落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”，推進(jìn)食品安全社會(huì)共治

◎ 李振華，楊 芳

（1.漢壽縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局，湖南 漢壽 415900；2.常德市食品檢驗(yàn)所，湖南 常德 415000）

食品安全不僅是發(fā)展問(wèn)題，也是民生問(wèn)題，更是政治問(wèn)題，其關(guān)系到人們的身體健康和生命安全，關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定和諧，關(guān)系到黨的治理體系和執(zhí)政能力。以落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”機(jī)制為契機(jī)，加快推進(jìn)食品安全社會(huì)共治，其中兩個(gè)責(zé)任是指食品安全屬地管理責(zé)任和企業(yè)主體責(zé)任。食品安全的社會(huì)共治是指調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量，包括政府監(jiān)管部門、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)乃至公民個(gè)人，共同參與食品安全工作，形成食品安全社會(huì)共管共治的格局[1-4]。本文通過(guò)分析安全監(jiān)管模式的歷史變遷、“兩個(gè)責(zé)任”機(jī)制提出的歷史背景，并采取一系列的實(shí)施路徑，以期加快推進(jìn)食品安全社會(huì)共治的美好愿景。

1 我國(guó)食品安全監(jiān)管模式的歷史變遷

我國(guó)的食品安全監(jiān)管體制大致經(jīng)歷了4 個(gè)階段，詳見(jiàn)表1[5-8]。

表1 食品安全監(jiān)管模式的歷史變遷階段表

從表1 可以看出，我國(guó)食品安全監(jiān)管體制伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程，經(jīng)歷了從行業(yè)主管到衛(wèi)生部門統(tǒng)管、分段監(jiān)管、市場(chǎng)監(jiān)管部門統(tǒng)管的歷程。監(jiān)管模式也經(jīng)歷了從分散到集中的過(guò)程。每一次監(jiān)管體制的調(diào)整，都有其當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景。2016 年各級(jí)地方政府按照大部制改革的要求，紛紛將原工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)部門職能整合，組建市場(chǎng)監(jiān)督管理局。2018 年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，統(tǒng)一行使國(guó)家食品安全監(jiān)管職責(zé)，這意味著我國(guó)食品安全監(jiān)管領(lǐng)域“分段監(jiān)管”模式在法律層面結(jié)束。

2 “兩個(gè)責(zé)任”機(jī)制提出的歷史背景

2.1 社會(huì)共治模式的法律地位及“兩個(gè)責(zé)任”提出的歷史背景

2015 年首次修訂的《中華人民共和國(guó)食品安全法》第三條：“食品安全工作實(shí)行預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制、社會(huì)共治。”首次提出了食品安全社會(huì)共治，并明確了各責(zé)任主體的權(quán)利和義務(wù)，詳見(jiàn)表2[9-10]。

表2 《中華人民共和國(guó)食品安全法》中各責(zé)任主體權(quán)利義務(wù)對(duì)照表

食品安全社會(huì)共治是一次治理理念的重大轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著我國(guó)食品安全監(jiān)管模式從過(guò)去單一部門監(jiān)管走向責(zé)任主體多元、協(xié)商合作共治新模式。2022 年，國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)《關(guān)于建立健全分層分級(jí)精準(zhǔn)防控末端發(fā)力終端見(jiàn)效工作機(jī)制推動(dòng)食品安全屬地管理責(zé)任落地落實(shí)的意見(jiàn)》（食安委發(fā)〔2022〕7 號(hào)）[11]、市場(chǎng)監(jiān)管總局《企業(yè)落實(shí)食品安全主體責(zé)任監(jiān)督管理規(guī)定》（總局令第60 號(hào)）[12]正式頒布實(shí)施。兩個(gè)文件的出臺(tái)，以法規(guī)的形式明確了食品安全地方政府屬地管理責(zé)任和企業(yè)主體責(zé)任。兩個(gè)文件的出臺(tái)和《中華人民共和國(guó)食品安全法》都是推動(dòng)食品安全監(jiān)管向協(xié)商共治模式轉(zhuǎn)變的創(chuàng)新舉措。

2.2 “兩個(gè)責(zé)任”機(jī)制與社會(huì)共治的辯證關(guān)系

食品安全社會(huì)共治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是檢驗(yàn)法治國(guó)家、法治政府、法制社會(huì)基本建成的試金石，食品安全風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)性、社會(huì)性和公共性相互影響，決定了食品安全治理的艱巨性和復(fù)雜性。食品安全問(wèn)題成因復(fù)雜，主體多元，利益相互影響等特點(diǎn)決定了其只靠政府部門單一的行政力量，很難達(dá)到監(jiān)管預(yù)期效果。從我國(guó)食品安全監(jiān)管歷史來(lái)看，無(wú)論是過(guò)去衛(wèi)生部門主管、其他部門配合，還是后來(lái)的分段監(jiān)管，都過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府部門的職責(zé)，而忽視了食品利益主體相關(guān)方的責(zé)任。食品安全人人有責(zé)，不僅需要政府部門、食品經(jīng)營(yíng)主體、行業(yè)協(xié)會(huì)、媒體及消費(fèi)者等利益責(zé)任相關(guān)方合作共治，還需要每個(gè)人的積極參與。

