新疆生產建設兵團推進新時代水土保持高質量發展的思考

孫斐 左強

［關鍵詞］ 高質量發展；水土保持；新疆生產建設兵團

［摘 要］ 新疆生產建設兵團所轄區域是我國水土流失最嚴重的地區之一，多年來水土保持工作取得了顯著成績，但由于自然稟賦較差，技術、人員力量薄弱，因此水土保持工作與先進地區還有較大差距。介紹了新疆生產建設兵團水土保持發展歷程和存在的問題，并從明確工作目標、構建新工作格局和細化工作任務等方面提出了加強新時代水土保持工作的建議。

［中圖分類號］ S157 [文獻標識碼] C DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.03.001

［引用格式］ 孫斐，左強.新疆生產建設兵團推進新時代水土保持高質量發展的思考[J].中國水土保持，2024（2）：1-3，10.

新疆生產建設兵團（以下簡稱“兵團”）成立于1954年，承擔著屯墾戍邊職責，實行黨政軍企合一體制，是一支維護西部邊疆國土安全，促進新疆穩定繁榮、民族和諧的重要力量。兵團現轄14個師市、178個團場，總面積7.02萬km²。兵團的發展史就是一部與水、旱、風、沙等災害斗爭的歷史。兵團成立初期，肩負屯墾戍邊的使命，遵循“不與民爭”的原則，各團場大多駐守沙漠周邊和邊境沿線，所在區域自然條件惡劣，生態環境脆弱，水土流失十分嚴重。進入21世紀，隨著西部大開發戰略的實施，兵團高度重視水土流失問題，將水土流失治理作為保障兵團生態安全和經濟社會可持續發展的一項長期戰略任務。進入新時代新階段，我國經濟社會發生深刻轉變，水土保持工作面臨的形勢任務也發生了很大變化。兵團水土保持工作要立足新的時代特點和歷史方位，對新階段水土保持工作進行系統謀劃與安排部署，堅定不移貫徹生態文明思想，堅持不懈開展水土流失綜合治理，推動形成水土保持工作合力，持續改善兵團水土流失狀況，搶抓加強新時代水土保持工作的戰略機遇，深挖發展潛能，落實落細工作任務，為全面建設社會主義現代化美麗兵團提供有力支撐。

1 兵團水土保持概況

1.1 水土保持工作歷程

在特殊的管理體制下和發展歷程中，兵團水土保持工作起步較晚。20世紀五六十年代圍繞墾荒造田、擴大耕地，兵團大力興修水利，營造防風固沙林，初步形成灌區內部農田防護體系。七八十年代初期，隨著綠洲面積不斷擴大，出現了水資源利用不合理、天然林草植被退化衰敗、綠洲外部生態環境惡化，以及水、旱、風、沙災害加劇的情況，雖然這一時期兵團有針對性地進行了局部治理，但投入有限，治理效果不顯著。之后，隨著“三北”防護林等工程的實施，兵團不斷加大水土流失治理力度，特別是《中華人民共和國水土保持法》頒布實施以后，水土流失治理逐步由單項措施向綜合治理轉變，至90年代末，植樹造林保存面積達13萬hm²，一定程度上遏制了水土流失的發生發展。隨著國家水土保持重點工程的建設，兵團通過重點治理與生態修復相結合的方式，以植物措施和工程措施為主，逐年實施了多項治理項目，治理成效顯著。2005年，兵團成立了專門的水土保持監測單位——兵團水土保持監測總站，自上而下完善了監測網絡體系。2014年9月1日施行了《新疆生產建設兵團實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》，2017年3月批復了《新疆生產建設兵團水土保持規劃（2015—2030年）》，明確了今后一段時期水土保持的目標、任務、布局和對策措施。經過幾十年的探索實踐，兵團水土保持工作不斷完善和深化，通過探索綜合治理模式、加強生產建設項目水土保持監督管理、強化監測評價，水土保持工作逐漸步入規范化發展軌道。

