331條規(guī)定了土地承包經(jīng)營權人享有的基本權利,包括對承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利,從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權利。《民法典》第332條、第334條、第338條與第340條規(guī)定,農(nóng)村承包經(jīng)營戶還享有承包期限屆滿后依法繼續(xù)承包的權利,依法將土地承包經(jīng)營權互換、轉(zhuǎn)讓的權利,因承包地被依法征收而獲取補償?shù)臋嗬?以及在合同約定期限內(nèi)占有承包地、自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益等權利。因此,農(nóng)村承包經(jīng)營戶可以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營相關的民事活動,并且作為農(nóng)村市場的主要民事主體,應具備相應的商事能力。

(二)農(nóng)村承包經(jīng)營戶的商事能力

商事能力是商主體獨立從事營業(yè)活動,依法享有商事權利和承擔商事義務的資格和能力。商事能力以民事能力為前提和基礎,是民事能力的延伸。商事能力是民商法中的重要概念。由于我國采取民商合一的立法例,“商事能力”僅為學理概念。通常認為,商事能力的要素包括意思能力與財產(chǎn)能力。首先,農(nóng)村承包經(jīng)營戶可以根據(jù)市場的供求關系,在法律規(guī)定的范圍內(nèi)決定生產(chǎn)經(jīng)營方式,按照自身意愿,對土地、勞動力、資本等生產(chǎn)要素進行配置與利用,具有充分的經(jīng)營自主權,因而農(nóng)戶具備意思能力。其次,我國農(nóng)村承包經(jīng)營戶為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動,對管領和支配的財產(chǎn)享有財產(chǎn)權。我國《農(nóng)村土地承包法》第9條明確了我國農(nóng)村承包經(jīng)營戶以土地經(jīng)營權為基礎的經(jīng)營資格,第17條細化了農(nóng)村承包經(jīng)營戶以土地承包經(jīng)營權為基點而展開的權利范圍,包括依法享有承包地使用、收益的權利,自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品的權利,依法互換、轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權的權利,依法流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權的權利,承包地被依法征收、征用、占用時依法獲得相應補償?shù)臋嗬?以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權利。對比《民法典》中的相關規(guī)定,農(nóng)村承包經(jīng)營戶依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》與《民法典》所享有的權利在范圍上基本相同。可見,農(nóng)村承包經(jīng)營戶的民事能力與商事能力范圍具有一致性,即農(nóng)村承包經(jīng)營戶民事能力與商事能力實質(zhì)上是相統(tǒng)一的。

(三)商事能力與破產(chǎn)能力

“破產(chǎn)能力”是商法中的一個法律概念,指法律賦予具有破產(chǎn)原因的債務人進入破產(chǎn)程序的資格[12]。破產(chǎn)法是商法的重要組成部分,破產(chǎn)能力與商事能力之間的聯(lián)系十分緊密。理論層面,商事能力的概念涵蓋破產(chǎn)能力的概念。正如江平教授在論述個人破產(chǎn)能力時指出:理論上講,自然人獲取經(jīng)營資格,則當然享有破產(chǎn)能力[13]。換言之,商事主體只有同時具備營業(yè)資格與破產(chǎn)能力,方能形成市場進入與市場退出的完整鏈條。實踐層面,破產(chǎn)能力亦是商事能力的伴生物。從世界各國的破產(chǎn)法發(fā)展歷史來看,絕大多數(shù)國家在商品經(jīng)濟發(fā)展初期均采取商人破產(chǎn)主義,即只有商人才具有破產(chǎn)能力。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,各國破產(chǎn)法逐步趨向一般破產(chǎn)主義立法原則,承認自然人與商人一樣普遍具有破產(chǎn)能力。可見,破產(chǎn)能力在商事能力的概念中獲得了更好的演進和延展。

