數(shù)字平臺自治的邊界重構(gòu)及政府監(jiān)管策略研究

董紀(jì)昌 戰(zhàn)飛揚(yáng)* 李偉 郭金錄 劉穎

1 中國科學(xué)院大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 北京 100190

2 中國科學(xué)院大學(xué) 數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)測預(yù)測預(yù)警與政策仿真教育部哲學(xué)社會科學(xué)實(shí)驗(yàn)室（培育） 北京 100190

3 高等教育出版社 北京 100120

黨的二十大報告就加強(qiáng)數(shù)字中國建設(shè)的總體布局作出了重大決策和整體部署，提出促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，打造具有國際競爭力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群。數(shù)字平臺作為數(shù)字化時代最典型的創(chuàng)新商業(yè)模式，是數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)的關(guān)鍵抓手。引導(dǎo)數(shù)字平臺健康合規(guī)發(fā)展是推動我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。

數(shù)字平臺兼具私利性和公共性的雙重屬性，對政府監(jiān)管模式提出了新的挑戰(zhàn)。一方面，政府要充分賦權(quán)數(shù)字平臺，有效發(fā)揮平臺自身的秩序與維護(hù)職能，鼓勵其通過自我規(guī)治實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展；另一方面，政府也應(yīng)對數(shù)字平臺強(qiáng)化監(jiān)管，防止其超越合理邊界進(jìn)行無序擴(kuò)張，對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。針對數(shù)字平臺經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的現(xiàn)狀，我國雖已確立了“包容審慎”的監(jiān)管原則，但是由于數(shù)字平臺生態(tài)復(fù)雜多變，政府監(jiān)管職責(zé)邊界模糊，甚至存在許多監(jiān)管空缺的地帶，政府對數(shù)字平臺的監(jiān)管容易出現(xiàn)過度包容和過度管制的兩難困境，從而陷入監(jiān)管悖論。

放眼世界，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展正在重塑全球競爭格局，數(shù)字平臺成為大國間競爭博弈的焦點(diǎn)。政府應(yīng)當(dāng)站在國家戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌考慮，建立可持續(xù)且具有前瞻性的數(shù)字平臺治理體系。政府制定的數(shù)字平臺監(jiān)管政策，應(yīng)既能激發(fā)數(shù)字平臺的創(chuàng)新活力，又能維護(hù)數(shù)字平臺的公平競爭秩序；既能立足當(dāng)下，又能放眼未來；既要有國內(nèi)視角，又要有全球視野。本文在借鑒美國和歐盟數(shù)字平臺監(jiān)管治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對我國數(shù)字平臺自治邊界與政府治理邊界進(jìn)行重構(gòu)，探討政府監(jiān)管應(yīng)何時介入，以及以何種方式介入平臺自治，并就完善我國數(shù)字平臺的監(jiān)管模式提出政策建議。

1 數(shù)字平臺自治的背景、模式及監(jiān)管挑戰(zhàn)

1.1 數(shù)字平臺自治的產(chǎn)生背景

數(shù)字平臺是指運(yùn)用數(shù)字化技術(shù)進(jìn)行生產(chǎn)和服務(wù)的企業(yè)組織，數(shù)字平臺同時也指那些為其他企業(yè)的生產(chǎn)與服務(wù)提供數(shù)字化相關(guān)服務(wù)的企業(yè)組織。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，數(shù)字平臺作為一種以數(shù)據(jù)為主要生產(chǎn)要素的新型組織形態(tài)，迸發(fā)出強(qiáng)勁的發(fā)展動能。數(shù)字平臺通過線上與線下的產(chǎn)業(yè)要素積聚，打破了虛擬與現(xiàn)實(shí)的界限，顛覆了工業(yè)時代傳統(tǒng)的消費(fèi)形式和生產(chǎn)模式，有效整合了產(chǎn)業(yè)資源與市場資源，孕育出了一批以美國谷歌公司、美國亞馬遜公司、深圳市騰訊計(jì)算機(jī)系統(tǒng)有限公司、阿里巴巴集團(tuán)控股有限公司、北京抖音信息服務(wù)有限公司等為代表的數(shù)字化頭部企業(yè)。

