南京市土地整治從業(yè)機構(gòu)信用管理思考

□文/蔣海寧 王 靜 袁哲路 齊玉寧 趙小風(fēng)

（1.南京市土地整理和集體土地征收管理中心；2.河海大學(xué)公共管理學(xué)院 江蘇·南京）

［提要］ 土地整治行業(yè)由于缺乏針對從業(yè)機構(gòu)的過程監(jiān)管，導(dǎo)致從業(yè)不規(guī)范、業(yè)務(wù)實施質(zhì)量良莠不齊等問題，為此規(guī)范和完善土地整治行業(yè)從業(yè)服務(wù)機構(gòu)的信用管理對于支撐土地整治行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。本文梳理和總結(jié)水利、房地產(chǎn)和土地整治行業(yè)從業(yè)機構(gòu)信用管理的典型做法和成果經(jīng)驗，提出從信用管理機制、信用考評體系、信用成果應(yīng)用和信用信息平臺建設(shè)等角度構(gòu)建南京市土地整治從業(yè)機構(gòu)信用管理體系的辦法及建議。

二十大報告中提出要完善市場準(zhǔn)入、公平競爭、社會信用等市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度，弘揚誠信文化，健全誠信建設(shè)長效機制，推進社會信用體系建設(shè)。社會信用體系建設(shè)對于規(guī)范市場秩序，優(yōu)化營商環(huán)境，推動高質(zhì)量發(fā)展具有重要作用。隨著土地整治的重點由傳統(tǒng)的土地開發(fā)整理復(fù)墾轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖欈r(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、生態(tài)保護修復(fù)的全域土地整治與生態(tài)修復(fù)，參與土地整治的從業(yè)服務(wù)機構(gòu)數(shù)量及類型也不斷增加，涉及土地整治的環(huán)節(jié)日趨復(fù)雜。但目前土地整治業(yè)務(wù)缺乏針對從業(yè)機構(gòu)的過程監(jiān)管，導(dǎo)致從業(yè)不規(guī)范、業(yè)務(wù)實施質(zhì)量良莠不齊等問題。因此，規(guī)范和完善土地整治行業(yè)從業(yè)服務(wù)機構(gòu)的信用管理是支撐土地整治行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展亟須解決的問題。

在社會信用體系建設(shè)過程中，我國學(xué)者提到要發(fā)揮政府和市場機制相結(jié)合調(diào)動資源的作用，并通過過程干預(yù)和監(jiān)管完善信用體制和信用準(zhǔn)則，深化市場監(jiān)管信用體系建設(shè)的必要性。近年來，社會信用體系建設(shè)通過發(fā)展公共服務(wù)和市場化的服務(wù)，為廣大企業(yè)建立信用檔案與記錄，喚醒企業(yè)的信用意識，也激起企業(yè)守信的內(nèi)在動力。但在我國經(jīng)濟社會發(fā)展處于疊加期的今天，社會治理面臨著諸多難點，目前社會信用體系建設(shè)還存在法律法規(guī)不夠完善、平臺的功效和企業(yè)的自我約束作用并未充分發(fā)揮、交易成本和風(fēng)險較高、評價體系和制度不夠完善等問題，需要完善相關(guān)制度、市場服務(wù)、多元化數(shù)據(jù)庫等建設(shè)，也亟須發(fā)揮社會信用體系建設(shè)對社會治理的基礎(chǔ)和重要手段作用。從業(yè)機構(gòu)和中小企業(yè)的信用管理對社會信用建設(shè)具有重要意義，需要在優(yōu)化機構(gòu)信用管理模式、企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、企業(yè)信用信息披露等方面加強建設(shè)。本文梳理相關(guān)行業(yè)信用管理典型做法和經(jīng)驗，主要以從事土地整治的規(guī)劃設(shè)計類機構(gòu)為例，構(gòu)建南京土地整治從業(yè)機構(gòu)信用體系，以期規(guī)范從業(yè)機構(gòu)信用管理，促進土地整治行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

