世行項目給政府投資項目管理的啟示
——以寧波為例

文/楊榮

世界銀行自成立至今，在全球廣泛開展合作，成功案例比比皆是，生命力強勁并持續多年。世行進入中國后，與中國及地方政府合作40多年，合作領域廣泛，涉及港口、電力、城建、住房、農業、工業、教育、衛生、養老、社保、環保等多個領域，世行在提供長期限低利率資金的同時，在體制機制創新、規劃發展理念、行業管理、技術經驗等方面也能帶來高額附加價值，客觀上有許多值得我國學習的地方。

2017年我國提出了全過程工程咨詢的概念，與世行貸款項目的全過程管理理念存在融合創新。因此，借鑒世行項目管理經驗，加強政府投資項目管理，對充分發揮投資在“三駕馬車”中的“主力馬車”作用，推動經濟社會高質量發展具有重要意義。

一、世行投資項目管理的經驗

世行重視項目的全過程規范管理，構建了嚴謹的貸款項目管理和控制體系。在項目實施過程中，除了對資金和項目進展進行監管之外，采用較為嚴格的基準測量、指標監測和影響識別進行過程動態管理，并運用計量經濟學、政策評估多個領域的前沿方法進行援助效果評估，實現對貸款項目的長期動態化管理。

（一）全系統鑒別項目的合理性

世行貸款項目前期論證周期相對較長，根據項目性質從目標導向和問題導向進行鑒別，要求細致周全、預測精準、確切可行。從目標導向上：考慮發展方向是否符合地方政府和所在國的國家戰略，是否以人為本、尊重自然，是否遵循可持續發展理念；項目目標是否符合規劃目標，規劃目標設置是否科學合理；單個項目目標是否與宏觀目標匹配，微觀目標能否支撐宏觀目標的實現。從問題導向上：要有邏輯觀念，問題識別是否準確、風險診斷是否合理、建議措施是否適應，是否有嚴格的邏輯關系；要有系統概念，考慮項目建設與區域發展的協調性、資源配置與設施布局的合理性，避免出現“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的現象。

（二）全要素研究項目的可行性

在項目論證時，建立資金、時間、土地、社會代價、環境代價等全要素投入模型，研究項目面臨的技術、機構、經濟、環境、社會和財務問題，論證項目的可行性，并尤其重視環境與社會影響。包括技術方案的可行性，同時考慮資金、土地、能耗等保障要素指標，是否有實現相同目標的替代方案；經濟的可行性，從建設和運行全生命周期考量資金的來源（融資方案等）、運行的經濟收益（內部收益和外部收益等）等；環境的可行性，充分考慮人（社會）與自然（環境）關系，包括環境的代價、補償措施、能耗、排放、社會的效益等，確保項目避免或減少在環境上和社會發展方面的負面影響，增加正面效益和項目可持續性。

（三）全過程監管項目的規范性

一個世行貸款項目周期一般包括8個階段，每一階段都有明確的任務和指標。世行貸款項目實施的整個過程，都必須接受世行的監督，逐一審批規定的手續。每一階段的工作，根據不同投資規模，確定各級審批權限，在上一階段工作沒有審批完成前，不能進行下一階段工作。嚴格審查項目的招標采購程序、招標采購文件、評標報告、授標建議以及簽署的合同，履行好市場條件下的契約精神。項目實施前都要制定施工組織方案和計劃，實施全過程圍繞項目合同目標開展活動，工程變更、調整指標需要論證其必要性、科學性、合理性、經濟性，變更調整過程有科學嚴謹的程序。世行每年派出兩次項目檢查團，從各個相關方面監督項目實施的進度和質量。

（四）全方面評價項目的實效性

世行的援助實效評估在各種發展援助機制中都具有重要影響。世行要求在其所有的發展融資項目中都制定發展目標和成果指標，在整個項目實施過程中對其經濟、技術、機構、財務、環境和社會等各方面進行評估和監測。

項目建成后世行項目團隊將根據項目特性設置相應的指標，從相關性、效率、效果、可持續性等方面全面評價項目實效，總結經驗和教訓，為投資決策、項目管理提供參考。相關性方面重點衡量項目目標與國家、地區及行業的發展戰略和宏觀目標的匹配度；效率的評價指投入與產出的對比關系，這里的投入是全要素投入；效果是看項目是否按批復建設，建成效果及目標人群的受益程度，包括量（受益人口等）和質（滿意度等）等多個維度；可持續性主要考量項目建成后獨立運行和產生效益的持續性。

