基于淡馬錫模式的地方政府平臺公司轉型發(fā)展路徑

李自強

［DOI］10.3969/j.issn.1672-0407.2024.06.049

［摘 要］自《關于加強地方政府性債務管理的意見》實施后，我國對地方政府平臺依托政府信用而開展投融資活動的行為實施限制。在此背景下，一些地方政府平臺開始朝著公司制的方向轉型。在此過程中，新加坡淡馬錫控股（私人）有限公司的改革模式具有一定的參考價值。本文在闡述淡馬錫模式基本內涵的基礎上，分析我國地方政府平臺公司轉型發(fā)展的問題，提出淡馬錫控股（私人）有限公司在改革中的優(yōu)勢在于具有獨立均衡的董事結構，堅持走國際化經營道路，重視企業(yè)信息披露控制，審慎對待經營風險，重視人力資源管理問題，并結合這些經驗提出地方政府平臺公司轉型發(fā)展路徑，期望能為我國地方政府平臺公司轉型工作提供一些參考，在減少政府債務規(guī)模及風險的基礎上，推動地方政府平臺公司的可持續(xù)發(fā)展。

［關鍵詞］地方政府平臺；公司轉型；淡馬錫模式

［中圖分類號］F20文獻標志碼：A

在《關于加強地方政府性債務管理的意見》實施后，我國開始高度關注地方政府債務規(guī)模，要求在過“緊日子”的制度下，嚴控地方政府債務規(guī)模，化解地方政府債務風險。在此背景下，嚴禁地方政府過度舉債，并對地方政府平臺依托政府信用而開展的投融資活動實施限制。因此地方政府平臺公司轉型發(fā)展已經成為一種必然趨勢。

1 淡馬錫模式的基本內涵

淡馬錫控股（私人）有限公司是1974年在新加坡成立的一家國有公司，成立于新加坡政府推進國有企業(yè)改制的特殊背景環(huán)境。成立后，該企業(yè)憑借獨特的法律環(huán)境、特殊的董事會治理機制等要素取得快速發(fā)展，形成淡馬錫模式，成為全世界國有企業(yè)現代化改革的典范。淡馬錫控股（私人）有限公司在經營中采用公司制的經營模式，通過控股管理方式的應用，擁有多家子公司，在多個領域均有投資。新時期，淡馬錫控股（私人）有限公司積極從事國家能源、運輸事業(yè)，并參與社會公共事業(yè)的投資與建設，取得突出的發(fā)展成績［1］。

2 淡馬錫模式的經驗總結

2.1 董事結構獨立均衡

淡馬錫控股（私人）有限公司（以下簡稱“淡馬錫公司”）具有較為獨特的治理結構，從公司董事會構成來看，其不僅包含新加坡中央政府委派人員，而且涉及內部企業(yè)管理人員和外部專家。按照慣例，淡馬錫董事會人員一般為10人。

在淡馬錫董事會職能發(fā)揮過程中，董事會的政府官員多由政府委派，多來自總統(tǒng)府、財政部和貿易發(fā)展等部門，這些部分董事在企業(yè)經營中主要開展監(jiān)督管理工作。企業(yè)管理人員多是從市場選拔而來的，具有突出的業(yè)務能力、管理經驗豐富，且具有良好的市場信譽，他們能從經濟利益的角度出發(fā)，決定公司戰(zhàn)略、經營計劃等事項。淡馬錫公司的外部專家包含企業(yè)家、研究學者等，他們負責企業(yè)經營狀況的論證和研究，為日常的經營活動提供參考。在董事會治理中，淡馬錫董事會三類成員相互制衡，能夠有效地實現國家意志與董事會成員治理的平衡，滿足國家控制與市場化運作的實際需要［2］。

2.2 堅持國際化經營

淡馬錫公司的成功與其自身堅持國際化經營具有較大關系。自成立開始，淡馬錫公司憑借其在國家能源、運輸等領域的優(yōu)勢，積極參與國際經營和競爭，使企業(yè)從更高的站位實現快速發(fā)展。結合實際可知，淡馬錫公司的國際化經營表現在以下兩個方面：一方面，淡馬錫公司堅持經營管理的國際化，在積極開展國內投資建設的基礎上，注重海外投資的戰(zhàn)略布局。據調查，淡馬錫公司的海外投資占其總投資的