數(shù)字化社會需要構(gòu)建公平競爭的市場秩序，實(shí)現(xiàn)“良法善治”。然而，面對數(shù)字平臺海量的交易數(shù)據(jù)、開放式算法主宰的網(wǎng)絡(luò)世界、不斷迭代創(chuàng)新的交易模式，傳統(tǒng)的行政監(jiān)管模式難以為繼。有限的執(zhí)法資源無法對數(shù)字平臺上不斷涌現(xiàn)的侵權(quán)行為和違法行為形成有效的制約和監(jiān)管，數(shù)字平臺的監(jiān)管執(zhí)法陷入進(jìn)退維谷的境地。面對飛速發(fā)展的數(shù)字平臺，傳統(tǒng)制度秩序部分失效，政府監(jiān)管面臨“大而管不了、快而跟不上、深而穿不透、新而看不懂”的難題，數(shù)字平臺企業(yè)便承擔(dān)起維護(hù)數(shù)字市場秩序的職能[1]。數(shù)字平臺企業(yè)可發(fā)揮技術(shù)先進(jìn)、數(shù)據(jù)豐富和應(yīng)用場景廣泛等優(yōu)勢，完善數(shù)字平臺治理體系，構(gòu)建自治機(jī)制，履行管理職責(zé)，實(shí)現(xiàn)數(shù)字平臺的良性發(fā)展。

1.2 數(shù)字平臺自治的基本模式

數(shù)字平臺自治是數(shù)字平臺在法律許可的范圍內(nèi)自發(fā)形成的一種治理模式，通過運(yùn)用數(shù)字技術(shù)或簽署服務(wù)協(xié)議等方式，建立數(shù)字平臺各利益相關(guān)主體的治理規(guī)則，形成一種內(nèi)在的管理秩序。政府需要依靠數(shù)字平臺來協(xié)同治理，便賦予數(shù)字平臺一定的“權(quán)力空間”，尊重?cái)?shù)字平臺制定的自治規(guī)則，引導(dǎo)數(shù)字平臺自我規(guī)制，承擔(dān)社會責(zé)任[2]。

在當(dāng)前的市場中，數(shù)字平臺通常具有雙重身份。① 數(shù)字平臺是企業(yè)經(jīng)營者。企業(yè)經(jīng)營者參與市場競爭，實(shí)現(xiàn)商業(yè)盈利，具有私利屬性。企業(yè)經(jīng)營者通過數(shù)字平臺可以提供如社交、出行、零售、支付、軟件開發(fā)等各類中介服務(wù)獲得商業(yè)利潤，這些服務(wù)涉及公眾生活和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的各種領(lǐng)域。② 數(shù)字平臺是履行一定公共職能的管理者。管理者負(fù)責(zé)規(guī)范管理數(shù)字平臺內(nèi)部的交易秩序，具有公共屬性。為了實(shí)現(xiàn)管理職能，數(shù)字平臺通常會制定一整套治理體系。例如，美國Meta公司旗下的互聯(lián)網(wǎng)社交產(chǎn)品臉書作為全球最大的社交網(wǎng)站，制定了翔實(shí)嚴(yán)密的“社群守則”，規(guī)定了數(shù)字平臺內(nèi)部的用戶可以做什么、不可以做什么，對數(shù)字平臺用戶的行為進(jìn)行規(guī)范，并定期公布“社群守則”執(zhí)法報告；手機(jī)打車軟件滴滴出行作為1個涵蓋出租車、專車、滴滴快車、順風(fēng)車、代駕及大巴、貨運(yùn)等多項(xiàng)業(yè)務(wù)的一站式出行數(shù)字平臺，多次更新“滴滴平臺用戶規(guī)則體系”，內(nèi)容具體包括“規(guī)則總則”“通用規(guī)則”“專項(xiàng)信息平臺專屬規(guī)則”“服務(wù)功能專項(xiàng)規(guī)則”“特殊功能、區(qū)域或場景規(guī)則”“臨時性規(guī)則”等，加強(qiáng)了對出行生態(tài)體系的管理。

由于數(shù)字平臺上的交易量巨大并且交易行為高頻發(fā)生，海量交易產(chǎn)生的糾紛和面臨的問題不計(jì)其數(shù)，遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)模式下的政府監(jiān)管能力，數(shù)字平臺企業(yè)經(jīng)營者則承擔(dān)起維護(hù)數(shù)字平臺運(yùn)行秩序的功能。為了實(shí)現(xiàn)數(shù)字平臺生態(tài)系統(tǒng)的健康運(yùn)行，數(shù)字平臺企業(yè)經(jīng)營者往往會采用政府在社會公共管理領(lǐng)域中常采用的機(jī)制和手段，承載起一定的自治管理職能（表1）。

表1 數(shù)字平臺自治管理職能[3]Table 1 Scope of management functions of digital platform autonomy[3]