“兩個(gè)責(zé)任”機(jī)制是推動(dòng)食品安全社會(huì)共治的創(chuàng)新舉措，是關(guān)鍵。從《中華人民共和國(guó)食品安全法》規(guī)定的各方責(zé)任主體來(lái)看，突出強(qiáng)調(diào)地方政府的屬地管理責(zé)任和食品經(jīng)營(yíng)者的主體責(zé)任，不是弱化或逃避部門監(jiān)管責(zé)任！而是要在繼續(xù)加強(qiáng)部門監(jiān)管責(zé)任的基礎(chǔ)上，推動(dòng)政府、監(jiān)管部門、食品經(jīng)營(yíng)者三方主要責(zé)任主體齊抓共管，形成合力！推動(dòng)形成合作共治新局面。食品安全責(zé)任主體除了政府、部門、食品經(jīng)營(yíng)者三方，還包括媒體、行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者等利益相關(guān)方，但“兩個(gè)責(zé)任”是關(guān)鍵。

2.3 當(dāng)前我國(guó)食品安全社會(huì)共治面臨的現(xiàn)實(shí)困境

2.3.1 主體責(zé)任不清晰

2015 年修訂的《中華人民共和國(guó)食品安全法》規(guī)定了地方政府、相關(guān)監(jiān)管部門、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、媒體及消費(fèi)者的相關(guān)權(quán)利義務(wù)，在具體實(shí)踐層面的可操作管理辦法或相關(guān)規(guī)定還不完善，主要表現(xiàn)在以下兩方面。①地方政府屬地管理責(zé)任的具體內(nèi)容不清，部門職責(zé)與地方政府職責(zé)互相混淆，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)尤為明顯。②部門之間職責(zé)不清。食品安全產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)，涉及部門多，有環(huán)保、農(nóng)業(yè)、市場(chǎng)監(jiān)管、衛(wèi)生等部門，且食品安全問(wèn)題成因復(fù)雜，如有些食品安全事件原因在農(nóng)產(chǎn)品環(huán)境污染的源頭，但事件結(jié)果往往發(fā)生在食品流通消費(fèi)環(huán)節(jié)，誰(shuí)是主要責(zé)任，誰(shuí)是次要責(zé)任容易混淆。

2.3.2 媒體監(jiān)督制約機(jī)制不健全

①正面宣傳引導(dǎo)不夠，食品安全科學(xué)知識(shí)普及率不高，公眾的恐慌情緒大部分來(lái)自對(duì)食品安全知識(shí)的匱乏和信息了解不全面造成。②極個(gè)別自媒體為吸引公眾眼球，增加流量，或受利益驅(qū)使選擇性報(bào)道，在一定程度上對(duì)食品安全負(fù)面輿情起到了推波助瀾的作用。③在制度層面缺乏規(guī)范引導(dǎo)媒體輿論監(jiān)督的工作機(jī)制。

2.3.3 信息共享不足

當(dāng)前食品安全信息還分散在政府各部門，處于條塊分割狀態(tài)，各部門之間缺乏有效的信息交流渠道，也沒(méi)有建立信息共享機(jī)制，地方政府層面沒(méi)有建立統(tǒng)一的食品安全信息平臺(tái)。

2.3.4 公眾參與度不高

影響公眾參與度的因素主要有以下幾個(gè)方面。①人們認(rèn)識(shí)有偏差，認(rèn)為食品安全是政府的事情，只要不發(fā)生在自己身上，就與自己無(wú)關(guān)，這也是大多數(shù)人的普遍心理。②舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度不健全，各級(jí)地方財(cái)政未能有效落實(shí)相關(guān)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)政策。③食品安全宣傳力度不夠，沒(méi)有形成食品安全人人有責(zé)的濃厚氛圍。

2.3.5 食品監(jiān)管隊(duì)伍職業(yè)化、專業(yè)化水平有待提高

一個(gè)職業(yè)化的監(jiān)管人員，除了需要自身的專業(yè)素養(yǎng)和知識(shí)結(jié)構(gòu)，還需要多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累。但隨著監(jiān)管體制由垂直管理下放到地方政府管理，人員交流調(diào)動(dòng)較為頻繁，許多專業(yè)人員交流到其他工作崗位或其他系統(tǒng)，導(dǎo)致人員老齡化嚴(yán)重，隊(duì)伍專業(yè)水平不夠。