（五）全流程管理主體的獨立性

世行在實行投資項目管理時通常建立一個實施主體、一個指導主體和一個監管主體。實施主體：項目從謀劃、招標采購、合同管理到交付運行，由一個實施主體統籌運行，保持頻繁的業務往來。項目辦（PMO）就是一個實施主體，在與中國及地方政府合作交流中起到了非常關鍵的作用。指導主體：世行從項目準備之初就建立一個專業齊全的項目指導團隊，包括技術、經濟、財務、環保和社會職能的專家，審核技術標書、指導項目實施、督查項目建設、推進項目報賬等系列工作，提高項目管理水平。監管主體：在世行之外，成立一個無利益關系的監管主體，接受整個項目活動過程中發生的投訴與質疑，并發動調查。項目建成投用后，會另聘一個獨立的第三方監測單位，全面監測項目建設指標。

二、寧波市政府投資項目存在的問題

寧波是中國經濟活力強、發展水平高的發達城市之一，地方政府及時抓住了投資發展的政策機遇，使得產業得到了蓬勃發展。同時我們也看到，寧波市政府在投資項目方面，還存在著前期準備不充分、招標競爭性不強、法制意識較薄弱、工程管理碎片化等問題，影響了投資項目的建設效果。

（一）前期論證不充分，決策科學性需提高

雖然前期決策時間較短，但對整個項目的獲利能力、資金結構、償債能力以及長遠發展都有著直接影響。目前寧波市工程咨詢主要集中在項目實施階段，較少參與項目投資決策階段，不能參與設計標準、限額指標的制定，以及方案的優化比選，失去對設計階段的投資控制能力，難以有效對項目進行真正的全鏈條全過程管控和優化。這往往會導致設計漏項、擴初方案不仔細、概算編制不合理，造成概算金額不足、后期施工聯系單增加、項目變動較多等問題，出現可研報告與實際狀況大相徑庭的情況[1]，給后期項目實施和運營帶來諸多麻煩。

同時，參與政府投資項目的咨詢、評估、設計、施工、監理、建設管理等部門和單位，未納入政府投資責任約束制度中，責任約束制度的缺失不僅影響了政府投資項目的科學決策和規范管理，而且不利于項目管理效能的提高。

（二）公開招標不正規，暗箱操作防不勝防

在政府層面，有的對政府投資項目進行分解，把大的工程劃分成若干個標段，以此規避招標；有的有意漏掉一部分內容或者以附屬工程的形式延后實施，更改招標方式；有的把項目確定為應急工程或者牽強地確定為保密工程，以會議的形式直接確定施工單位；有的以時間緊急或者檢驗驗收等為理由，不發布招標公告，只邀請一些所謂信譽好、質量有保證的對象進入競標；還有的設置超額保證金、排斥性資格審查條件、區域性信用等級加分等附加條件，地方保護主義嚴重，排斥大市場的充分競爭[2]。在投標層面，有的投標人相互串通或以其他方式弄虛作假，騙取中標；有的投標人違法對工程進行分包或轉包，導致工程中的質量難以得到保障[3]。這些形式的招投標，違背了市場公平競爭機制，嚴重損害了政府投資項目的建設質量和效果。

（三）法制意識較薄弱，合同管理水平不高

政府的法制意識不強，還未把政府投資項目看成商品，更沒有看成是“合同商品”，合同文字、條款不嚴謹，合同簽訂不規范。全過程工程咨詢服務合同尚無主管部委推薦的示范文本，少數地方進行了有益嘗試，發布了相關示范文本，但尚未能在統一合同格式及標準條款方面取得共識，特別是在委托方式、委托時間等諸多方面還存在較大爭議。

政府沒有專門的機構或人員進行合同管理，合同條款執行不到位，對合同條款的應用不足。雖然各級政府建設行政主管部門負責對設計合同、施工合同的簽訂進行審查，監督檢查合同履行，依法處理存在的問題，查處違法行為，并確定損失賠償范圍，調解合同糾紛，但沒有明確落實專門人員合同管理與監督的辦法、職責和懲處方式，缺乏對合同管理的有效監督和控制，致使合同管理水平不高。

（四）工程管理碎片化，缺乏全過程咨詢評價

在現行工程咨詢管理體系下，前期咨詢、勘察設計、造價咨詢、招標、監理分別由不同的咨詢方完成，圖、材、量、價由不同的咨詢單位“分體式”交付。以造價咨詢為例，工程造價被分為估算、概算、預算、招標控制價、結算等多個單元，這些單元之間缺乏相應的聯系，割裂了工程產品信息尤其是價格信息在項目全過程的傳導路徑，人為增大了業主和承包人之間的信息不對稱，被詬病為“碎片化”管理[4]。碎片化也派生了更多廉潔風險點，當前工程建設領域成為貪污腐敗的多發區。

同時，項目缺乏全過程咨詢評價，項目建成也沒有進行評價，即使有評價也缺乏深度。全過程工程咨詢是一門技術性很強的專業，寧波同時精通監理、項目管理、造價、招投標、設計專業中兩項以上的高級技術人才十分稀少，全過程工程咨詢機構的執業水平總體不高，全過程工程咨詢的服務質量沒有很好的績效評價體系和監督體制，這也是制約全過程咨詢評價難以普及的重要原因。