需要指出，數(shù)字平臺的自治權(quán)并不具有天然的合法性與正當(dāng)性，數(shù)字平臺自治的“權(quán)力”一方面來源于數(shù)字平臺與數(shù)字平臺用戶間達(dá)成的契約，即私法角度的“權(quán)利讓渡”；另一方面來源于公法角度的默許或法律授權(quán)，在不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定和公序良俗的前提下確認(rèn)其效力。但數(shù)字平臺的自治權(quán)并非公權(quán)力，無法取代政府監(jiān)管。數(shù)字平臺作為商事主體亦當(dāng)接受政府的監(jiān)管；而且，由于數(shù)字平臺的私利屬性與公共屬性之間存在難以調(diào)和的矛盾，容易導(dǎo)致數(shù)字平臺濫用自治權(quán)力。因此，有必要明晰并重構(gòu)數(shù)字平臺自治和政府監(jiān)管的邊界，更好發(fā)揮協(xié)同治理的作用，形成公平競爭的數(shù)字生態(tài)環(huán)境。

1.3 數(shù)字平臺自治面臨的監(jiān)管挑戰(zhàn)

數(shù)字平臺自治在激發(fā)數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新活力、推動數(shù)據(jù)要素價值釋放的同時，也帶來了數(shù)字平臺企業(yè)間惡性競爭、市場壟斷、消費(fèi)欺詐、數(shù)據(jù)泄露，乃至危害公共安全和國家安全等問題，給政府監(jiān)管帶來了新的挑戰(zhàn)。

數(shù)字平臺依靠資本擴(kuò)張和技術(shù)壁壘，聚集了海量用戶資源，快速打通了行業(yè)上下游，構(gòu)建了數(shù)字平臺自治秩序，一定程度上發(fā)揮了數(shù)字平臺作為數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施的公共服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)獨(dú)特的價值創(chuàng)造。同時，數(shù)字平臺自身所具有的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)和數(shù)據(jù)優(yōu)勢，容易形成行業(yè)集中的競爭格局。數(shù)字平臺以強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)外部性①網(wǎng)絡(luò)外部性是新經(jīng)濟(jì)中的重要概念，是指連接到一個網(wǎng)絡(luò)的價值取決于已經(jīng)連接到該網(wǎng)絡(luò)的其他人的數(shù)量。對平臺價值形成正反饋，使頭部經(jīng)營者在數(shù)字市場上往往呈現(xiàn)“贏家通吃”的局面②。在這種行業(yè)集中的競爭格局下，一些超級數(shù)字平臺通過其龐大的自治體系逐漸構(gòu)建起自己的“超級權(quán)力”，形成了具有巨大能量的“權(quán)力主體”，甚至成為網(wǎng)絡(luò)空間的“二政府”[4]，這些行為容易導(dǎo)致數(shù)字平臺濫用自治權(quán)力，在市場上形成事實(shí)上的壟斷地位，損害市場良性競爭秩序。

此外，由于數(shù)字平臺企業(yè)兼具私利性和公共性雙重屬性，數(shù)字平臺因追逐“私利”可能做出一些有損公共利益的行為，危害社會公共利益和國家安全。例如，一些數(shù)字平臺利用算法歧視、信息繭房、大數(shù)據(jù)“殺熟”、競價排名等手段損害消費(fèi)者權(quán)益；部分?jǐn)?shù)字平臺為進(jìn)行精準(zhǔn)營銷推廣，未經(jīng)數(shù)字平臺用戶同意，通過植入插件等方式過度收集、非法竊取和窺探數(shù)字平臺用戶的個人數(shù)據(jù)，并誘導(dǎo)消費(fèi)者過度消費(fèi)，賺取高額利潤；有些數(shù)字平臺甚至通過倒賣數(shù)字平臺的數(shù)據(jù)獲利，數(shù)據(jù)“黑產(chǎn)”猖獗，侵害公民個人信息權(quán)益。隨著人工智能通用大模型ChatGPT的橫空出世，數(shù)字平臺在人工智能（AI）技術(shù)的加持之下將擁有更加強(qiáng)大的信息整合能力和自然語言處理能力，引發(fā)人們對數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)方面的擔(dān)憂。

市場調(diào)節(jié)和政府干預(yù)是國家保障市場經(jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)運(yùn)行的兩大手段，當(dāng)市場調(diào)節(jié)失靈時，就需要政府的積極干預(yù)，市場調(diào)節(jié)失靈處即為政府干預(yù)的邊界。然而，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，市場經(jīng)濟(jì)的業(yè)務(wù)形態(tài)、組織形態(tài)和資源形態(tài)等方面都發(fā)生了較大變化，數(shù)字平臺成為新的市場主體，數(shù)據(jù)成為新的生產(chǎn)要素，在私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域的邊界交叉融合，政府和企業(yè)需要打破原有的責(zé)任邊界，開展協(xié)同治理[5]。數(shù)字平臺生態(tài)的發(fā)展復(fù)雜多變，傳統(tǒng)的政府監(jiān)管模式和治理機(jī)制面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，如何厘定政府對數(shù)字平臺經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管邊界，如何兼顧行業(yè)規(guī)范和數(shù)字平臺創(chuàng)新，這對政府監(jiān)管模式和治理機(jī)制提出新要求。