1.2 水土流失現狀

多年來，在黨和國家的關心支持下，兵團水土保持工作取得了顯著成績，為經濟建設和改善民生做出了積極貢獻，但干旱缺水、水土流失嚴重、生態環境脆弱的狀況沒有從根本上改變，水土流失防治任務依然艱巨。根據兵團2022年水土流失動態監測結果，兵團現有水土流失面積31 031.94 km²（未計入凍融侵蝕面積2 887.83 km²），占兵團總面積的44.21%，其中水力侵蝕面積3 399.38 km²、風力侵蝕面積27 632.56 km²，分別占總面積的4.84%、39.36%；按侵蝕強度分，輕度22 243.17 km²、中度4 297.08 km²、強烈1 700.42 km²、極強烈875.38 km²、劇烈1 915.89 km²，分別占水土流失面積的71.68%、13.85%、5.48%、2.82%和6.17%。總體看，水土流失類型以風力侵蝕為主，強度以輕、中度為主。按土地利用類型分，草地、耕地、其他土地（鹽堿地、沙地、裸土地、裸巖石礫地）是兵團水土流失的主要來源地類。2022年兵團水土保持率現狀值為55.79%。根據動態監測成果測算，2025年水土保持率目標以56.31%為宜，高于新疆維吾爾自治區2025年水土保持率目標值49.50%。

2 水土保持存在的問題

2.1 水土流失問題嚴重，治理任務依然艱巨

從治理速度看，盡管近5 a來治理進程加快，年均投資4 000萬元，年均治理面積達90 km²，但相比水土流失面積總量而言，治理進度仍然緩慢，自然條件較好、配套設施建設難度小的團場或區域多已治理。各團場多處于干旱、極干旱區域，植物措施建設需配套灌溉措施，管護成本高；不需治理與不可完全治理區域面積占比大，可集中連片治理區域少，治理任務依舊艱巨。隨著新時代對水土保持治理提出了更高的要求，對生態清潔小流域建設等的治理要求不斷提高，但是兵團暫未開展小流域劃分等基礎性工作，水土流失治理急需提質增效。

2.2 人為水土流失問題突出，監管能力需加強

隨著兵團現代化建設的加速推進，生產建設項目造成的水土流失成為被關注的焦點。兵團項目建設地點多位于風蝕區，而戈壁等風蝕區在未擾動的情況下多處于平衡狀態，水土流失量極小，但在開挖建設后，若沒有采取及時有效的水土保持措施，則水土流失將非常嚴重。2019年以來，兵團水利局組織開展了7 834個生產建設項目疑似違法違規擾動圖斑復核工作，下達整改通知書2 249個，有效震懾了生產建設項目違法違規行為，但由于兵團地域分散，監管戰線長、范圍廣，特別是缺乏專門的監督管理機構，因此常常出現監管滯后的情況，加之信用監管、聯合監管和聯動執法等機制尚未建立，監管力度不夠，部分生產建設單位對水土保持工作重視程度低，未批先建、未驗先投等問題仍非常突出，人為水土流失監管需進一步加強。

2.3 水土保持監測能力薄弱，監測體系尚需完善

兵團現僅有水蝕、風蝕各1個水土流失綜合監測站點。受監測技術力量薄弱、監測環境艱苦、監測人員穩定性差，以及監測手段自動化、信息化程度低等諸多因素影響，現有站點監測數據不完整，不能準確、有效地反映兵團水土流失狀況。特別是兵團轄區地域跨度大，地貌類型多，水土流失點多面廣、影響因子復雜，現有的兩個監測站點覆蓋范圍有限，監測網絡體系不健全。此外，各級監測機構缺乏能夠獨立開展水土流失動態監測的技術力量，監測評價能力也有待進一步提高。

2.4 水土保持投入不足，機制有待完善

兵團水土流失綜合治理資金來源單一，主要依靠國家投入，投入總量小，師市配套資金困難，社會投入渠道尚未建立。兵團水土流失治理難度大，投入不足，治理標準不高，配套設施不完善，部分地區治理效益不顯著，水土保持設施建成后缺乏后續管理維護資金，功能難以持續、長久發揮。此外，兵團水土保持補償費征收使用管理辦法尚未印發，已征收的補償費無法用于水土流失預防治理。

