基于史密斯模型視角的云南省某內陸鄉鎮文旅產業發展狀況分析

吳自娟

［摘 要］以文旅融合促進鄉村旅游提質增效進而全面實現鄉村振興，這是作為旅游大省的云南省制定的“十四五”經濟發展戰略的重要內容。但是，具體到云南各縣鄉，由于當地自然環境以及經濟條件不同，以旅游業帶動全面鄉村振興仍然任重道遠。本文以“小河淌水”民歌發源地的大理州彌渡縣密祉鎮為分析對象，基于史密斯政策執行過程理論模型，采用實地走訪和隨機問卷調查方法，對其以發展文旅產業引領鄉村振興的情況進行研究，圍繞公共政策的政策本身、執行機構、目標群體和政策環境這四個因素對密祉鎮文化旅游政策執行的效果以及存在的問題和原因進行分析，進而提出相應的優化建議。

［關鍵詞］文化旅游；鄉村振興；史密斯模型

0? ? ?引 言

作為傳統農業縣的欠發達鄉鎮，云南省大理州彌渡縣密祉（鄉）鎮一直以“文化活鄉、旅游強鄉”為發展戰略并取得一定成績，在2020年實現全（鄉）鎮脫貧摘帽。但是進入新農村發展階段后，如何做大做強密祉文旅產業、全面實現鄉村振興卻成為鎮政府在“十四五”經濟發展中面臨的首要問題。過去幾年，作為彌渡縣文化傳承代表地的密祉鎮曾經取得了一定成績，核心景區文盛街從2012年至今獲得了三項國家級榮譽（國家級歷史文化名村、國家級傳統村落、國家級文物保護單位）和三項省級榮譽（省級旅游名村、省級漢族傳統文化示范區、省級美麗村莊），2021年9月，小河淌水密祉景區成功創建為3A級景區，太極山生物多樣性科普示范基地掛牌。但是密祉鎮在文旅發展中多年以來一直徘徊不前，旅游產品檔次低、吸引力差，文旅產業營收能力弱，沒有起到應有的對鄉村經濟的引領作用。為此，本文利用史密斯模型從公共政策執行視角對密祉鎮的文旅產業發展問題進行分析，具有重要的現實意義。

1? ? ?密祉鎮文化旅游產業發展現狀

密祉鎮的文旅產業發展以2007年12月獲批“云南省旅游小鎮”為標志，此后鎮政府秉持“項目為王”工作理念、整合各個渠道項目資金發展密祉文化旅游產業，先后實施了“中國傳統村落”“中國歷史文化名村”“國家級非物質文化遺產花燈戲和彌渡民歌”等文旅發展項目。鎮政府先后投入資金1億多元用于完善基礎設施和提升文旅融合體驗。2019年密祉鎮經濟收入2 321萬元，其中旅游收入占當地居民收入的近四分之一，約為500萬元。2020年至今文旅產業總收入和接待游客數大幅減少幾近40%；2021年文旅產業呈現快速恢復性增長［1］。2022年春節期間，密祉鎮接待游客2.8萬人次，營業收入達800萬元。盡管如此，其旅游業無論旅游人數還是旅游收入在大理州13個縣市中排名均在末位。

2? ? ?基于史密斯模型的密祉鎮文旅產業發展分析

2.1? ?分析框架

本文根據史密斯政策執行模型［2］，提取分析要素進行隨機問卷調查設計。

首先，按照簡單隨機抽樣原則對政策執行主體及目標群體對象進行問卷調查，調查對象為密祉鎮主要文旅景區從業者、旅客及政府工作人員，主要涉及文盛街、永和村、興隆村。調查問卷中設計了14個問題，涉及五項內容，包括調查對象基本信息、政策本身、目標群體、執行主體和政策環境。調查問卷的樣本量定為300份，利用當地趕集日使用微信隨機分發，最后全部回收，回收率100%，有效率100%。此外，由于隨機調查問卷的發放也會受限于時空環境，為使實地調研的結果盡可能接近客觀實際，筆者還采取有針對性地選擇調查對象進行面對面訪談的方式以彌補隨機問卷調查可能存在的不足。

2.2? ?密祉鎮文旅產業發展中存在的問題及原因

2.2.1? ?政策本身：文旅項目規劃不夠合理，實施措施不夠細化

密祉鎮因其先天的資源稟賦成為彌渡縣發展鄉村文化旅游的典型，有多個省市級項目已經完成或正在實施中，但是問卷調查結果反饋顯示實際旅游體驗不佳。在回答“您怎樣評價密祉旅游景區的景點線路設計”問卷題目時，只有15%的受訪者認可旅游景區線路設計。