2 美國和歐盟數(shù)字平臺自治監(jiān)管政策

數(shù)字經(jīng)濟(jì)是當(dāng)前全球競爭高地，而數(shù)字平臺又是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎。美國和歐盟等經(jīng)濟(jì)體都針對數(shù)字平臺的治理展開了持續(xù)的立法和執(zhí)法行動，但二者對數(shù)字平臺的監(jiān)管模式和干預(yù)程度存在明顯差異。

（1）美國：一直以來堅(jiān)持“效率優(yōu)先”的數(shù)據(jù)政策，以保護(hù)數(shù)字平臺發(fā)展為主。美國于1996年通過的《通信規(guī)范法》是其在網(wǎng)絡(luò)平臺保護(hù)言論自由的支柱，該法律第230條規(guī)定確立了“避風(fēng)港”原則，旨在保護(hù)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者免因第三方行為承擔(dān)民事責(zé)任。美國鼓勵數(shù)字平臺自治以限制相關(guān)違法行為，但并不將此作為數(shù)字平臺應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任；美國政府尊重?cái)?shù)字平臺生態(tài)圈自發(fā)秩序，只有在數(shù)字平臺內(nèi)部治理系統(tǒng)失衡、嚴(yán)重危害社會公益時才由政府監(jiān)管介入。美國堅(jiān)持“避風(fēng)港”原則，豁免數(shù)字平臺的直接責(zé)任，該政策有效激發(fā)了數(shù)字平臺的活力和創(chuàng)造力，快速推動了數(shù)字平臺的技術(shù)創(chuàng)新，極大發(fā)展了數(shù)字平臺的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，強(qiáng)勢推動了美國互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的崛起，助力美國數(shù)字平臺保持全球領(lǐng)先地位。但美國數(shù)字平臺高速發(fā)展的同時亦產(chǎn)生了越來越嚴(yán)重的數(shù)據(jù)壟斷、隱私泄漏和網(wǎng)絡(luò)安全隱患等治理難題。近些年，美國國會陸續(xù)頒布了一系列旨在加強(qiáng)個人數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)等方面的法律，但這些立法僅對特定行業(yè)、特定類型數(shù)據(jù)、不公平或有欺詐性質(zhì)的數(shù)據(jù)活動進(jìn)行規(guī)制，至今沒有推出一部統(tǒng)一的隱私保護(hù)法或數(shù)據(jù)保護(hù)法。

（2）歐盟：致力于在成員國內(nèi)部建立“數(shù)字化單一市場”，因此長期堅(jiān)持“公平治理”的數(shù)字政策，對數(shù)字平臺企業(yè)維持高壓監(jiān)管態(tài)勢。近年來，為推動數(shù)字平臺發(fā)展，歐盟通過一系列的立法舉措構(gòu)建公平的競爭環(huán)境，精確定義數(shù)字平臺的責(zé)任和義務(wù)，提高數(shù)字平臺的公正性和透明度，保障用戶在數(shù)字平臺的基本權(quán)利。歐盟開創(chuàng)了一種新型數(shù)字平臺生態(tài)系統(tǒng)的共同監(jiān)管模式，該模式既可以優(yōu)化數(shù)字平臺自治體系，又能有效預(yù)防數(shù)字平臺濫用自治權(quán)利。歐盟在數(shù)字平臺監(jiān)管方面的另一重大突破是確立了以“數(shù)字守門人”為核心的事前監(jiān)管模式。通過政府的積極監(jiān)管將大型數(shù)字平臺的自治權(quán)力行使納入法律規(guī)制的范圍內(nèi)，從源頭上減少惡意競爭行為，遏制侵害數(shù)字平臺用戶權(quán)益的現(xiàn)象。歐盟通過強(qiáng)化數(shù)字平臺運(yùn)營的事前規(guī)則，在違法行為發(fā)生前就進(jìn)行約束，促進(jìn)了市場的良性競爭，增加了商業(yè)用戶和消費(fèi)者的選擇權(quán)，避免了傳統(tǒng)競爭法事后規(guī)制的滯后性帶來的負(fù)面影響。同時，部分研究表明事前監(jiān)管將會減少數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的創(chuàng)新和投資，降低數(shù)字平臺的持續(xù)增長能力和競爭力，并最終損害消費(fèi)者的利益[6]。歐盟對數(shù)字平臺經(jīng)濟(jì)的限制過多，客觀上抑制了數(shù)字平臺的創(chuàng)新精神，因此，歐洲數(shù)字平臺經(jīng)濟(jì)的發(fā)展滯后于美國，在全球基本處于第二梯隊(duì)。

