健全我國糧食主產區利益補償機制的新思路*

孫中葉，楊傳宇，李 治

（河南工業大學糧食經濟研究中心，鄭州 450001）

一、引 言

糧食安全關系到國民經濟發展、社會穩定和國家自立，是我國全局性重大戰略問題。當前糧食主產區對保障我國糧食安全發揮顯著作用（王潔蓉等，2017；彭鎖，2022），據國家統計局公布，2022年中國糧食總產量達13 731億斤，連續8年穩定在1.3萬億斤以上，實現“十九連豐”，其中，糧食主產區的糧食產量占全國糧食總產量的比例達78%以上，對全國糧食增產貢獻率高達90%以上。但是由于糧食生產的比較效益低、財政貢獻低（杜鷹，2013；顏波，2023），不僅嚴重降低農民種糧和主產區政府抓糧積極性（陳璐等，2020），還致使主產區與非主產區之間經濟社會發展差距不斷擴大（吳玲等，2017），中央政府和主銷區理應承擔對糧食主產區利益補償的責任。在糧食生產資源約束趨緊、非糧化利益驅使下，健全糧食主產區利益補償機制，有助于調動主產區政府重農抓糧積極性，全方位夯實我國糧食安全根基。

黨的十八大以來，中央高度重視主產區利益補償問題。2014年以來，中央一號文件持續強調對糧食主產區的政策支持，不斷加大對主產區財政轉移支付力度和對產糧大縣的獎勵資金投入，這在一定程度上緩解了主產區的財政壓力，但未能從根本上解決問題（何蒲明，2020）。現有補償政策仍存在補貼力度不足（鐘鈺等，2019）、補貼方式單一、缺少省級層面利益補償政策等問題（鄭兆峰等，2023）。因此，黨的二十大報告、2023年中央農村工作會議再次強調要完善和健全糧食主產區利益補償機制。基于此，本文通過分析糧食主產區利益補償機制存在的問題以及糧食主產區利益補償機制亟待創新的現實背景，提出了健全主產區利益補償機制的新思路，以期為更好保障我國糧食安全提供政策參考。

二、糧食主產區利益補償機制存在的問題

（一）糧食生產補償的理論基礎有待拓展深化

糧食作為一種特殊商品，具有一般商品和準公共產品雙重屬性。從使用屬性看，糧食作為一種商品可以被購買、占有和消費，且個體消費并不排除其他人的消費，是具有競爭性和排他性的私人產品；但糧食同樣是滿足人類基本需求的重要資源，關乎全體社會成員的生存和健康，具有顯著的社會屬性，因此還具有非排他性的準公共產品屬性。國家糧食安全供給具有外部正效應屬性，主銷區通過“搭便車”保障了本地區的糧食安全，而主產區卻并未從中得到足額補償。對此類可產生正外部效應的活動，Pigou（1920）認為有效解決方案是由政府對活動主體給予合理補貼，公共產品理論與外部性理論為目前以政府為主體的縱向補償機制提供了理論基礎。

伴隨中國特色社會主義現代化建設進程的不斷加快，新時代背景下糧食主產區利益補償被賦予更深層次內涵，在全方位確保國家糧食安全的大前提下，既要強化其糧食供給的社會保障功能，又要重點發揮其經濟發展和生態服務功能。但現有理論基礎已無法有效支撐構建集“經濟+社會+生態”為一體的主產區利益補償機制（趙惠敏，2021），而建設社會主義現代化強國的土地發展權理論、可持續發展理論和區域協調發展與共同富裕理論可為拓展深化新時代糧食主產區利益補償理論基礎提供新思路。

1.土地發展權理論

糧食生產離不開土地。為保障國家糧食安全，我國各級政府嚴守“18億畝耕地紅線”。主產區土地作為基本農田無法變更使用現狀，產生了使用耕地生產經濟作物和發展地區二三產業的機會成本，土地收益分配不合理引發的糧食利益結構失衡成為糧食生產供給側結構性問題的核心（祝洪章，2016）。主產區在承擔耕地保護義務的同時并未因土地權益受損而得到經濟補償，引致耕地“非糧化”現象加重，嚴重威脅我國糧食安全（程雪陽，2014）。基于土地發展權理論，政府理應對主產區因自由土地使用權受到的隱性利益損失給予補償并使之獲得高于機會成本的收益，不僅拓展了完善縱向補償機制和彌補主產區發展機會成本的理論基礎，更為主產區利益補償穩定發揮社會保障功能提供理論支撐。