整體上看,各國破產(chǎn)法的主體適用范圍取決于本國的立法政策。現(xiàn)階段,我國針對執(zhí)行難采取的專項性的民事執(zhí)行措施與限制高消費等辦法,不能從根本上解決債務糾紛,并且存在缺乏債務人保障機制等問題,難以達到與個人破產(chǎn)制度相同的法律效果和社會效果。隨著個人征信制度與社會保障體系的不斷完善,我國已經(jīng)具備建立個人破產(chǎn)制度的良好基礎和條件[14]。如今,我國已經(jīng)展開對個人破產(chǎn)制度的積極探索,未來將逐步賦予自然人和“兩戶”破產(chǎn)能力,確立一般破產(chǎn)主義立法原則。因此,無論從商事能力角度看,還是從民事能力角度看,農(nóng)村承包經(jīng)營戶均應具備破產(chǎn)能力。

(四)農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)能力的破產(chǎn)法視角

1.符合破產(chǎn)法的立法演進趨勢

破產(chǎn)法誕生之初,破產(chǎn)制度的適用范圍僅限于商人債務人。時至19世紀,英、美等國家逐步將非商人的債務人納入破產(chǎn)制度的適用主體范圍,隨后這些國家的殖民地陸續(xù)通過了類似法律。20世紀70年代,歐洲國家放開對消費信用貸款的限制,個人過度負債的問題凸顯。此后,從斯堪的納維亞半島到法國,各國立法機構(gòu)開始考慮作出法律回應[15]。事實上,隨著個人消費和投資的增加,債務違約現(xiàn)象愈發(fā)普遍。我國同樣存在個人過度負債問題。在世界各國普遍采用一般破產(chǎn)主義立法原則的趨勢下,我國破產(chǎn)法的立法原則也正向一般破產(chǎn)主義轉(zhuǎn)化,賦予農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)能力正是實現(xiàn)轉(zhuǎn)化過程的重要一環(huán)。

2.體現(xiàn)個人破產(chǎn)制度的人道主義理念

17世紀初,為了防范破產(chǎn)欺詐現(xiàn)象的發(fā)生,促使債務人配合債務清償工作,英國率先確立了破產(chǎn)免責制度。此后,隨著社會文明不斷進步,各國開始注重個人破產(chǎn)制度中的人文主義關懷與社會的整體利益。在此過程中,免責制度的理念也發(fā)生了變化,逐漸融入了社會效用理論與寬恕理念。在化解個人負債問題的過程中,應注重平衡保護債權人與債務人雙方的利益,引導債務人盡快回歸正常社會生活。個人破產(chǎn)制度融合了債務人拯救、債權人利益保護、債權人利益公平分配以及維護社會秩序等多元價值。在此背景下,賦予農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)能力,拯救陷入債務危機的農(nóng)戶,將更能充分體現(xiàn)對農(nóng)村承包經(jīng)營戶債務人的人道主義關懷。

五、農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)能力的實現(xiàn)路徑

(一)公法視域下農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)的基本遵循

1.堅持家庭承包經(jīng)營制度基礎性地位不動搖

我國《憲法》第8條規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,表明家庭承包經(jīng)營制度是我國未來長期堅持的基本農(nóng)業(yè)經(jīng)濟制度。為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興,加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展,必須注重激活農(nóng)戶的內(nèi)生動力,調(diào)動億萬農(nóng)民的積極性。為保障我國家庭承包經(jīng)營制度的順利實施,促進我國農(nóng)村承包經(jīng)營戶的良性發(fā)展,需要從農(nóng)村承包經(jīng)營戶的土地承包權與土地經(jīng)營權兩個維度進行考量,既穩(wěn)定土地承包關系,也在法律允許的范圍內(nèi)促進土地流轉(zhuǎn)。