通過對比美國和歐盟數(shù)字平臺的監(jiān)管政策（表2）可以看出，美國基于保護(hù)言論自由的政策對數(shù)字平臺采取了相對寬松的監(jiān)管政策，推崇市場導(dǎo)向的政策理念，兼顧隱私保護(hù)和反壟斷等目標(biāo)，充分發(fā)揮數(shù)字平臺自治作用，寬松的監(jiān)管政策使數(shù)字產(chǎn)業(yè)飛速崛起；但數(shù)字平臺自治權(quán)力過度擴(kuò)張也損害了公平競爭秩序，侵蝕了公共利益，故近幾年美國也正在從寬松監(jiān)管模式走向嚴(yán)格監(jiān)管模式；歐盟通過出臺詳細(xì)且嚴(yán)格的監(jiān)管政策，將大型數(shù)字平臺確立為“守門人”，將數(shù)字平臺的自治權(quán)力納入監(jiān)管視野，歐盟旨在構(gòu)建一個公平競爭的數(shù)字生態(tài)，但嚴(yán)格的監(jiān)管政策對數(shù)字平臺的創(chuàng)新精神有所抑制。我國應(yīng)借鑒參考美國和歐盟的監(jiān)管政策和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，完善我國針對數(shù)字平臺責(zé)任的法律法規(guī)，厘清數(shù)字平臺自治邊界，構(gòu)建適應(yīng)我國數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展的數(shù)字平臺監(jiān)管體系。

表2 美國和歐盟數(shù)字平臺監(jiān)管政策對比Table 2 Comparison of digital platform regulatory policies between the United States and the European Union

3 數(shù)字平臺自治的邊界重構(gòu)

18世紀(jì)法國啟蒙思想家孟德斯鳩在《論法的精神》中曾指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”數(shù)字平臺的自治權(quán)力如果不加約束，也將會被濫用。從我國數(shù)字平臺治理形態(tài)來看，數(shù)字平臺所擁有的超級自治權(quán)力已經(jīng)有突破私權(quán)范圍向公權(quán)擴(kuò)張的傾向[7]，由此可能會引發(fā)資本無序擴(kuò)張、公平競爭秩序崩塌、公共利益受損，其危害不容小覷。當(dāng)數(shù)字平臺內(nèi)部自治失范時，就需要公權(quán)力介入，以防止其濫用自治權(quán)力。然而，在部分行業(yè)領(lǐng)域中，政府監(jiān)管的步伐沒有跟上數(shù)字平臺的創(chuàng)新速度，出現(xiàn)了監(jiān)管缺位的現(xiàn)象，造成某些數(shù)字平臺打政策“擦邊球”，利用監(jiān)管空白進(jìn)行政策套利，野蠻生長。

對數(shù)字平臺自治權(quán)利的過度包容固不可取，但過度管制也不利于數(shù)字平臺的健康發(fā)展，政府的強(qiáng)監(jiān)管或干預(yù)過度可能導(dǎo)致“政府失靈”。政府對數(shù)字平臺的限制性政策會對數(shù)字平臺創(chuàng)新產(chǎn)生負(fù)面影響，這種影響在行業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新方面表現(xiàn)更為明顯[8]。數(shù)字平臺以數(shù)據(jù)作為主要的生產(chǎn)要素，如對個人信息過度保護(hù)，可能會影響數(shù)字平臺對數(shù)據(jù)的合理利用并影響數(shù)字平臺功能的正常發(fā)揮，削弱數(shù)字平臺的創(chuàng)新能力。另外，如果政府對數(shù)字平臺苛以重責(zé)，不但會增加數(shù)字平臺的成本和運(yùn)營風(fēng)險，還會壓縮其自治空間，損害其市場競爭力。因此，政府對數(shù)字平臺應(yīng)當(dāng)遵循“適度干預(yù)”原則，避免全面管制扼殺數(shù)字平臺活力。

從人類歷史來看，每一次重大的技術(shù)革新都會帶來政府治理范式的改變。在數(shù)字化浪潮之下，傳統(tǒng)“二元對立”理論的政府監(jiān)管模式已不能適應(yīng)數(shù)字平臺的飛速發(fā)展，而“以元規(guī)制”理論為基礎(chǔ)的政府引導(dǎo)監(jiān)管被規(guī)制主體自我規(guī)制將會是政府治理模式發(fā)展的新方向。在此背景之下，既要尊重?cái)?shù)字平臺的自治權(quán)，也需要加強(qiáng)政府監(jiān)管以緩解數(shù)字平臺私利屬性與公共屬性的沖突，防止其濫用自治權(quán)力產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，面對傳統(tǒng)政府監(jiān)管模式存在的弊端，本文認(rèn)為需考量以下3個視角對數(shù)字平臺自治與政府治理邊界進(jìn)行重構(gòu)，以解決政府監(jiān)管何時介入數(shù)字平臺治理及采取何種方式進(jìn)行監(jiān)管的問題。