70 %［3］。在早期階段，淡馬錫公司就開始在歐美發(fā)達國家投資布局，學習先進的管理經驗，有效提升企業(yè)的經營水平、治理能力及綜合競爭力。另一方面，淡馬錫公司在人員管理層面堅持國家化的發(fā)展道路。在淡馬錫公司內部，擁有海外留學、工作背景的職工和外籍職工占企業(yè)總人數的比例也很多，這些職工學歷水平較高，業(yè)務能力突出，且具有國際化視野，能夠為企業(yè)的戰(zhàn)略發(fā)展提供人力資源支撐。

2.3 重視信息披露控制

在早期階段，受新加坡政府部門的影響，淡馬錫公司的財務信息并未公開，這使其自身財務狀況的透明度較低，加之特殊的身份背景，導致淡馬錫公司的海外投資受阻，很多投資活動被外部市場所抵制。然而在后續(xù)發(fā)展中，淡馬錫公司逐漸放寬對財務信息公開的限制，大大增加了海外投資者對淡馬錫公司的投資信心。除國際權威的評級機構標準普爾外，穆迪這一評級機構也給予淡馬錫公司Aaa的國際信用評級，有效擴大了淡馬錫公司在國際市場的影響力，為其籌資、投資創(chuàng)造良好的條件［4］。

2.4 審慎對待管理風險

風險管理是企業(yè)現代化經營管理中需要考慮的重要內容。在投資風險管理中，淡馬錫公司堅持審慎的風險管理態(tài)度，按照多元化的方式完成資產配置工作，并在資產投資和運營管理中建立風險評估模型，以此來衡量企業(yè)的投資風險、成本和收益，實現對投資風險的準確控制。

在多元化的資產投資過程中，淡馬錫公司所投資的資產類型包含股票、債券、實體資產等。這些投資活動分布在亞洲、歐洲、北美洲和非洲等多個地區(qū)，涵蓋交通、金融、房地產、電信等多個行業(yè)領域。在這些投資活動中，淡馬錫公司通過風險價值模型、蒙特卡羅風險模擬模型實施風險管理，實現項目投資風險的量化評價，確保投資風險控制的準確性。

2.5 重視人力資源管理

淡馬錫公司的發(fā)展離不開專業(yè)人力資源的支撐。在企業(yè)經營過程中，淡馬錫公司始終堅持“精英治企”的發(fā)展理念，并且在人力資源管理中建立“能者居之”的崗位調整機制，形成能上能下的人員任用模式。在實際操作中，淡馬錫公司在每個管理層級儲備專業(yè)管理人員，并建立成熟的培訓機制，結合管理人員長期的業(yè)績表現完成人員任用工作，準確設計企業(yè)的薪酬體系，能夠有效激發(fā)管理人員的積極性，為企業(yè)的投資發(fā)展提供人力資源支撐。

3 地方政府平臺公司轉型發(fā)展的問題

3.1 平臺公司性質與淡馬錫公司不同

一是淡馬錫公司董事層有新加坡中央政府委派人員，國家控制身份明顯，而我國地方政府平臺公司在公司制轉型中，很少有政府的直接參與管理，這與淡馬錫公司有較大的差異。二是淡馬錫公司與我國地方政府平臺公司在市場環(huán)境、社會人文環(huán)境、投資環(huán)境中均有較大的差異。這些差異使地方政府平臺公司在轉型過程中，不可完全照搬淡馬錫公司的改革經驗，須結合本國本公司實際情況，選擇適合自己發(fā)展的公司制改革道路［5］。