2.兼顧土地承包關系的穩(wěn)定與土地經(jīng)營權的放活

我國《農(nóng)村土地承包法》是土地承包經(jīng)營權的基本法。《農(nóng)村土地承包法》第1條指出要保持農(nóng)村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變,第27條和第33條將土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓、互換的對象限定在本集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶范圍內(nèi),明確了土地承包權的身份性,彰顯了穩(wěn)定土地承包關系的立法宗旨。此外,《農(nóng)村土地承包法》深化了以放權賦能為導向的農(nóng)村土地制度改革,將“三權分置”農(nóng)村土地政策通過立法的方式予以固定,為農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)制度資源配置作用的發(fā)揮開辟了適用空間。農(nóng)村承包經(jīng)營戶家庭承包地的破產(chǎn)處置僅涉及土地經(jīng)營權部分,并不涉及土地承包經(jīng)營權。因而,賦予農(nóng)戶破產(chǎn)能力,既不會破壞土地承包經(jīng)營權的身份屬性,又有利于促進農(nóng)村土地的高效流轉(zhuǎn)。

3.嚴守農(nóng)村土地保護紅線

我國《土地管理法》側(cè)重于對土地使用的規(guī)制,為農(nóng)村承包經(jīng)營戶承包地的生產(chǎn)和經(jīng)營活動劃定了紅線。《土地管理法》堅持以土地公有制為基礎,第1條明確規(guī)定維護土地的社會主義公有制。在農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)過程中,僅對土地經(jīng)營權進行流轉(zhuǎn),不會觸及農(nóng)民集體的所有權和土地承包經(jīng)營權,因而不會對我國土地公有制產(chǎn)生沖擊。此外,《土地管理法》以耕地保護為目標,對土地用途進行了嚴格管制。例如,《土地管理法》第33條規(guī)定國家實行永久基本農(nóng)田保護制度。加強對基本農(nóng)田的保護,既能夠確保我國的糧食安全,也能夠保障家庭承包經(jīng)營制度的實施。事實上,只有承包土地不被破壞,土地基本用途不被改變,農(nóng)戶才可能持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。因此,應在破產(chǎn)過程中對土地經(jīng)營權作出合理安排,嚴守農(nóng)村土地保護紅線,不得違背《土地管理法》中的強制性與禁止性規(guī)定。

(二)農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)的立法模式選擇

由于企業(yè)破產(chǎn)法與個人破產(chǎn)法立法的價值目標不同,個人破產(chǎn)法難以被企業(yè)破產(chǎn)法完全吸收。但是,農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)制度與個人破產(chǎn)制度在價值理念與制度構(gòu)建上存在諸多共性。例如,農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)與個人破產(chǎn)不會導致破產(chǎn)主體的滅失,而且更加注重債務人利益的保障。因而,將農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)與個人破產(chǎn)合并立法具有可靠的前提和基礎。此外,農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)與個人破產(chǎn)合并立法,更有利于我國破產(chǎn)制度的體系化構(gòu)建。首先,合并立法可以統(tǒng)一協(xié)調(diào)相關立法工作,簡化對立法草案的審議程序,節(jié)約人力、物力資源。其次,合并立法可以在確立共同原則的基礎上,避免共同適用條款的立法重復,有利于我國破產(chǎn)領域立法的體系化發(fā)展。最后,合并立法更符合域外立法的通常模式,有利于我國國內(nèi)市場與國際市場統(tǒng)一規(guī)則,便利我國市場主體與國外市場主體的雙向流動和國內(nèi)農(nóng)村市場與國際市場的對接。

(三)個人破產(chǎn)法中農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)規(guī)則的特殊性