3.1 從多元價值目標(biāo)平衡的視角明晰政府干預(yù)數(shù)字平臺的法律界限

我國當(dāng)前針對數(shù)字平臺經(jīng)濟(jì)的法律體系尚不完善，在反壟斷、數(shù)據(jù)保護(hù)、數(shù)字平臺責(zé)任等方面雖已出臺了相關(guān)法律，但仍存在許多模糊甚至空缺的地帶。立法的社會目的是建構(gòu)具有多元價值平衡的法律秩序，數(shù)字平臺經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要統(tǒng)籌兼顧多元利益，未來出臺新的法律法規(guī)需要體現(xiàn)多元價值目標(biāo)平衡理念。

（1）立法要在抑制壟斷與鼓勵創(chuàng)新之間達(dá)成平衡。2022年，《中華人民共和國反壟斷法》進(jìn)行修訂并施行，在該法總則中引入了數(shù)字平臺反壟斷專條。這標(biāo)志著我國數(shù)字平臺反壟斷監(jiān)管開始進(jìn)入精細(xì)化、常態(tài)化階段。我國還須不斷完善數(shù)字平臺競爭制度和規(guī)則，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域建立公平競爭的市場秩序，但強(qiáng)化反壟斷的同時亦不能扼殺數(shù)字平臺創(chuàng)新。

（2）立法要在平臺數(shù)據(jù)的合理利用與數(shù)據(jù)安全和個人隱私保護(hù)之間達(dá)成平衡。我國“十四五”規(guī)劃提出“統(tǒng)籌數(shù)據(jù)開發(fā)利用、隱私保護(hù)和公共安全”，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)保護(hù)與數(shù)據(jù)開發(fā)利用的平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展。未來，針對數(shù)據(jù)保護(hù)相關(guān)領(lǐng)域的立法，要在保護(hù)公民的個人隱私和數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上，積極推動數(shù)據(jù)資源開放聯(lián)通，使得數(shù)字平臺能夠獲得更加多元的數(shù)據(jù)，挖掘更加多元的數(shù)據(jù)紅利。

（3）立法要在消費(fèi)者與平臺經(jīng)營者利益之間達(dá)成平衡。我國現(xiàn)行法律往往對處于弱勢地位的消費(fèi)者給予傾向性保護(hù)。隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，以消費(fèi)者數(shù)據(jù)為核心的消費(fèi)者社會已經(jīng)到來，“政府主導(dǎo)的單一的傾斜保護(hù)模式逐漸顯現(xiàn)出對數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)化場景下消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的乏力與困頓”[9]，在此背景之下，未來的立法理念應(yīng)從傾斜保護(hù)走向均衡保護(hù)，建立多元保護(hù)路徑，從政府主導(dǎo)的單一傾斜保護(hù)模式轉(zhuǎn)為政府、經(jīng)營者與消費(fèi)者合作共治的消費(fèi)者保護(hù)模式。

3.2 從數(shù)字平臺分級分類的視角厘定不同數(shù)字平臺自治權(quán)力的邊界

現(xiàn)實(shí)中存在形態(tài)各異的數(shù)字平臺，不同類型的數(shù)字平臺有著迥然不同的商業(yè)模式，不同類型數(shù)字平臺上的違規(guī)行為大不相同，不同規(guī)模體量數(shù)字平臺的法律責(zé)任亦當(dāng)不同。對不同類型的數(shù)字平臺不能“一刀切”地按照同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管。確定數(shù)字平臺責(zé)任的合理邊界，需要考慮數(shù)字平臺的商業(yè)模式、技術(shù)特征以及信息控制力等多種因素[10]，根據(jù)數(shù)字平臺類型和規(guī)模實(shí)施分類分級監(jiān)管。2021年10月，國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)平臺分類分級指南（征求意見稿）》《互聯(lián)網(wǎng)平臺落實(shí)主體責(zé)任指南（征求意見稿）》，根據(jù)平臺的屬性和功能，劃分為六大類、31類子平臺；根據(jù)用戶規(guī)模、業(yè)務(wù)種類與限制能力不同，劃分為超級平臺、大型平臺和中小平臺3類。上述文件對數(shù)字平臺進(jìn)行合理的分級分類，根據(jù)不同類型數(shù)字平臺的特點(diǎn)，精準(zhǔn)地制定了數(shù)字平臺治理政策，提高了監(jiān)管措施的針對性和有效性。上述文件對超級數(shù)字平臺企業(yè)施加了更加嚴(yán)苛的法律義務(wù)、規(guī)定了更加明確的法律責(zé)任，提出了更高的合規(guī)要求，防止超級數(shù)字平臺利用壟斷優(yōu)勢損害中小數(shù)字平臺企業(yè)的利益。