密祉鎮推動文旅產業發展的施政方式屬于典型的“自上而下”模式［3］。即中央和省、地政府制定出包括金融財稅等支持手段的全局性政策目標后，由市縣鄉各層級“自上而下”地圍繞全局性目標制定任務細則并通過“項目制”的競爭方式加以實施［4］。因此，如何充分利用當地資源稟賦開發高質量文旅項目，并確保項目按質按量予以實施成為縣、鄉（鎮）政府的首要任務。

2.2.2? ?執行主體：文旅項目的管理和實施不夠協調和統一

本研究涉及的政策執行主體包括地方配套措施制定者、政策實施部門以及政策執行涉及的相關人員等，如密祉鎮政府、密祉鎮發改委辦公室、密祉鎮文旅項目辦以及下轄的各村民委員會、駐村工作隊等。問卷調查反饋結果顯示有46.5%的工作人員感覺“旅游小鎮”“小河淌水意境”等項目的實施和管理統一協調配合不夠；32%的被調查者認為工作安排不夠科學合理，常常身兼多職、分身乏術。在“項目制”施政模式下，政策執行主體應該圍繞項目中心進行優化重組，形成協調配合的有機體，才能確保項目按質按量按時完成。

2.2.3? ?目標群體：當地村民對發展文旅產業普遍認識不足，參與積極性普遍不高

本文問卷調查的對象覆蓋了密祉鎮文旅景區的從業者、旅客及政府工作人員，涉及的核心區域主要包括文盛街、永和村、興隆村。由于目前密祉鎮還沒有實質性的外來文旅投資或運營企業入住，政策執行的目標群體仍然以本地村民為主。故相關調研采取問卷調查方式，利用當地趕集日進行發放。從反饋結果可以看出，主要目標群體存在對發展文旅產業普遍認識不足以及參與積極性普遍不高問題，認為文旅產業無助于脫貧致富的占38.7%，愿意參與文旅經營的占26.3%。其中，納入密祉文旅項目建設的部分村社接納度比較高；反之，接納度相對較低。此外，部分見多識廣、有經濟頭腦的村民則不受地域限制，認為發展文旅產業能夠帶來更多機會。

2.2.4? ?政策環境：交通、通信等基礎設施不夠完善，村民思想觀念比較保守

在史密斯政策執行模型中，政策環境因素同樣重要；在本案例中主要是經濟和社會文化因素。密祉鎮位于彌渡縣西南角，地理位置偏僻，大部分屬于山區、半山區地貌，距彌渡縣城30千米；歷史上長期屬于經濟不發達鄉鎮，2019年實現全鎮脫貧摘帽。交通設施比較落后，即使現在要從彌渡縣城去密祉鎮，也只有一條兩車道的盤山鄉道——苴密公路可以通達；苴密公路屬于盤山鄉道，彎多路窄，每逢雨季還經常塌方中斷，大型客貨車通行存在相當大的安全隱患，這嚴重阻礙了密祉鎮文旅資源的高效開發和利用。除了交通設施落后，網絡通信服務落后也是進入密祉鎮面臨的另一個不便，由于密祉鎮村落分散且山區較多，只有在平壩區的部分景區可以使用Wi-Fi，大部分地區上網只能用手機移動信號，不僅網速慢，還很容易斷線。

3? ? ?密祉鎮發展文旅產業的優化建議

3.1? ?在政策層面需要完善地方發展規劃、細化政策落地措施

密祉鎮文旅產業的發展仍然應該立足于彌渡縣和密祉鎮經濟發展實際情況，以借力政府項目投資為出發點，主動對接省、州、縣文旅產業發展規劃。根據《云南省“十四五”旅游業發展實施方案》進行高水平文旅發展項目規劃，力爭進入云南省“35102”項目立項。

（1）科學編制多規合一的旅游規劃和村莊規劃，以密祉就是一個大景區的理念，以打造“小河淌水”發源地為目標，以太極頂絕美自然風光作為密祉旅游發展的引爆點，用心用情用力打造山清水秀溪流潺潺的自然“小河淌水”、人文薈萃文化繁榮的詩意“小河淌水”、宜居宜業特色鮮明的生活“小河淌水”。

（2）強化文旅融合賦能旅游項目建設，必須堅持以文帶旅、以旅促文、融合發展的核心理念，充分挖掘密祉鎮的資源特色和稟賦，打響“登太極、走古道、賞花燈、聽民歌、品美食”的密祉旅游品牌。