2.4 食品安全社會(huì)共治的長(zhǎng)期愿景

①食品安全社會(huì)共治社會(huì)應(yīng)是責(zé)任主體多元的社會(huì)。各責(zé)任主體權(quán)責(zé)清晰、分工明確、各司其職、不推諉扯皮和井然有序。②食品安全社會(huì)共治社會(huì)應(yīng)是協(xié)商合作共治的社會(huì)。各成員主體在地方政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，既分工，又合作，共商共享。③食品安全社會(huì)共治社會(huì)應(yīng)是信息共享的社會(huì)。各成員主體之間信息化程度高，在地方政府統(tǒng)一構(gòu)建的信息平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)信息共享，不再是信息孤島。④食品安全社會(huì)共治社會(huì)應(yīng)是考核問(wèn)責(zé)嚴(yán)明的社會(huì)。考核目標(biāo)明確，考核方式科學(xué)，措施有力，獎(jiǎng)罰分明。問(wèn)責(zé)機(jī)制健全，導(dǎo)向分明，失職追責(zé)，盡職免責(zé)。⑤食品安全社會(huì)共治社會(huì)應(yīng)是公眾積極參與的社會(huì)。消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)和識(shí)別能力較強(qiáng)，維權(quán)渠道暢通，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)及時(shí)。

2.5 食品安全社會(huì)共治的實(shí)現(xiàn)路徑

2.5.1 樹(shù)立食品安全共治理念

食品安全已邁入社會(huì)共治時(shí)代，因此監(jiān)管部門需要先轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，樹(shù)立共治理念；同時(shí)要多向當(dāng)?shù)攸h委政府主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，宣傳共治理念，爭(zhēng)取領(lǐng)導(dǎo)支持；還要加強(qiáng)媒體的宣傳和法律知識(shí)的普及工作，讓共治理念深入人心，形成社會(huì)共識(shí)。

2.5.2 按照食品安全全過(guò)程監(jiān)管的原則，明確各責(zé)任主體職責(zé)分工

食品產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)涉及土壤水質(zhì)環(huán)境、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、食品加工、食品運(yùn)輸儲(chǔ)存、食品流通和食品消費(fèi)等諸多環(huán)節(jié)，且食品安全成因復(fù)雜，有些食品安全事件原因在土壤環(huán)境、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)源頭，但結(jié)果卻發(fā)生在食品流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)。因此如何依法合理劃分各監(jiān)管部門的職責(zé)就顯得尤為重要。①要明確地方政府屬地管理責(zé)任的具體內(nèi)涵，厘清地方政府和監(jiān)管部門的職責(zé)邊界。②要按照全過(guò)程監(jiān)管的原則，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，合理劃分各個(gè)監(jiān)管部門的事權(quán)職責(zé)清單，照單履職，照單追責(zé)。③要明確新聞媒體輿論監(jiān)督具體職責(zé)，強(qiáng)化輿論監(jiān)督正面宣傳與導(dǎo)向作用。④要細(xì)化行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)的具體責(zé)任。

2.5.3 加強(qiáng)部門之間的協(xié)商合作，信息共享

要充分發(fā)揮地方黨委總攬全局協(xié)調(diào)各方的作用；要充分發(fā)揮地方政府食安辦的作用，科學(xué)設(shè)計(jì)考核細(xì)則；需要各級(jí)地方政府探索搭建統(tǒng)一的食品安全云平臺(tái)，整合各部門食品安全信息，實(shí)現(xiàn)信息共享。

2.5.4 建立健全考核問(wèn)責(zé)機(jī)制

充分發(fā)揮考核問(wèn)責(zé)的導(dǎo)向作用。考核目標(biāo)明確，考核指標(biāo)科學(xué)，考核方式多樣，結(jié)果運(yùn)用得當(dāng)；探索建立失職追責(zé)，盡職免責(zé)的追責(zé)機(jī)制，嚴(yán)格依法合理劃分各責(zé)任主體的法定職責(zé)，細(xì)化責(zé)任清單，分清主次，照單追責(zé)。

2.5.5 建立一支相對(duì)穩(wěn)定的專業(yè)化、職業(yè)化檢查員隊(duì)伍

食品監(jiān)管本身的專業(yè)性、食品風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)性和食品安全問(wèn)題的復(fù)雜性，決定了沒(méi)有一支過(guò)硬的專業(yè)水平高的檢查員隊(duì)伍，一切都無(wú)從談起。需要建立合理的人才交流機(jī)制，確保專業(yè)人員的相對(duì)穩(wěn)定；要加大隊(duì)伍的培訓(xùn)力度；要加大專業(yè)人才引進(jìn)力度和合理的選人用人機(jī)制；要探索建立職業(yè)化的檢查員隊(duì)伍建設(shè)。