3.3 從國際競爭視角確定對數(shù)字平臺的監(jiān)管邊界和監(jiān)管力度

數(shù)字平臺是全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)資源配置的樞紐，也是大國之間地緣博弈的新焦點(diǎn)。目前，美國數(shù)字平臺的發(fā)展在全球占據(jù)絕對優(yōu)勢地位，我國數(shù)字平臺仍以國內(nèi)市場為主，國際市場所占份額很少，并且近幾年我國與美國數(shù)字平臺的差距有擴(kuò)大的趨勢。

中國信息通信研究院《平臺經(jīng)濟(jì)與競爭政策觀察（2021年）》報告指出，2017—2020年，我國排名前5位的數(shù)字平臺市場價值從11 448億美元增加到20 031億美元，增長率為75%。美國排名前5位的數(shù)字平臺市場價值從25 252億美元增加到75 354億美元，增長率約200%。然而，我國排名前5位的數(shù)字平臺市場價值之和相比占美國排名前5位的數(shù)字平臺市場價值之和，從2017年的45.3%下降到2020年的26.6%，差距越發(fā)明顯（圖1）。

圖1 2017—2020年中美前5位數(shù)字平臺企業(yè)市值比較Figure 1 Comparison of market value of top 5 digital platform enterprises in China and the United States from 2017 to 2020

我國數(shù)字平臺跨境出海，既面臨著與海外數(shù)字平臺的競爭，又面臨著不同的制度環(huán)境和監(jiān)管政策的挑戰(zhàn)。數(shù)字平臺企業(yè)只有強(qiáng)化自治能力，才能提升國際競爭力，增強(qiáng)數(shù)字平臺企業(yè)的全球話語權(quán)。我國的監(jiān)管政策應(yīng)當(dāng)站在國際競爭的視角，主動與國際監(jiān)管政策接軌，應(yīng)大力提升而非削弱數(shù)字平臺的創(chuàng)新能力，尤其需要避免簡單化“一刀切”的強(qiáng)監(jiān)管的做法傷害數(shù)字平臺的國際競爭力。針對我國重點(diǎn)領(lǐng)域和新興行業(yè)的數(shù)字平臺，應(yīng)為其創(chuàng)造更好的政策環(huán)境，給予其更大的發(fā)展空間，建立富有彈性的創(chuàng)新試錯機(jī)制，鼓勵其在國際競爭中大顯身手。

4 對數(shù)字平臺監(jiān)管的政策建議

伴隨數(shù)字技術(shù)的飛速發(fā)展，傳統(tǒng)的監(jiān)管體系和治理手段難以適用于數(shù)字平臺這種新型市場主體。為了推動我國平臺經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，需要結(jié)合數(shù)字平臺本身的屬性，厘清數(shù)字平臺自我監(jiān)管與政府監(jiān)管之間的邊界，改進(jìn)監(jiān)管方式，提升監(jiān)管效能。針對我國數(shù)字平臺監(jiān)管模式創(chuàng)新提出以下4條建議。

4.1 從粗放式的剛性監(jiān)管向?qū)徤鞯娜嵝员O(jiān)管轉(zhuǎn)變

數(shù)字平臺只有提升交易效率、產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)并維護(hù)數(shù)字平臺生態(tài)系統(tǒng)的健康運(yùn)轉(zhuǎn)才能實(shí)現(xiàn)商業(yè)利益，數(shù)字平臺有充分的意愿通過自我規(guī)范和約束去構(gòu)筑公正、高效的交易環(huán)境，維護(hù)數(shù)字平臺正常的自治秩序。數(shù)字平臺可以通過其掌握的大數(shù)據(jù)信息優(yōu)勢，有效地管理海量的用戶信息；數(shù)字平臺還可通過合理設(shè)置生態(tài)圈各方主體的權(quán)利義務(wù)，協(xié)調(diào)各主體的利益分歧，形成一個動態(tài)交互的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)平臺可持續(xù)發(fā)展。政府監(jiān)管不能替代數(shù)字平臺自治，盲目介入很可能導(dǎo)致數(shù)字平臺“免疫系統(tǒng)”紊亂，破壞數(shù)字平臺生態(tài)化進(jìn)程，損害經(jīng)濟(jì)效率、創(chuàng)新和消費(fèi)者福利[11]。政府應(yīng)充分尊重?cái)?shù)字平臺在合法邊界范圍內(nèi)的自治權(quán)，審慎地介入數(shù)字平臺治理，避免公權(quán)力對數(shù)字平臺自治機(jī)制過多的干預(yù)。此外，政府在對數(shù)字平臺實(shí)施監(jiān)管時需要遵循正當(dāng)程序原則，而不應(yīng)任意性執(zhí)法或選擇性執(zhí)法。