一、典型行業(yè)信用管理經(jīng)驗

由于房地產(chǎn)、水利行業(yè)的從業(yè)機構(gòu)數(shù)量多，從業(yè)歷程較長，因而從業(yè)機構(gòu)信用管理具有相對完善的制度，對土地整治從業(yè)機構(gòu)信用管理具有很好的示范和借鑒。房地產(chǎn)和水利從業(yè)機構(gòu)信用管理采用分級分類的思路從信用信息采集、履約考核、信用評價、信用等級評定、信用成果應(yīng)用等方面進行了規(guī)定。

（一）水利行業(yè)從業(yè)機構(gòu)信用管理。2017 年，江蘇省水利廳頒布《江蘇省水利工程建設(shè)信用管理實施細(xì)則》，旨在加強水利建設(shè)市場主體誠信管理，從信用檔案的建立和管理、履約考核程序和要求、信用等級劃分和評定、信用等級應(yīng)用和管理四個方面進行規(guī)定。江蘇省建立水利工程建設(shè)信用信息管理系統(tǒng)對從業(yè)單位和從業(yè)人員的基本情況進行登記和管理，并由水利廳對填報內(nèi)容進行校驗。從業(yè)單位的信用履約情況由項目法人每季度對其進行考核評價，并將考核結(jié)果報省水利基本建設(shè)行業(yè)管理機構(gòu)審核后，通過該系統(tǒng)記入信用檔案。江蘇省水利廳對從業(yè)單位的信用評定分為AAA 級、AA 級、A 級、B 級、C 級、D級、E 級等七個等級，由每季度進行的履約考核結(jié)果和國家和省、市有關(guān)部門組織的監(jiān)督檢查、稽查、監(jiān)察、審計等情況，經(jīng)調(diào)查核實的社會輿論和群眾來信來訪情況，省水利廳公示獎懲情況，市政府及以上有關(guān)部門涉水事務(wù)獎懲情況組成。履約考核以項目的中標(biāo)合同為考核單元，分值為100 分，其中70 分為項目法人評分，30 分為水利基本建設(shè)行業(yè)管理機構(gòu)評分，共同組成履約考核評價結(jié)果，并分為：優(yōu)、良、中、差四個考核等次。將從業(yè)單位的履約考核結(jié)果、信用等級作為市場準(zhǔn)入、資質(zhì)管理、招標(biāo)投標(biāo)、評優(yōu)評獎的重要依據(jù)，并實行動態(tài)管理。

（二）房地產(chǎn)行業(yè)從業(yè)機構(gòu)信用管理。為提高房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)誠信經(jīng)營意識，進一步優(yōu)化營商環(huán)境，2020 年南京市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會同市發(fā)改委、市規(guī)劃資源局、市房產(chǎn)局、市場監(jiān)管局等相關(guān)部門制定了《南京市房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)信用管理暫行辦法》，從信用信息采集、信用評價、信用成果公布和使用三個方面進行了規(guī)定。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)信用信息由基本信息、良好信用信息、不良信息、其他信息組成。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)信用信息的采集主要有企業(yè)自行申報、市區(qū)相關(guān)部門報送日常管理信息、行業(yè)協(xié)會報送相關(guān)信息等。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)信用計分按照《南京市房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)信用評價相關(guān)加分標(biāo)準(zhǔn)》和《南京市房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)失信行為信用扣分標(biāo)準(zhǔn)》，開發(fā)企業(yè)信用分值在信用基本分80分基礎(chǔ)上，采用良好信用信息加分、不良信息減分的方法產(chǎn)生。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)信用等級分為A 級、B 級、C 級、D 級、E 級五個等級。根據(jù)信用評價結(jié)果對開發(fā)企業(yè)在項目申報、項目推薦、政策支持、監(jiān)管力度等方面予以相應(yīng)的激勵或懲戒措施。信用評價結(jié)果在信用南京、市發(fā)改委、市建委、市規(guī)劃資源局、市房產(chǎn)局網(wǎng)站以及南京建設(shè)微信公眾號向社會公布，同時推送至市公共信用信息歸集和服務(wù)平臺，作為相關(guān)部門依法履行職責(zé)的參考。