2.可持續發展理論

長期以來，主產區以犧牲資源環境、生態安全、經濟效益為代價（李周，2020），保障了我國糧食持續增產和安全供給。隨著糧食生產的資源環境約束趨緊，生態資源和環境狀況將在很大程度上決定糧食生產可持續發展能力（仇煥廣等，2022）。以兼顧經濟、社會、環境三方面發展為目標的可持續發展理論，不僅為構建糧食生態補償機制實現糧食可持續發展提供理論依據，更為主產區利益補償充分發揮生態服務功能提供有效的理論支撐。

3.區域協調發展與共同富裕理論

在深入實施區域協調發展戰略背景下，面對行政區劃限制，習近平總書記指出“自覺打破自家‘一畝三分地’的思維定式，由過去的都要求對方為自己做什么，變成大家抱成團朝著頂層設計的目標一起做”①資料來源于中華人民共和國國家發展和改革委員會，詳見2023 年12 月6 日《習近平總書記關于區域協調發展的重要論述》一文，https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/ztzl/srxxgcxjpjjsx/xjpjjsxjyqk/202312/t20231206_1362489.html。。對此，主產區主動扛起保障國家糧食安全的政治責任大旗，但區域利益補償機制尚不健全，非主產區并未承擔起相應的責任。同時，共同富裕不僅是中國式現代化的重要特征，更是社會主義的本質要求，是包含全部區域和全體人民的共同富裕。因此，以利益補償機制為橋梁優化二次分配，是保障主產區重農抓糧積極性、提升經濟發展水平走向共同富裕的必然路徑（郭雅媛等，2023）。區域協調發展與共同富裕理論可為探索建立產銷區橫向利益補償機制提供理論借鑒，更為主產區利益補償有效發揮經濟發展功能提供理論支撐。

（二）現行糧食主產區利益補償政策尚待完善

1.補償主體與渠道單一

我國目前針對糧食主產區的利益補償更多是以中央政府為主導的單一渠道的反哺型補償，中央不僅承擔巨大的財政壓力，政策效果也差強人意。長久以來，主產區堅決扛穩扛牢糧食安全重任，主銷區不僅補足了糧食缺口，二三產業也實現了快速發展，但其在獲得利益的同時并未承擔起對主產區利益補償的責任。中央多次出臺督促主銷區對主產區補償的鼓勵政策，但實施效果并不明顯，雙方仍未建立起協作共贏的利益補償機制。

2.補償方式重利益平衡、輕機會均等

糧食主產區憑借糧食生產為支撐全國工業化、城鎮化建設作出巨大貢獻，但這種貢獻以放棄更多的發展空間、發展機會為代價。一方面，種糧比較效益持續下降，與蔬菜等其他經濟作物相比，糧菜效益比高達1∶4 左右，但主產區為保障糧食穩定供給，不得不放棄經濟作物種植；另一方面，糧食主產區糧食種植面積大、基本農田比例高，擁有巨大的糧食增產潛力，但其大量耕地屬于國家限制開發范圍，大批招商引資項目無法落地，嚴重制約了工業化、城鎮化發展，犧牲了經濟發展的機會。但當前主產區利益補償政策以資金補貼為主，未考慮到主產區保障國家糧食安全產生的巨大機會成本，尚未形成彌補主產區發展滯后的補償機制。