3.2 資本市場不成熟，地方政府平臺公司運行管理不足

地方政府平臺公司發(fā)展中存在資本市場不成熟的問題，這與淡馬錫公司改革過程具有較大的差異。新加坡的資本市場起步較早，資本市場相對成熟，在淡馬錫公司改革發(fā)展中，各種類型的資產價格都能通過公開市場交易公允、客觀地展現出來，為淡馬錫公司的市場進入、運行和退出管理創(chuàng)造良好條件。在我國，具有中國特色社會主義的市場經濟發(fā)展仍處于持續(xù)探索、改革、深化階段，這使得地方政府平臺公司在參與市場投資時存在國有資產流失的風險，須進一步規(guī)范資本市場環(huán)境，為地方政府平臺公司的發(fā)展奠定良好基礎。

另外，地方政府平臺公司本身對于地方政府財政的依賴性較強，其投融資活動有政府兜底，導致部分地方政府平臺公司的管理者缺乏市場化經營意識，在市場投資中存在風險管理意識不足的問題，容易使地方政府平臺公司轉型發(fā)展受阻。同時，在轉型過程中，地方政府平臺公司缺乏對自身業(yè)務的整體布局，且在公司財務管理中缺乏對財務信息的準確披露，導致部分市場投資者不了解地方政府平臺公司的實際情況，存在不敢投資的問題。另外，在轉型發(fā)展過程中，地方政府平臺公司還需要大量具有專業(yè)素養(yǎng)的人員作為支撐。結合實際可知，部分地方政府平臺公司存在專業(yè)管理人員較少的問題，難以適應新時代的發(fā)展需要。

4 淡馬錫模式下地方政府平臺公司轉型發(fā)展路徑

4.1 加強平臺公司董事結構管理

在地方政府平臺公司轉型發(fā)展過程中，我國政府部門對于這些國有性質的企業(yè)，管理重點發(fā)生轉移，即企業(yè)管理由“管資產”發(fā)展到了“管資本”。在此背景下，為更好地滿足企業(yè)的發(fā)展需要，還須重視公司董事會結構的有效建設。一方面，我國公司治理已經逐漸形成了“五會一層”的治理模式，在該模式下，董事會具有“定戰(zhàn)略、作決策、防風險”的核心功能，而經理層側重執(zhí)行管理，股東會、監(jiān)事會、職工代表大會分別從出資人角度、內外部監(jiān)督角度、員工民主管理角度支撐企業(yè)健康運行。為充分發(fā)揮董事會的作用，需要進一步提升董事會的履職效能，引導其積極參與企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃、投資融資、經營管理、改革發(fā)展等多項活動，為企業(yè)的經營發(fā)展指明方向和道路。另一方面參考淡馬錫模式的實際應用情況，在新時代的董事會管理中，還需要考慮董事會成員權利職能的相互約束和制衡，并從知識結構、從業(yè)背景、能力互補性等多個層面出發(fā)，努力提升董事會成員的專業(yè)性，以更好地適應新時代的公司治理需要。

4.2 做好業(yè)務活動的謀篇布局

淡馬錫公司堅持走國際投資路線，為企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，通過學習先進的管理經驗和技能，淡馬錫公司的市場影響不斷增加。為適應地方政府平臺公司轉型發(fā)展需要，其在轉型發(fā)展的初期，需要借鑒淡馬錫公司的經驗，做好自身發(fā)展現狀的深入分析，并實施可用資源的整合，為地方政府平臺公司轉型發(fā)展奠定良好基礎。另外，在業(yè)務活動布局中，需要堅持多元化的業(yè)務布局方式，實現業(yè)務投資的多元化發(fā)展，有效消除和化解業(yè)務投資風險問題。

例如，隨著地方債務壓力的緩解，國家提出“平急兩用”“安居房”“城中村改造”三大發(fā)力點，必然會產生新的改革，而現階段新加坡淡馬錫模式下關于安居房或保障房的研究較多，可為地方政府平臺公司在這一方面的轉型提供參考。就新加坡租屋而言，其是政府出面組織專業(yè)的房地產開發(fā)公司建設公共住房，又稱“組屋”，然后再低價賣給民眾。在該模式下，房地產市場的穩(wěn)定性較強，房產價格波動較小，新加坡多為二房式和三房式靈活組屋，且價格較為低廉，大部分人能購買得起，這使購房支出占新加破居民支出的比例常年較低。在地方政府平臺公司轉型過程中，可借鑒淡馬錫模式下新加坡的租屋模式，引導政府型平臺公司參與“平急兩用”“安居房”“城中村改造”等工程建設，發(fā)揮政府調控作用，形成住房市場和保障體系雙循環(huán)的新格局。