（三）典型地區(qū)土地整治行業(yè)從業(yè)機構(gòu)信用管理。為規(guī)范土地整治從業(yè)機構(gòu)管理，促進土地整治工作健康有序發(fā)展，湖北、廣西、河南等省建立了土地整治行業(yè)從業(yè)機構(gòu)信用管理機制，主要從信用管理機構(gòu)及職能、信用信息采集、信用等級評定、信用評價成果應(yīng)用等方面進行了規(guī)定。（表1）

表1 典型地區(qū)土地整治行業(yè)從業(yè)機構(gòu)信用管理一覽表

（四）啟示。典型行業(yè)和典型地區(qū)土地整治從業(yè)機構(gòu)信用管理的典型做法和成功經(jīng)驗主要包括以下幾個方面：（1）政府行業(yè)主管（指導(dǎo)）部門分類負(fù)責(zé)所管轄從業(yè)機構(gòu)的信用監(jiān)管工作。（2）各政府行業(yè)主管（指導(dǎo)）部門要對從業(yè)機構(gòu)建立誠信服務(wù)和履職行為規(guī)范、信用申報和承諾制度、失信分類管理和信用評價等制度以及機構(gòu)信用分級分類管理機制。（3）各政府行業(yè)主管（指導(dǎo)）部門要建立獎懲制度，實施聯(lián)動監(jiān)管，可以實行信用預(yù)警、準(zhǔn)入限制和失信懲戒等措施。

二、南京市土地整治從業(yè)機構(gòu)信用體系構(gòu)建

（一）總體思路。結(jié)合典型行業(yè)從業(yè)機構(gòu)信用管理的經(jīng)驗和南京市土地整治業(yè)務(wù)實際情況，南京市應(yīng)從信用管理機制、信用考評體系、信用成果應(yīng)用和信用信息平臺建設(shè)角度構(gòu)建南京市土地整治從業(yè)機構(gòu)信用管理體系。（圖1）

圖1 南京市土地整治從業(yè)機構(gòu)信用體系建設(shè)思路圖

（二）建立信用管理機制。南京市土地整治信用管理應(yīng)由南京市規(guī)劃和自然資源局牽頭，參與南京市土地整治相關(guān)項目的從業(yè)機構(gòu)信用檔案管理，動態(tài)考核從業(yè)信用情況，進行信用等級評定以及信用等級應(yīng)用等過程，管理組織體系主要包括4 個主體：信用監(jiān)管部門、項目業(yè)主、從業(yè)機構(gòu)和評審專家。各主體明確職責(zé)，合作推進信用管理機制的運行。（圖2）

圖2 土地整治從業(yè)機構(gòu)信用管理組織體系運行機制圖

1、土地整治信用監(jiān)管部門是指南京市規(guī)劃和自然資源局及下設(shè)的相關(guān)部門，負(fù)責(zé)組織和制定相關(guān)制度、管理辦法，建設(shè)和維護從業(yè)機構(gòu)信用檔案與信息化管理平臺，評價和更新從業(yè)機構(gòu)信用以及開展信用監(jiān)管與應(yīng)用工作。

2、土地整治項目業(yè)主是指提出具體土地整治項目的南京市各區(qū)縣人民政府責(zé)任部門，負(fù)責(zé)對相關(guān)項目實施情況進行質(zhì)量評價，向信用監(jiān)管部門反饋評價結(jié)果。

3、土地整治從業(yè)機構(gòu)需自覺提供機構(gòu)從業(yè)人員及機構(gòu)基本情況信息，作為信用監(jiān)管的對象，從業(yè)機構(gòu)需要接受信用監(jiān)管部門、項目方以及評審專家對其的考核評定，并主動向信用監(jiān)管部門及時、如實上報歷史項目及從業(yè)項目完成和進行情況，錄入信用檔案以供考核及評定參考。

4、評審專家是指在具體土地整治項目實施過程中，對項目成果進行評定的有關(guān)專家，負(fù)責(zé)對相關(guān)項目實施情況進行質(zhì)量評價，向信用監(jiān)管部門反饋評價結(jié)果。