3.補償力度不夠且補償對象不精準

目前我國主產區利益補償機制的執行與預期目標不一致，無法有效發揮調動地方政府重農抓糧積極性、穩定糧食生產供應的政策杠桿作用，這既源于政策本身的缺陷，也有運行過程的執行偏差。在政策補償力度方面，2021 年，13 個糧食主產省產糧大縣獎勵資金省均僅264 748.5 萬元，遠低于同年主產區省均公共財政預算支出規模②數據來源于中華人民共和國財政部中央對地方轉移支付管理平臺，https://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/cczqzyzfglbf/。。2023 年，河南籌措耕地地力保護補貼共107 億元左右，但畝均尚不足100元③數據來源于《河南手機報》，詳見騰訊網2023 年11 月7 日發布的《2023 年河南財政籌措百億耕地保護補貼》一文，https://new.qq.com/rain/a/20231117A068AX00。。在補償對象方面，多為有家庭承包經營權的農民，其無論是否種植糧食均可獲得補貼資金（例如耕地地力保護補貼），而靠土地流轉規模化生產的新型經營主體基本無法享受補貼，即使將補貼轉給新型經營主體，擁有承包經營權的農民也會通過提高土地流轉費用等方式，變相獲得補貼。經營主體群體中存在應按照“誰種植誰受益”“誰種植補貼誰”的原則進行補貼的強烈訴求。

（三）對糧食安全責任共擔認識不足

糧食“準公共產品”的特征意味著糧食的供給和管理需要政府和社會各界共同努力。2023年中央一號文件明確提出“糧食主產區、主銷區、產銷平衡區要共擔糧食安全責任”。保障國家糧食安全，糧食主產區和非主產區都應該扛起責任，但非主產區尚未充分認識到主產區為保障糧食安全作出的重大犧牲。保障糧食安全的責任落實仍然停留在中央政府、糧食主產區政府層面，未真正建立起全國“一盤棋”共擔糧食安全的責任機制。

三、糧食主產區利益補償機制亟待創新

（一）糧食產銷區供需不平衡矛盾加劇

我國糧食安全長期以來一直處于“緊平衡”狀態，糧食隱性自給率僅維持在70%左右且有略微下降趨勢，穩定糧食產能和保證糧食高質量供給仍面臨較大壓力。自2004 年13 個糧食主產區被劃定以來，糧食生產高度集中在主產區，糧食供求的區域矛盾日益突出（姚成勝等，2023）。在糧食總產量方面，主產區糧食產量由34 114.91 萬噸上升到53 718.2 萬噸，年均增長率3.19%，糧食產量占全國總產量的比值也由72.67%升至78.25%，其在保障我國糧食安全中發揮的作用越來越大；7 個主銷區的糧食產量則呈現明顯的下降趨勢，糧食產量占比由7.35%降至4.32%，下降3.03 個百分點；11 個產銷平衡區的糧食產量總體呈現上升趨勢，但糧食產量占比卻由19.98%降至17.44%，下降2.54 個百分點（見表1）。

表1 各區域糧食產量與糧食產量占比

糧食自給率能夠作為衡量糧食安全水平的指標，本文根據糧食產量數據以及2008—2020 年《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008—2020 年）》中提供的人均糧食年消費量400 千克計算各地區2004—2022年主銷區和產銷平衡區糧食自給率④糧食自給率計算公式為：w=G/D×100%，式中：w表示糧食自給率；G表示糧食總產量；D 表示糧食需求量。糧食需求量采取定額統計法，計算公式為：D=P×d，式中：D為糧食總需求量；P為總人口；d為人均糧食需求量。。數據顯示，主銷區的糧食自給率由37.94%降至24.33%，糧食缺口已達到9 200 萬噸以上，產銷平衡區的糧食自給率處于波動上升狀態，但尚未穩定達到糧食基本自給的要求，其糧食缺口仍在430萬噸以上（見表2）。

表2 主銷區和產銷平衡區糧食需求量和糧食自給率

目前主產區糧食凈調出省份不斷減少且過度集中，2003 年全國共有13 個糧食調出省，2008 年僅剩下8 個，到2023 年，糧食凈調出率保持在5%以上水平的糧食主產區僅剩內蒙古、吉林、黑龍江、安徽、河南5 個，這意味著全國7 個主銷區以及11 個產銷平衡區的糧食缺口主要靠這五大省區貢獻的糧食補充，糧食產銷區供需不平衡矛盾進一步加劇（杜鷹，2020）。