4.2 從命令式監(jiān)管向合作式監(jiān)管轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的命令式監(jiān)管模式容易抑制數(shù)字平臺的活力和創(chuàng)造性，難以適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。政府監(jiān)管與數(shù)字平臺自治在本質(zhì)上是不矛盾的，雙方共同的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)數(shù)字平臺向健康有序的方向發(fā)展。數(shù)字平臺的創(chuàng)新應(yīng)在國家既定的法律框架下進(jìn)行，不斷更新自己的自治規(guī)則和技術(shù)架構(gòu)，更好地滿足監(jiān)管者的要求。政府則需要遵循數(shù)字平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，幫助并引導(dǎo)數(shù)字平臺建立成熟完善的自治秩序，實(shí)現(xiàn)數(shù)字平臺商業(yè)利益、公共利益與社會福利的統(tǒng)一。政府應(yīng)當(dāng)與數(shù)字平臺企業(yè)進(jìn)行充分互動，建立規(guī)則銜接機(jī)制，為數(shù)字平臺自治提供及時且匹配的制度資源供給，形成合作治理的經(jīng)濟(jì)秩序，實(shí)現(xiàn)社會整體福利的最大化。

數(shù)字平臺不僅是市場主體，亦可作為政府的合作伙伴。數(shù)字平臺匯集海量的用戶信息，依托其先進(jìn)技術(shù)形成龐大的生態(tài)系統(tǒng)，可在數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管中發(fā)揮獨(dú)特優(yōu)勢，能參與到政府社會公共治理的各項(xiàng)工作之中。例如，杭州市市場監(jiān)管局的“紅盾云橋”系統(tǒng)即是政府部門與阿里巴巴集團(tuán)控股有限公司合作的成果，監(jiān)管部門可以調(diào)取數(shù)字平臺的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)能夠?yàn)椴樘幘W(wǎng)絡(luò)違法案件提供支撐，有效解決網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管難、網(wǎng)絡(luò)投訴舉報跨區(qū)域查處取證難等問題③以政企共建“杭州模式”破題“網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)監(jiān)管難”.(2017-06-16)[2023-10-26].https://hznews.hangzhou.com.cn/chengshi/content/2017-06/16/content_6579697.htm.。

4.3 從事后監(jiān)管向全流程監(jiān)管轉(zhuǎn)變

根據(jù)監(jiān)管介入時機(jī)的不同，監(jiān)管模式通常可劃分為事前監(jiān)管、事中監(jiān)管與事后監(jiān)管。傳統(tǒng)的監(jiān)管模式主要是事后監(jiān)管，即當(dāng)企業(yè)違規(guī)行為被執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)或舉報后，監(jiān)管部門才開始介入。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展瞬息萬變，事后監(jiān)管無法及時制止數(shù)字平臺的不法行為，也無法及時對受害者提供其他救濟(jì)措施，負(fù)面影響會貫穿始終，用戶權(quán)利遭受持續(xù)損失。針對數(shù)字平臺的全流程監(jiān)管，是一種前置化的監(jiān)管模式，通過對數(shù)字平臺事前、事中、事后全鏈條、全流程監(jiān)管，矯正數(shù)字平臺的不正當(dāng)競爭行為，遏制侵害用戶權(quán)益事件的發(fā)生。我國可參考?xì)W盟對大型數(shù)字平臺進(jìn)行事前規(guī)制的模式，通過前置化的立法和監(jiān)管高效地規(guī)制數(shù)字平臺。

4.4 從事后處罰向事前合規(guī)轉(zhuǎn)變

企業(yè)合規(guī)制度發(fā)端于美國，并在歐洲各國法律制度中不斷發(fā)展，現(xiàn)已經(jīng)成為全球公司治理不可或缺的組成部分。數(shù)字平臺的特點(diǎn)決定了外部監(jiān)管者難以對數(shù)字平臺上每次交易進(jìn)行逐一查處和監(jiān)督。數(shù)字平臺天然具有建構(gòu)自治秩序的優(yōu)勢，政府可以通過合規(guī)激勵機(jī)制調(diào)動數(shù)字平臺自我規(guī)制的內(nèi)在動力，推動數(shù)字平臺企業(yè)持續(xù)完善合規(guī)制度和流程，強(qiáng)化合規(guī)風(fēng)險管控，實(shí)現(xiàn)數(shù)字平臺的自我規(guī)制和主動合規(guī)。監(jiān)管部門可將合規(guī)監(jiān)管作為對數(shù)字平臺實(shí)施常態(tài)化監(jiān)管的方式，通過實(shí)施合規(guī)有效性評估和定期開展合規(guī)檢查，督促數(shù)字平臺履行主體責(zé)任，促進(jìn)數(shù)字平臺企業(yè)健康規(guī)范發(fā)展。