新型城鎮(zhèn)化視角下特色小鎮(zhèn)PPP融資模式

黃一寧

[摘要]? 隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，特色小鎮(zhèn)項目建設(shè)的PPP模式正在各地廣泛采用。推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)，地方政府要通過與金融機構(gòu)和企業(yè)緊密合作，以項目建設(shè)為核心，以城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和旅游設(shè)施投資為主，多種融資方式相互協(xié)調(diào)，共同搭建投融資框架，從而實現(xiàn)更好的建設(shè)成果和更高的經(jīng)濟效益、社會效益。

[關(guān)鍵詞]? 新型城鎮(zhèn)化；特色小鎮(zhèn)；PPP模式

[作者單位]? 桂林市建設(shè)工程消防管理中心

特色小鎮(zhèn)作為縣域新型城鎮(zhèn)化的重要組成部分，建設(shè)運營好特色小鎮(zhèn)是統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的有效路徑。作為政府主導、企業(yè)參與的融資建設(shè)模式，以PPP模式推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)，建立項目成本和風險共擔的機制，有利于地方政府減輕財政負擔，逐步消化存量債務(wù)，從而實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益的雙提升。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)PPP模式可行性分析

PPP模式為民間資本提供穩(wěn)定的投資回報。與傳統(tǒng)融資模式不同，PPP模式主要利好是能夠保護民間資本的收益。因此，PPP模式應(yīng)用于特色小鎮(zhèn)建設(shè)也能夠保證民營資本參與其中之后得到穩(wěn)定的回報。一方面，特色小鎮(zhèn)建設(shè)與單一的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目不同，其運作方式已經(jīng)事先得到了政企雙方的確認，具有合理性和持續(xù)性。另一方面，政府在合作過程中通過適當放寬稅收、貸款擔保以及部分土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等政策限制，保證了民間資本參與建設(shè)的收益回報。

拓寬了項目資金來源，為政府減輕財政壓力。2016年7月1日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，在全國范圍大力培育各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)。國家發(fā)展改革委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》提出，支持特色小鎮(zhèn)有序發(fā)展，建立典型引路機制，堅持特色興鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn)，堅持政府引導、企業(yè)主體、市場化運作。以此為導向，全國各地掀起了建設(shè)特色小鎮(zhèn)的熱潮。但是，在推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作中，僅僅依靠有限的財政投入顯然不現(xiàn)實。而PPP模式在項目成本和投資風險的共擔機制下，地方政府的債務(wù)負擔得以減輕，同時項目運營的收益也能逐步消化地方政府的存量債務(wù)。因此，通過政企雙方合作推動城鎮(zhèn)建設(shè)的PPP模式成了各地的選擇。

提高新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的效率和質(zhì)量。社會資本相比財政資金往往更具靈活性，也比單一投資主體更有效率。引入社會資本以后，特別是有技術(shù)、經(jīng)驗和資金的企業(yè)，更有利于社會資本發(fā)揮其在市場經(jīng)濟中的競爭、技術(shù)和管理等方面的優(yōu)勢，提升項目建設(shè)和運營效率。在項目的規(guī)劃論證、投融資方案的確定等方面，多主體的協(xié)商也提高了項目的可操作性和投資的有效性。作為項目的參與方，企業(yè)對于各類資源的整合利用更加有效，加之政府賦予了企業(yè)對項目的特許經(jīng)營權(quán)利，使企業(yè)通過參與項目建設(shè)獲得收益，從而提高項目運營管理和服務(wù)的質(zhì)量。

PPP模式下特色小鎮(zhèn)建設(shè)存在的問題

PPP的長期合同缺乏足夠的靈活性。在實際操作中，為了項目長期運行穩(wěn)定，PPP合同可能會過余嚴格而靈活性不夠，政府部門或企業(yè)在起草合同的時候，很難充分考慮未來的變化，合同條款通常只考慮當前的情況，導致項目后期管理不能因時制宜，而只能遵照合同條款執(zhí)行，盡管這些條款已經(jīng)不再適合項目全周期運營。解決合同靈活性和合理性不足的途徑有兩個：一是在項目前期就要盡最大努力做好整個項目運營全周期的規(guī)劃，并全面評估可能的風險。二是確保通過招投標獲得具有競爭性的報價。但受理念、人才、工期等限制卻很難做到。

公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的成本表面上可能提高。如果公共產(chǎn)品或公共服務(wù)由公共部門提供，由于公共部門的非營利性和不按全成本核算定價的特點，公眾所付出的直接使用費用較低。當然，世界上不存在免費午餐，低收費最終會表現(xiàn)為地方政府債務(wù)的累積或公共機構(gòu)的虧損，也會通過其他渠道由公眾承擔相應(yīng)成本，甚至潛在成本可能更高。在PPP模式的定價機制下，企業(yè)需要補償項目相關(guān)的全部成本并獲得合理的投資收益，對產(chǎn)品或服務(wù)進行市場化的定價，可能增加公眾的直接使用成本。因而，PPP合同中約定的定價機制可能是控制公共資源使用成本的一個手段，但定價同樣難以確定，尤其在涉及多邊合作的PPP項目中，需要考慮當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、技術(shù)能力等多方面的因素。