（二）主產區與主銷區經濟發展差距加大

從總體來看，2004 年以來主產區人均財政收入和人均國內生產總值與主銷區之間差距不斷擴大，至2022 年分別達到7 000 元/人以上和41 779.26 元/人的水平，差距年均增長率達22.75%和13%以上，甚至，主產區還未達到全國地方平均水平（見圖1、圖2）。從重點區域來看，黑龍江糧食產量連續多年居全國第一，但國家統計局數據顯示，2022年全國地方人均財政收入和全國人均國內生產總值均高出黑龍江85.08%和67.71%以上，而主銷區中與之面積、人口相當的浙江已高出全國平均水平58.58%和38.27%以上；河南作為全國糧食產量排名第二的產糧大省，其2022 年的財政收入僅為4 261.64 億元，而主銷區中與之面積、人口相當的廣東2022 年財政收入達13 279.73 億元，且2004 年以來廣東財政收入與河南比值均保持在3∶1 左右，此外在財政稅收方面，廣東各年度財政稅收水平與河南比值基本保持在3.7∶1左右，兩者間比值并沒有縮小跡象。

圖1 主產區與主銷區人均財政收入

圖2 主產區與主銷區人均國內生產總值

雖然主產區可通過糧食交易獲利，但主產區售出的糧食以未加工或初加工原糧為主。在調往主銷區時，后者以較低價格購入原糧并通過精深加工獲取遠高于糧食銷售的利潤，并且這些經過加工的商品也會再次流回主產區，致使中央對主產區的補償無形中流向主銷區，造成“窮區補償富區”現象。這無疑進一步拉大了主產區和主銷區的經濟發展差距。

（三）種糧收益尚不穩定

當前，農民人均可支配收入高于全國平均水平的主產區省份不斷減少。2010年主產區農民人均可支配收入水平高于全國平均水平的省份有6個，2020年其中的黑龍江、吉林、河北農村居民人均可支配收入水平低于全國平均水平，高于全國人均水平的主產區僅剩遼寧、江蘇和山東3 省⑤資料來源于光明網-科普中國，詳見于光明網2023 年1 月11 日發表的《中央農村工作會議系列解讀○15健全主產區利益補償機制夯實糧食安全根基》一文，https://kepu.gmw.cn/2023-01/11/content_36292221.htm。，到2022 年僅剩江蘇和山東2省，其中吉林農村居民人均可支配收入水平最低，僅18 134元⑥數據來源于國家統計局。。

糧食作為保障國計民生的重要產品，不能隨意提價，但隨著我國經濟快速發展，人工費用和土地租金成本持續走高，加之農藥、化肥等農資價格大幅上漲等因素，農民種糧成本持續上升，種糧利潤空間被進一步壓縮，至2021年種糧成本近1 200元/畝，遠高于收益的增長速度，致使種糧凈收益僅能維持在200 元/畝左右，2016—2019 年甚至出現凈利潤為負的情況（見圖3），農民難以通過糧食生產實現增收。

圖3 種糧成本、收益與凈利潤⑦此處統計的糧食為三大主糧，種糧成本包括物質與服務費用、人工成本以及土地成本；種糧收益包括主產品與副產品收益；種糧凈利潤為種糧收益與種糧成本的差額。

（四）主產區資源和生態環境壓力加大

20 世紀80 年代中后期以來，南北方在糧食生產的發展速度方面表現出南方徘徊而北方穩步發展的顯著差異（鄭有貴等，1999），在糧食生產格局上逐漸形成了“南糧北移”的局面，不可否認的是糧食生產重心的轉移致使糧食生產賴以依存的資源環境付出了較大代價。

1.農業水利保障能力不足

以河南為例，農業用水占全省水資源利用總量的60%，人均水資源量僅為全國平均水平的1/5，畝均水資源量僅為全國的1/6⑧數據來源于國家統計局。，“糧水矛盾”嚴重威脅主產區糧食可持續發展。產糧大縣滑縣地處華北地下水超采漏斗中心，水資源先天不足，每年超采地下水4 億多立方米，地下水位連年下降，水資源嚴重枯竭，全縣農田機井報廢約1 000眼。2019年為保障農業生產和經濟可持續發展，滑縣引黃河水超1.4億立方米⑨數據來源于中國搜索，詳見中國搜索2020年6月17日發布的《“豫北糧倉”滑縣的水利變遷》一文，https://hn.chinaso.com/ay/detail/20200617/1000200033166421592354375921273226_1.html。。但據《2022 年農村水利水電工作年度報告》公布，2022 年河南農村供水工程建設完成投資30.26億元，僅占全國總投資的3.06%，水資源保障能力嚴重不足。