3.2? ?在執行主體層面需要優化組織機制，加強專業培訓和監督反饋，全方位提升政策主體執行能力

（1）優化組織機制。首先是優化鎮政府一級執行主體人員管理，有必要設置專項責任部門直接對接密祉鎮文旅產業發展項目，授權協調、推進項目實施事宜，以確保政策推進有穩定的人員力量。其次是優化執行主體內部協調性，以消除文旅產業發展政策落實中各相關村社的責任邊界問題，協同推進政策執行。

（2）提升專業服務能力。一是加強思想政治工作，要解放思想、轉變作風、苦干實干，牢固樹立“今天再晚也是早、明天再早也是晚”的效率意識。二是充分利用近年來國家公務員招錄向基層傾斜的政策，積極吸納文旅產業專業人才充實一線工作崗位。三是結合具體實施的文旅項目，加強一線工作人員尤其是村一級干部的專業素質培訓。

（3）強化監督和反饋。一是要構建全方位的文旅產業政策執行監督考核機制，尤為重要的是要注重傾聽群眾意見，群眾滿意度要納入考核獎勵評價指標體系。二是科學合理地制定基層考核目標任務，既要防止不合理的任務加碼導致基層責任過度泛化，也要防止因為任務缺乏操作性導致的責任邊界模糊。三是強化政策執行的監督和反饋，應該及時公開與村集體、村民相關的建設項目的具體方案、項目執行進度以及資金使用情況等，全面接受村民群眾和政府的監督和反饋，使得其他執行機構和目標受眾對文旅產業發展政策落實情況有充分的知情權和決定權。

3.3? ?在目標群體層面需要進一步提升目標群體參與度

（1）加大政策宣傳力度。建議從以下方面入手：一是充分利用密祉鎮各種節慶、趕集日組織相關部門工作人員廣為宣講；二是利用自媒體、學校學生進行政策傳播；三是借鑒定點幫扶等扶貧工作經驗，充分發揮駐村干部或對口幫扶機構作用，結合鞏固脫貧攻堅需要，有針對性地組織目標群眾參與文旅發展項目。

（2）營造濃厚參與氛圍。建議增加旅游體驗項目，提高旅游的娛樂性、休閑性；加強具體文旅項目的推介和宣傳，利用政府推介平臺積極參與招商引資活動，還可以充分利用彌渡縣其他文旅節慶活動吸引社會資本進入密祉。

（3）優化公共決策機制。充分發揮基層黨組織作用，發揮群眾的主人翁精神，形成發展過程人人參與，發展成果人人共享的良好局面。

3.4? ?在政策環境層面需要加快補齊要素短板

（1）積極對接國家發展規劃，拓展融資渠道，加快基礎設施建設。首先要充分利用云南省規劃建設滇西旅游環線契機，利用密祉文化旅游項目資源招商引資，補齊交通旅游綜合路網建設短板。打通滇西旅游環線巍山至彌渡密祉通道，豐富滇西旅游環線內涵；加強網絡基礎設施建設，實現5G網絡全覆蓋目標；提質升級光纖寬帶，完成轄區全覆蓋。其次，拓展招商引資渠道，借鑒國內其他地方經驗，積極主動吸引民間資本參與密祉鎮基礎設施建設，在發展中實現多方共建共享良好局面。

（2）舉辦傳統節慶活動，營造濃厚文旅氛圍。充分利用密祉“花燈、民歌”非遺項目，豐富元宵狂歡周活動內容，緊扣彌渡縣委政府組織文化進景區、非遺進景區等系列活動，加快各村文化活動場所建設，力爭確保村村有一個花燈廣場、一個非遺傳習所。

（3）加強融媒體文宣工作，拓展營銷渠道。建議一是充分利用云南鄉村振興文化旅游節活動推介密祉文旅品牌；二是組建傳統媒體、融媒體的專業文宣團隊，全方位宣傳推介密祉文旅產品。

主要參考文獻

［1］彌渡縣統計局.彌渡縣2021年國民經濟和社會發展統計公報［Z］.2022.

［2］陳振明.公共管理學（研究生教學用書）［M］.北京：中國人民大學出版社，2005.

［3］賀東航，孔繁斌. 中國公共政策執行中的政治勢能：基于近20年農村林改政策的分析［J］. 中國社會科學，2019（4）：4-25，204.

［4］豆書龍，葉敬忠. 項目制研究何以成為“顯學”：概念辨析、性質定位與實踐探索［J］.內蒙古社會科學（漢文版），2019（4）：24-35.

［收稿日期］2023-07-24