2.5 水土保持管理創新能力不能適應新形勢要求

《新疆生產建設兵團水土保持規劃（2015—2030年）》已印發多年，需進一步修訂。兵團各級水土保持目標責任制考核尚未落實。科技創新力量薄弱，水土保持科普宣傳和普法教育力度不足，各局、部門之間工作合力尚未形成。兵團水利局水土保持處與規劃計劃處、農牧水利水電處三處合一，在編在崗僅2人，無專職水土保持工作人員。作為技術支撐的兵團水土保持與水利發展中心，水土保持科僅1人在編在崗，各師市水利局水土保持工作崗位均存在人員力量不足現象。

3 新時代水土保持高質量發展實施路徑思考

3.1 明確總體目標

計劃到2035年，兵團“一線一帶兩環”（西部邊境水土流失防治線、天山水源涵養生態維護帶、環準噶爾盆地和環塔里木盆地）的水土流失得到全面治理，水土保持治理體系全面完善，人為水土流失得到全面控制，監管能力基本實現現代化，生態系統水土保持功能顯著增強，水土保持率達到57.69%。

3.2 構建新工作格局

水土保持工作綜合性強、涉及面廣，應建立由兵團黨委有關領導任組長的水土保持局際協調機制，全面加強兵團水土保持工作。

各師市應成立相應領導機構，統籌發揮各部門職能作用，健全完善兵團負總責、師市團抓落實的水土保持工作機制，樹立“大水保”理念，凝聚各方力量，充分發揮企業主體責任，充分調動社會力量的積極性，推動形成兵團新時代水土保持工作的合力。把水土保持工作擺在經濟社會發展和生態文明建設大局中進行統籌謀劃和思考，落實山水林田湖草沙一體化保護和系統治理要求^[1]。

3.3 細化工作任務

1）全面加強水土流失預防保護。水土流失預防保護是實現水土流失狀況持續改善的前提條件。建立兵團水土保持空間管控制度，分類分區提出水土流失重點預防區、重點治理區和水土流失嚴重、生態脆弱區域的差別化保護治理措施。以節約優先、保護優先、自然恢復為方針，結合自然資源、生態環境、林業和草原等部門實施的重要生態系統保護和修復重大工程，圍繞伊犁河、額爾齊斯河、塔里木河等重要河流源頭和岸線（兵團河湖段）、師市重要集中式飲用水水源地、國家級和兵團級水土流失重點預防區、水蝕風蝕交錯區等重點區域，從源頭、重點區域、生態系統3個維度，統籌推進兵團水土流失預防保護，加強封育保護，促進生態系統自我修復，提升森林、草原、農田和城市生態系統水土保持功能和生態產品供給能力。

2）依法嚴格人為水土流失監管。聚焦有效管住人為水土流失增量，通過建章立制、創新方式、落實責任，實現人為水土流失依法監管、嚴格監管、科學監管、精準監管、信用監管、協同監管。依法落實生產建設項目水土保持方案制度，加強全鏈條全過程監管，督促指導生產建設單位依法履行水土流失防治責任^[2]。開展年度生產建設項目水土保持監督檢查專項行動，組織完成一年兩次水土保持遙感監管，依法依規查處各類違法違規行為。健全信用分級分類監管和激勵懲戒機制，開展水利、自然資源、生態環境、林業和草原等多部門聯合監管、聯動執法。深化“河湖長+檢察長”機制，充分發揮司法保障作用，全面提升水土保持執法效能^[3]。壓實企業防治責任，嚴格落實水土保持“三同時”制度，大力推行綠色設計、綠色施工，最大限度減少可能造成的水土流失。