農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)與個人破產(chǎn)可以共用多數(shù)破產(chǎn)規(guī)則。但是,將農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)制度納入個人破產(chǎn)法,還需明確農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)規(guī)則的特殊性。首先,農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)原因的局限性。以《個人破產(chǎn)條例》為例,申請個人破產(chǎn)的原因為“生產(chǎn)經(jīng)營、生活消費導致喪失清償債務能力或者資產(chǎn)不足以清償全部債務”。我國農(nóng)村承包經(jīng)營戶的民事能力范圍限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營相關的民事活動。因此,農(nóng)戶破產(chǎn)原因應為“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營導致喪失清償債務能力或者資產(chǎn)不足以清償全部債務”。其次,農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)程序的吸收性。農(nóng)村承包經(jīng)營戶的債務最終由參與生產(chǎn)經(jīng)營的家庭內(nèi)部成員承擔。當農(nóng)戶成員無法清償農(nóng)村承包經(jīng)營戶的全部債務時,農(nóng)村承包經(jīng)營戶與農(nóng)戶成員將面臨破產(chǎn)。此時,農(nóng)村承包經(jīng)營戶的破產(chǎn)程序?qū)⑽辙r(nóng)戶成員的個人破產(chǎn)程序,即農(nóng)戶破產(chǎn)與農(nóng)戶成員的個人破產(chǎn)做實質(zhì)合并處理。最后,農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)財產(chǎn)主要為財產(chǎn)性權利。由于土地經(jīng)營權兼具生產(chǎn)資料與財產(chǎn)的雙重屬性,通常情況下農(nóng)戶成員會以個人財產(chǎn)償還農(nóng)戶債務,導致農(nóng)戶在破產(chǎn)時的可分配財產(chǎn)一般僅為以土地經(jīng)營權為核心的財產(chǎn)性權利。因此,土地經(jīng)營權的破產(chǎn)處置是構(gòu)建農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)制度的關鍵一環(huán)。

(四)農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)后土地經(jīng)營權的處置

土地經(jīng)營權兼具社會性和財產(chǎn)性,高效、妥善處理農(nóng)村承包經(jīng)營戶宣告破產(chǎn)后的土地經(jīng)營權意義重大,否則不僅會損害債權人的利益,還會對農(nóng)村社會的穩(wěn)定產(chǎn)生消極影響。《個人破產(chǎn)條例》第87條規(guī)定,管理人處置破產(chǎn)財產(chǎn)應當按照人民法院關于拍賣和變價的有關規(guī)定,以網(wǎng)絡拍賣等方式在公開的交易平臺進行。由此,農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)清算程序中對土地經(jīng)營權的處置主要包括兩個步驟:一是管理人通過公開交易平臺對土地經(jīng)營權進行拍賣或變價,二是村委會與買受人簽訂新的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議。《農(nóng)村土地承包法》第38條規(guī)定,土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限。當前我國農(nóng)村土地市場化改革加速推進,土地交易平臺日益完善。地方法院應與村委會合力推動土地經(jīng)營權交易與簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議之間的高效銜接,以促進農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)效率持續(xù)提升。

六、結(jié)語

我國立法需要適應當今國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)變革,并努力為推動我國高質(zhì)量發(fā)展、全面建設社會主義現(xiàn)代化貢獻力量。在農(nóng)業(yè)市場化日趨成熟的今天,賦予我國農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)能力正當其時。這能補實我國農(nóng)村承包經(jīng)營戶民事主體制度的短板弱項,助力我國農(nóng)村承包經(jīng)營戶的規(guī)模發(fā)展,持續(xù)推動國內(nèi)統(tǒng)一市場建立,加快營造穩(wěn)定公平的營商環(huán)境;亦能進一步化解農(nóng)村市場風險,增強農(nóng)村經(jīng)濟抵御風險的能力。因此,在我國“三農(nóng)”法律制度體系中,應當賦予農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)能力,并盡快展開相關具體制度規(guī)則的構(gòu)建。

[注 釋〗

①參見《中國農(nóng)村金融服務報告2016》《中國農(nóng)村金融服務報告2018》《中國農(nóng)村金融服務報告2020》。

②D市是黑龍江省首批農(nóng)民人均純收入過萬元市(縣級市),農(nóng)民人均純收入多年位居全省首位,2021年被黑龍江省委農(nóng)辦確定為黑龍江省鄉(xiāng)村生態(tài)振興典型案例。本研究訪談調(diào)查時間為 2023 年3月至2023年4月,訪談內(nèi)容包括農(nóng)村承包經(jīng)營戶的基本情況、當下生產(chǎn)經(jīng)營面臨的農(nóng)業(yè)風險,以及對未來構(gòu)建農(nóng)村承包經(jīng)營戶破產(chǎn)制度的態(tài)度與建議等。在調(diào)查過程中整理的訪談材料系研究的主要實證依據(jù)。