三、世行經驗給寧波市政府投資項目帶來的啟示

寧波市與世行長期豐富的合作經驗，不僅有效彌補了經濟建設的資金缺口，培養了大批人才，而且改善和提高了項目管理水平，帶動了相關產業的發展。寧波市應進一步積極借鑒世行經驗，在政府投資項目決策、實施、驗收的過程中，建立全過程管理理念，加強識別問題、診斷風險、研究項目、建設執行、交付投用、成果評價，實現對投資項目的連續、全程監管。

（一）加強黨委政府全過程項目管理意識

政府投資項目管理工作是一項系統性、綜合性、專業性極強的工作。黨委政府要有全過程項目管理的意識，充分認識投資與項目管理工作的重要性，牢牢把握投資與項目謀劃、項目決策與過程管理的核心內涵與工作方法，促進貫穿項目全生命周期的咨詢服務成為有機整體，以“項目管理成功”理念引導項目開展；深化體制機制改革，以持續深入推進“放管服”改革、全面深化跨部門綜合監管探索實踐、加快建立全方位多層次立體化監管體系為目標，成立由發改、住建、財政、審計、行政審批、紀檢監察等部門組成的“綜合監督主體”，著力解決多頭監管和重復檢查等問題，進一步培育和激發市場主體活力，推動有效市場和有為政府更好結合。

（二）提高投資主管部門全過程籌劃能力

投資主管部門應統籌考慮影響項目可行性的各種因素，發揮投資決策在項目建設中的統領作用，增強決策論證的協調性和科學化水平，保障項目順利實施、有效控制和高效利用投資。投資主管部門會同財政、審計、稅務等相關部門，建立并聯審批、聯合審批、協同工作機制，強化統籌協調和信息共享，構建協同監管新格局；運用信息化手段建設“互聯網+監管”系統，完善全過程咨詢合同范本，建立企業違法違規行為誠信檔案，對項目實行全生命周期管理，確保政府投資項目的順利實施；創新咨詢服務組織實施方式，大力發展以市場需求為導向、滿足委托方多樣化需求的全過程工程咨詢服務模式。

（三）強化建設運營主體全過程監管控制

建設運營主體要有全過程管理項目的能力，在項目前期通過規范化、科學化的工作方式制定合理的項目目標，在項目開展過程中始終圍繞項目目標制定并執行工作計劃，并以項目目標的實現作為監管依據。在項目管理調控上，嚴格按程序實施和修正項目建設計劃、內容、措施；在項目實施過程中，通過引進、吸收和應用國外先進的管理技術，建立規范的管理體系和運行機制，實現對項目的科學管理。建立監測指標體系，不斷采集數據和資料，對項目持續執行與實施進程進行全程質量、進度的監測，形成可回顧、可展示、可優化調整的成果，實現從項目建議書(框算)、可研(估算)、初步設計(概算)、合同管理(支付及概算調整)，到合同完工(結算)、項目完工投用(決算)的投資全過程控制[5]。項目結束后進行后評價，評價目標是否實現，總結經驗教訓，并反饋到下一個項目的決策階段，為以后的項目決策提供必要的數據與經驗支持。

（四）提升工程咨詢單位全過程服務水平

工程咨詢行業應該學習和借鑒國外先進的全過程工程咨詢服務的經驗，規范建設項目全過程工程咨詢管理體系，界定建設項目全過程工程咨詢的角色定位、管理層級、職能模塊、內容界面、方法流程、成果文件、績效評價等要素，建立招標代理、勘察、設計、監理、造價、項目管理等全過程工程咨詢服務活動評價標準，保障建設項目全過程工程咨詢服務質量，提高建設項目投資效益和項目管理水平。

工程咨詢單位在全過程工程咨詢項目開展前期，通過規范化、科學化的工作方式制定合理的項目目標，并以該項目目標作為整個工作導向，對建設項目進行全過程的咨詢管理活動，為固定資產投資及工程建設活動提供高質量的智力技術服務，實現建設項目全過程、全目標、全階段的咨詢服務，全面提升投資效益、工程建設質量和運營效率[6]。

四、結束語

面臨百年未有之大變局，在中華民族的偉大復興、對外傳播中國聲音（價值觀）、建立全人類命運共同體（理念）、發展一帶一路（戰略）背景下，迫切需要提煉管理政策、提升管理水平，培養一大批專業人士，形成中國方案、中國經驗向全世界推廣。我國政府投資項目應學習和借鑒國外先進的全過程工程咨詢服務的經驗，引進和吸收其規范的管理模式和執行辦法、先進的管理理論和技術，建立規范的管理體系和約定機制，構建全過程工程咨詢服務體系，推動政府投資項目的高質量發展。