3）加快推進水土流失重點治理。水土流失治理是水土保持工作的立身之本。新時代新階段，人民群眾日益增長的優美生態環境需要、山水林田湖草沙系統治理要求對小流域綜合治理提出了新的更高要求。統籌劃定兵團小流域，以流域水系為單元，整連、整團一體化推進小流域綜合治理，切實發揮水土保持重點工程生態效能。加強額爾齊斯河流域、奎屯河-博爾塔拉河、準格爾盆地南緣、伊犁河谷和塔里木河流域等兵團級水土流失重點區域水土流失綜合治理。做好生態清潔小流域規劃，統籌水系整治、污水垃圾處理、人居環境改善、生態產業發展，協同水土流失治理和水美鄉村建設，著力推進水土保持生態產業優勢轉化，助力鄉村振興。推廣兵團特色水土流失治理模式，如在自然稟賦較好的水蝕地區優先開展小流域綜合治理試點工作，在沙漠邊緣風蝕地區推廣沙障、草方格，通過新植沙生植物的方式構建綠色生態帶，推廣沙生產品，發展沙產業鏈，做好示范引領。

4）加強水土保持監測基礎支撐。構建兵團立體化監測網絡，提高監測站點覆蓋面，建議在準噶爾盆地和吐哈盆地周邊師市增設監測站點，并對已建監測站點進行升級改造。按年度組織實施兵團全覆蓋水土流失動態監測，優化兵團南疆風蝕因子系數，提高監測精度，強化監測成果應用。以草地作為兵團水土流失“減量”的重點，開展退化草原修復治理，持續增強草原涵養能力，提高草原生態系統質量和穩定性，落實草原禁（休）牧和草畜平衡制度。把耕地作為兵團水土流失“降級”的重點，加強農田生態系統保護，實現耕地用養結合，加大田塊整治、土壤改良、灌溉與排水、農田防護與生態環境保護力度，持續推進農田牧場防護林帶建設。

5）提升水土保持管理能力。加強兵團現有水土保持規劃管理，及時制定或修訂兵團、師市兩級水土保持規劃，落實規劃實施責任，健全規劃實施跟蹤監測評估機制，發揮規劃約束保障作用。鼓勵引導社會資本參與工程建設，完善工程建管機制，明確管護主體，落實管護責任。依托兵團水利信息平臺建設，構建兵團水土保持應用系統，推進水土保持、氣象、自然資源等數據資源共享，加強數據分析、智慧管理和深度應用。依托高校、科研院所及科技公司推進水土保持科技創新。鼓勵建設兵團級水土保持領域重點實驗室，加快關鍵技術成果轉化和推廣應用。

6）做好水土保持支撐保障。開展兵團水土保持目標責任考核，健全、完善考核機制，建立水土保持激勵機制，強化考核結果的應用。加強資金保障，規范水土保持補償費征收使用管理，主要用于水土流失綜合防治、監督管理和監測評價等工作。加強水土保持隊伍建設，加強業務技能培訓，配齊配強工作力量。加大水土保持科普宣傳和文化建設力度，營造水土保持高質量發展的良好氛圍。

4 結束語

以中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強新時代水土保持工作的意見》為契機，落實落細新時代水土保持工作要求，從3個方面探討了兵團新時代水土保持工作目標實施路徑，以期為促進兵團新時代水土保持高質量發展提供有益參考，站在人與自然和諧共生的高度，堅定不移做好新時代水土保持工作，建設美麗兵團，當好“生態衛士”。

[參考文獻]

[1] 喬殿新.水土保持高質量發展思考[J].中國水利，2020（1）：18-21.

[2] 蒲朝勇.以體制機制政策創新為抓手推進新階段水土保持高質量發展的思考[J].中國水利，2023（10）：4-8.

[3] 關于推進水土保持高質量發展的若干措施[J].河北水利，2023（5）：7-8.

收稿日期： 2023-09-13

第一作者： 孫斐（1974—），男，甘肅蘭州人，高級經濟師，新疆生產建設兵團水利局副局長（正局級），工學、管理學雙學士，主要從事水利規劃計劃、水土保持和人事管理工作。

通信作者： 左強（1991—），男，吉林延邊人，工程師，碩士，主要從事水土保持工作。

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（責任編輯 李楊楊）