2.耕地的掠奪性使用制約糧食增產

主產區為保障糧食供給大量使用化肥農藥，甚至超強度開發利用耕地資源。起初取得了良好效果，2004—2015 年，糧食單產水平從4.85 噸/公頃上升到5.79 噸/公頃，年均增長率1.8%。但主產區并未采取有效措施和技術手段保持耕地生態平衡和生產潛力，造成耕地土壤肥力下降、生態失調和貧瘠化等問題，2015 年之后糧食單產進入波動狀態（見表3），糧食生產能力趨于平穩并接近階段性峰值，糧食增產面臨不可持續的風險。

表3 主產區糧食單產與變化情況

3.碳排放約束趨緊

為有效推進“雙碳”工作，《2030年前碳達峰行動方案》指出各地區要梯次有序碳達峰，而我國農糧系統產生的二氧化碳量在碳排放總量中的占比已高達14%⑩數據來源于21 財經，詳見21 財經2021 年11 月9 日發布的《聯合國糧農組織報告：過去30 年全球糧農生產的溫室氣體排放量增加17%》一文，https://m.21jingji.com/article/20211109/herald/f76cd79f33da5f9977ca3a92d37167b2.html。。謝永浩等（2022）運用灰色預測法GM（1，1）預測各省未來種植業碳減排狀況，發現主產區情況不容樂觀，為實現“雙碳”目標，亟需采取措施推動主產區糧食產業碳減排。但隨著糧食穩產保供責任逐步向主產區傾斜，主產區不得不增加化肥、農膜和農藥等主要碳排放源的農資投入以穩定國家糧食供給，面臨著保障國家糧食安全和實現“雙碳”目標的嚴重沖突。

四、政策建議

黨的二十大報告明確指出要把健全主產區利益補償機制作為我國全方位夯實糧食安全根基的重要方針?參考于求是網，《全方位夯實糧食安全根基》，http://www.qstheory.cn/laigao/ycjx/2023-03/23/c_1129457820.htm。。主產區的利益補償問題，不僅關乎我國糧食安全，更對社會穩定有著重要影響。習近平總書記強調，要出實招健全主產區利益補償機制，探索產銷區多渠道利益補償辦法。在補償目標上，主產區利益補償機制應由單純追求產量轉向社會、經濟和生態效益并重；在補償方式上，應加快構建主銷區和主產區之間的橫向區域利益補償機制。

（一）形成經濟、市場、行政多維度的補償機制

隨著糧食利益補償范圍、對象的日益擴大，以政府補償為主的財政資金已難以應對糧食主產區補償訴求，用市場化、多元化手段推進主產區利益補償，能夠有效發揮市場力量，有利于建立長效補償機制，促進糧食主產區經濟、社會、生態協調發展。全面深化改革的目標之一是推進國家治理體系和治理能力現代化，糧食安全作為公共物品事關社會全體成員，要構建經濟、市場、行政多維度的補償機制，堅持系統觀念、全局觀念推進糧食安全保障治理體系和治理能力現代化，積極探索建立政府和市場等多種補償渠道，同時輔以行政要求，構建政府縱向垂直、橫向交叉的利益補償機制、市場化糧食資源配置機制、各級政府行政保障的責任機制。

（二）完善強化縱向利益補償機制

當前，主產區利益補償以中央財政轉移支付為主要方式的縱向補償為主，政策效應逐年減弱，有必要從主產區發展機會成本角度，健全和完善縱向利益補償機制。一是在補償力度上，繼續加大資金支持。兼顧主產區的顯性和隱性利益流失，加大對產糧大省和產糧大縣的資金獎勵，使其在利益補償后人均財政支出逐步達到不低于全國地方平均水平，更好保障糧食主產區基本支出和各項社會事業發展，提高糧食主產區糧食生產積極性。二是健全產糧大省和產糧大縣獎勵資金穩定增長機制。產糧大縣獎勵資金的規模長時間維持不變，已與農村社會經濟發展形勢不相適應，建議將糧食凈調出量、種植面積、畝產增收等指標作為后續獎勵分配的重要參考因素，并根據糧食調出量和糧食調入量制定不同獎勵標準，進一步提高糧食調出地區的獎勵系數，全面促進產糧大縣獎補資金使用效能，并參照產糧大縣補償標準對主產區非產糧大縣給予適當支持。三是不斷強化糧食主產區綜合生產能力建設的補貼力度，提高主產區農田、水利、電力等農業基礎設施建設的補貼標準，增加中央和省級投資比例，減輕地方財政壓力，保證產糧大省和產糧大縣種糧不吃虧、有動力。