（三）建立信用考評體系。土地整治從業(yè)機構(gòu)信用考評體系建設(shè)主要包括對從業(yè)機構(gòu)的分類、考評程序與內(nèi)容設(shè)定以及從業(yè)機構(gòu)評價定級制度的制定。

1、土地整治從業(yè)機構(gòu)根據(jù)其項目類型的不同，可以分為可研及規(guī)劃設(shè)計、預(yù)算編制、項目勘測、工程監(jiān)理與工程施工、工程造價咨詢、工程復(fù)核等相關(guān)業(yè)務(wù)的單位，對應(yīng)不同的等級評定方式和監(jiān)管策略。

2、土地整治從業(yè)機構(gòu)的考評程序包括考評信息發(fā)布、考評打分定級、考評結(jié)果公示等。監(jiān)管部門負(fù)責(zé)建立從業(yè)機構(gòu)注冊制度，審核及規(guī)范從業(yè)機構(gòu)需要注冊和填報的單位相關(guān)信息，并根據(jù)信用評價定級情況動態(tài)更新信用檔案庫，并在信息平臺發(fā)布從業(yè)機構(gòu)信用等級信息。

3、從業(yè)機構(gòu)信用評價定級制度設(shè)計。考評內(nèi)容包含從業(yè)機構(gòu)在項目執(zhí)業(yè)過程中的遵規(guī)守法情況、實施過程中從業(yè)機構(gòu)的從業(yè)行為規(guī)范程度以及履約服務(wù)質(zhì)量、項目完成質(zhì)量，分別由信用監(jiān)管部門、項目業(yè)主、評審專家依托不同項目，進行考評。根據(jù)以上三方對具體項目的考評結(jié)果，以一定周期匯總計算從業(yè)機構(gòu)的綜合信用考評分值，并將考評得分作為信用定級依據(jù)之一。信用監(jiān)管部門將從業(yè)機構(gòu)資質(zhì)等級、運營管理規(guī)范程度、有無違規(guī)違法行為等因素作為信用定級的增減分值項，綜合信用考評結(jié)果，分為A 級、B 級、C 級、D 級、E 級五個等級，并在日常管理中根據(jù)情況更新從業(yè)機構(gòu)信用等級。（圖3）

圖3 土地整治從業(yè)機構(gòu)信用等級評定運行機制圖

（四）構(gòu)建信用等級應(yīng)用渠道。建立機構(gòu)信用評價升降級制度。依托信用管理信息平臺，通過企業(yè)日常報送的信息和信用監(jiān)管部門、項目業(yè)主、評審專家的考評，對失信機構(gòu)、業(yè)務(wù)不規(guī)范、項目服務(wù)質(zhì)量低的機構(gòu)進行降級處理，對獲得表彰、評價優(yōu)秀的機構(gòu)進行適當(dāng)升級，合理運用失信名單，維護日常信用等級管理。按照守信激勵和失信懲戒原則，逐步建立健全信用獎懲機制，切實做到對從業(yè)機構(gòu)的守信行為給予激勵，對失信行為進行懲處，并將信用等級評定結(jié)果作為土地整治市場準(zhǔn)入、從業(yè)機構(gòu)遴選、表彰評優(yōu)等方面的重要依據(jù)。

（五）建設(shè)信用信息平臺。為保障南京市土地整治從業(yè)機構(gòu)信用管理體系的高效運行，提高信用監(jiān)管效率，需要構(gòu)建針對南京市土地整治從業(yè)機構(gòu)信用管理的信息化平臺。信用信息平臺包括從業(yè)機構(gòu)信用檔案管理、信用等級管理、信用信息發(fā)布與查詢等功能，由從業(yè)機構(gòu)注冊信息與填報，監(jiān)管部門錄入考評結(jié)果，構(gòu)建從業(yè)機構(gòu)信用檔案庫。實現(xiàn)對從業(yè)機構(gòu)信用的動態(tài)監(jiān)測與信用等級應(yīng)用，支撐責(zé)任部門對從業(yè)機構(gòu)的信用監(jiān)管與應(yīng)用。