2.5.6 引導(dǎo)公眾積極參與

要加強(qiáng)食品安全知識(shí)的科普與宣傳，充分運(yùn)用手機(jī)短視頻、電視講座等方式進(jìn)行廣泛宣傳；針對(duì)每一起食品安全社會(huì)輿情，都要從科學(xué)角度及時(shí)進(jìn)行跟蹤回復(fù)和科普宣傳；依法依規(guī)及時(shí)處理消費(fèi)者的每一起投訴，讓消費(fèi)者在每一起投訴案件中感受到公平正義；暢通維權(quán)渠道，降低維權(quán)成本；嚴(yán)格落實(shí)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，探索建立食品行業(yè)潛規(guī)則“內(nèi)幕爆料人”制度。

2.5.7 充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)的作用

引導(dǎo)各行業(yè)協(xié)會(huì)制定科學(xué)合理的行業(yè)協(xié)會(huì)章程，體現(xiàn)食品安全，加強(qiáng)行業(yè)自律；充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)的橋梁與紐帶作用；發(fā)揮各行業(yè)協(xié)會(huì)在標(biāo)準(zhǔn)制定、政策意見(jiàn)收集、政策宣傳貫徹等環(huán)節(jié)的作用。

2.5.8 充分調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性

以落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”機(jī)制為契機(jī)，扎實(shí)推進(jìn)食品安全屬地管理責(zé)任和企業(yè)主體責(zé)任落地落細(xì)落實(shí)。要深刻領(lǐng)會(huì)和全面貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)《關(guān)于建立健全分層分級(jí)精準(zhǔn)防控末端發(fā)力終端見(jiàn)效工作機(jī)制推動(dòng)食品安全屬地管理責(zé)任落地落實(shí)的意見(jiàn)》（食安委發(fā)〔2022〕7 號(hào)）[11]文件精神，在摸清市場(chǎng)主體底數(shù)的基礎(chǔ)上，按照企業(yè)主體規(guī)模進(jìn)行分等分級(jí)，再按照企業(yè)等級(jí)層層包保到人，實(shí)施精準(zhǔn)防控。同時(shí)，要加大對(duì)包保干部的督導(dǎo)和培訓(xùn)，打通食品安全屬地管理責(zé)任的最后一公里，將屬地管理責(zé)任落實(shí)在每一位包保干部肩上。此外，要全面貫徹落實(shí)市場(chǎng)監(jiān)管總局《企業(yè)落實(shí)食品安全主體責(zé)任監(jiān)督管理規(guī)定》（總局令第60 號(hào)）[12]精神，充分發(fā)揮企業(yè)負(fù)責(zé)人、食品安全總監(jiān)和食品安全員的作用，按照企業(yè)自身實(shí)際科學(xué)制訂風(fēng)險(xiǎn)防控清單，扎實(shí)開(kāi)展日管控、周排查、月調(diào)度工作。

2.5.9 充分發(fā)揮地方黨委的作用

以創(chuàng)建食品安全示范城為抓手，推動(dòng)形成食品安全社會(huì)共治新局面。要以創(chuàng)建食品安全示范城/縣為契機(jī)，充分發(fā)揮地方黨委統(tǒng)攬全局協(xié)調(diào)各方的作用，調(diào)配各種資源，促進(jìn)食品安全各項(xiàng)工作落細(xì)落實(shí)，形成長(zhǎng)效機(jī)制。

3 結(jié)語(yǔ)

2015 年《中華人民共和國(guó)食品安全法》首次提出食品安全社會(huì)共治，確立了食品安全社會(huì)共治的法律地位。但在實(shí)踐層面，食品安全社會(huì)共治還存在責(zé)任主體不清晰、部門協(xié)同程度低、公眾參與度低、信息共享不足、隊(duì)伍職業(yè)化專業(yè)化水平不高等問(wèn)題。食品安全社會(huì)共治的愿景應(yīng)包括責(zé)任主體多元，責(zé)任分工明確，信息互通共享，公眾參與程度高，考核問(wèn)責(zé)嚴(yán)明，協(xié)調(diào)機(jī)制健全，部門協(xié)作有序。具體而言，應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)社會(huì)共治觀念，明確政府、部門、市場(chǎng)主體法定職責(zé)；增強(qiáng)政府食安辦統(tǒng)一協(xié)調(diào)能力，強(qiáng)化社會(huì)共治主體相互協(xié)同，推進(jìn)“兩個(gè)責(zé)任”機(jī)制走深走實(shí)；暢通公眾參與監(jiān)督渠道，創(chuàng)新智慧監(jiān)管技術(shù)手段；進(jìn)一步優(yōu)化監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)，建立健全失職追責(zé)盡職免責(zé)問(wèn)責(zé)機(jī)制，推進(jìn)食品安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化。