4.3 建立完善信息披露制度

在經營過程中，淡馬錫公司初期的財務信息公開度不夠，導致市場投資者獲取的信息有限，自身發(fā)展受限。而在后續(xù)經營中，淡馬錫公司重視自身財務信息的公示，贏得了良好的市場信譽，樹立了良好的市場形象。對于我國地方政府平臺公司而言，同樣需要建立完善的信息披露管理制度，通過定期報告的方式動態(tài)更新自身的業(yè)務信息、經營信息，從而贏得市場的信賴。另外，在信息披露管理中，須明確制定嚴格的信息披露標準，明確信息披露的程度，在確保披露信息真實性的同時，為企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境［6］。

4.4 強化平臺公司風險管理

淡馬錫公司在經營中側重自身風險的系統(tǒng)管理。地方政府平臺公司在轉型發(fā)展中，還需要建立系統(tǒng)、完善的風險管理體系，并在該系統(tǒng)下，從分析識別、監(jiān)督、防控的各個環(huán)節(jié)出發(fā)，做好對自身投資經營風險的精準控制，確保投資活動的順利開展。同時，淡馬錫公司防范投資風險的有效手段是“不把雞蛋放在同一個籃子里”，即在長期經營中，淡馬錫公司始終堅持多元化的投資模式。對比我國地方政府平臺公司實際情況可知，其多側重于債權投資，對于股權投資的應用較少，導致投資標的品種單一，地方政府平臺公司還需要使用多元投資方式，實現投資風險的有效分散。此外，淡馬錫公司側重于對經濟發(fā)達區(qū)、高新技術領域的投資，學習先進的管理經驗和技能，推動企業(yè)的持續(xù)發(fā)展。我國地方政府平臺公司可借鑒淡馬錫公司的經驗，重視在高新技術、經濟繁榮區(qū)域的投資，確保自身的投資取得成功。

4.5 培養(yǎng)專業(yè)管理人才

淡馬錫公司采用委派與市場化結合的選人機制，確保企業(yè)的投資發(fā)展具有專業(yè)的人力資源支撐。在地方政府平臺公司發(fā)展中，管理者同樣需要重視專業(yè)管理人才的引進和培養(yǎng)。一方面，地方政府平臺公司需要重視市場招聘平臺的應用，從國內外市場上準確尋找高端專業(yè)人才，建立企業(yè)人才庫，增加企業(yè)的人才儲備。另一方面，地方政府平臺公司應結合自身的業(yè)務實際，規(guī)范化地開展人才培養(yǎng)工作，并探索跨越中長期的激勵考核機制，實現人員考核與激勵管理的結合。在人力資源激勵中，除物資激勵外，還需要重視表揚、晉升等激勵方式的應用，并建立能上能下的人才任用機制，發(fā)揮人才的能動作用，以此推動企業(yè)持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展。

5 結語

在國家嚴控地方政府債務規(guī)模的背景下，推動地方政府平臺公司轉型發(fā)展已經成為一種全新需要。在此過程中，淡馬錫模式的實踐雖然具有一定的借鑒意義，但是結合實際可知，我國地方政府平臺公司轉型發(fā)展與其存在一定的區(qū)別。對此，地方政府平臺公司只有科學分析淡馬錫模式改革成功的經驗，結合自身的業(yè)務及管理實際，有針對性地借鑒經驗，調整自身的改革方向和管理重點，才能探索出符合我國地方政府平臺公司發(fā)展的特色道路，推動地方政府平臺公司的持續(xù)發(fā)展。

參考文獻

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