（三）探索建立橫向利益補償機制

2023年中央農村工作會議提出探索建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，建立全國一盤棋共擔糧食安全的責任機制，既要充分考慮主產區的貢獻和資源消耗進行經濟補償，更要注重主產區經濟社會發展狀況，探索新型產銷區協作關系。一是制定非主產區的責任分擔機制與標準。改變過去重視微觀主體忽視對糧食主產區整體區域發展補償的做法，做到各區域飯碗一起端、責任一起扛，綜合考慮各地經濟和財政狀況，按照“誰缺糧、誰出錢”原則，以糧食凈調入量和糧食生產資源消耗等指標為依據，由國家統一確定補償標準和補償總額，糧食調入省上繳補償金，按貢獻度大小對糧食調出省進行補償。二是積極探索新型產銷區協作關系，構建糧食產業發展共同體。在國家層面統籌安排，引導主產區和主銷區從產銷關系逐步向產業鏈合作關系轉變，鼓勵雙方共建糧食生產基地、倉儲設施、加工園區和物流運輸網絡，加快形成多元化、規模化、現代化的糧食產銷合作新格局，共享糧食產業發展效益。

（四）籌劃布局彌補主產區發展機會成本

一是做好糧食主產區用地文章，支持主產區創新發展。優先保障農村產業用地需求，將用地配額政策嚴格落實到縣鄉級國土空間規劃中，設立專項資金用于支持主產區對荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地資源的高效開發利用，鼓勵農業經營主體“上山進林”，同時明確村集體對土地整治形成的新增耕地指標的所有權，并鼓勵將其主要用于發展農產品深加工、糧食烘干倉儲、農業旅游、品牌農業以及設施農業等相關領域，以彌補主產區在經濟發展方面的差距。二是進一步提升糧食產業核心競爭力。主產區產糧大縣在糧食產業方面擁有資源優勢，但缺乏對市場需求的精準把握，先進的技術和管理經驗尚未形成產業強勢，建議由省級政府牽頭引導大型糧食精深加工龍頭企業加強與主產區產糧大縣的聯合與合作，大力發展糧食精深加工業，促進主產區糧食加工銷售，實現產業延鏈增值，進一步推動現代農業的發展。三是組織農業部門、種糧大戶、加工企業等共同選擇市場接受度高、經濟效益好的糧食“專種”并給予適當的價格溢價，開展“專種”競價活動，遴選高端客戶，確保優質糧與高端需求有效對接，穩定提高種糧效益。

（五）考慮資源損失建立糧食生態補償機制

糧食流通過程中不僅包含虛擬水、虛擬土資源的轉移，同時還附帶了隱含碳排放的轉移。因此，立足糧食生產的可持續發展性，充分考慮糧食主產區糧食生產對各種資源的消耗和擠占，在對主產區進行經濟補償的同時也要重點關注對主產區的生態補償，積極探索構建糧食安全與生態安全并重的利益補償機制。

一是進一步加大農業水利保障力度。水安全是糧食安全的重要基礎，政府應加大主產區跨流域調水資金支持力度，并在引水指標和用水價格上給予政策傾斜和資金支持，緩解主產區糧水矛盾。二是完善主產區耕地保護政策。在穩定現有耕地地力補貼政策的基礎上提高補償標準，并逐步恢復深耕深松項目，以優化和改善農田生態環境，提高農田生態效益，打破糧食增產“天花板”的困境。三是政府可以基于碳匯交易的測算，在糧食主產區建立農作物碳匯交易市場。借鑒新安江、黃河流域等跨省流域橫向生態補償機制的有益做法，制定糧食主產區和主銷區之間的生態補償辦法，由糧食調入省按區域內糧食產量與消費量的差額產生的碳排放交易量確定主銷區支付標準并向中央上繳國家糧食安全補償金，再由中央轉移到糧食調出省，對糧食主產區的貢獻給予適當補償。