項目缺乏專業(yè)的人才管理運營。PPP模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)的過程中，小鎮(zhèn)內(nèi)部所有的公共項目都需要交給一個公司來運營，這就要求項目公司要有既熟悉小鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，又掌握PPP模式的復合型人才。而在小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，要根據(jù)各個社區(qū)的現(xiàn)實情況，選擇適合的項目采用PPP模式進行建設(shè)，不能搞一刀切。這需要政府擁有較強的統(tǒng)籌能力，因而要求有大量的專業(yè)人才來管理，而當下的人才結(jié)構(gòu)顯然無法滿足。

績效評價和風險承擔體系不合理。在特色小鎮(zhèn)建設(shè)的過程中，PPP模式的出現(xiàn)往往無法建立科學有效的績效評價體系。特色小鎮(zhèn)建設(shè)需要較長時間，而動態(tài)評價體系測量的時間如果過長，則會導致整體測量評價的進度下降。由于特色小鎮(zhèn)整體運行和建設(shè)是一個系統(tǒng)復雜的過程，不同的項目情況也不相同，政府與企業(yè)就很難準確把握特色小鎮(zhèn)各項目建設(shè)要面對的風險點，也就很難進行風險分擔。

特色小鎮(zhèn)項目建設(shè)對策

創(chuàng)新PPP融資模式。借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)手段，將PPP項目設(shè)計成融資產(chǎn)品與P2P平臺結(jié)合，形成新型網(wǎng)貸模式“PPP+P2P”， 從而以PPP項目運作規(guī)范透明、信息披露充分、風控措施嚴格、回報周期長、收益穩(wěn)定等優(yōu)勢，吸引原來投資普通高風險P2P產(chǎn)品的社會資金進入PPP模式與P2P的融合體。“PPP+P2P”模式的優(yōu)勢在于，當政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量社會資本參與，而社會資本又找不到低風險、回報合理的投資渠道時，適時地提出“PPP+P2P”的“眾籌金融5P”模式，通過“PPP+P2P”的“眾籌金融5P”模式，既解決了政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的重要資金來源問題，又有效防控了P2P行業(yè)的風險，而且還能使廣大普通群眾分享基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所帶來的長期穩(wěn)定的投資收益。

盡可能降低融資成本。融資成本盡可能降低主要考量投資結(jié)構(gòu)、融資模式、資金來源、融資期限、利率結(jié)構(gòu)、信用擔保結(jié)構(gòu)等方面的組合。要做到融資成本盡可能降低，應(yīng)該把握的要點是從借款方的實際資金需求出發(fā)，合理安排內(nèi)部融資和外部融資、直接融資和間接融資、短期融資和長期融資相結(jié)合，以提高融資效率、降低融資成本、減少融資風險為目標，做到融資組合要素的合理化、多元化，盡量使借款人避免依賴單一的融資模式、單一的資金來源、單一幣種、單一利率期限結(jié)構(gòu)。根據(jù)特色小鎮(zhèn)建設(shè)運營全過程生命周期特點，合理選擇PPP融資的三種方式為股權(quán)融資、債權(quán)融資、資產(chǎn)證券化。

提供稅收優(yōu)惠政策。對于特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中的PPP模式，政府需要給予相應(yīng)的引導和支持，從而促進新興項目實現(xiàn)更好的發(fā)展。要鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)給予貸款支持，在小鎮(zhèn)建設(shè)的過程中能夠給予不同的信貸優(yōu)惠政策。而在初期建設(shè)的過程中，可以給予降低稅率方式支持參與建設(shè)的企業(yè)，在后期運營的過程中適當減少租金和營業(yè)稅收，以更好地幫助企業(yè)健康持續(xù)發(fā)展壯大。此外，政府在向特色小鎮(zhèn)籌資建設(shè)的過程中，不僅需要制定相應(yīng)的政策保障措施，同時還要優(yōu)化金融服務(wù)體系，創(chuàng)新融資方式，以降低項目融資成本，保證項目建設(shè)與管理順利推進。

完善人才引進政策。在特色小鎮(zhèn)建設(shè)的過程中， PPP模式當前尚處于初期階段，政府對于這一領(lǐng)域的支持政策和人才儲備較為匱乏。政府部門要立足項目需求，著眼長遠，制定相關(guān)的政策，規(guī)范約束特色小鎮(zhèn)建設(shè)PPP模式的各種行為和利益，從而保證特色小鎮(zhèn)項目建設(shè)的正常運轉(zhuǎn)。特別是要加強相關(guān)專業(yè)人才的引進和培養(yǎng)，讓更多具有項目運營、融資管理專業(yè)知識的人才投身特色小鎮(zhèn)建設(shè)。政府要出臺專項人才引進政策，企業(yè)要加強現(xiàn)有人才的培訓提升，從而保證項目的可持續(xù)發(fā)展。

完善績效評價和風險分擔體系。PPP模式需要建立獨立的績效考核標準，以動態(tài)績效考核方式，制定有效的考核方案，并應(yīng)用到項目建設(shè)過程中。要針對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項目類別設(shè)計相應(yīng)的考核指標，建立兼顧項目總體與子項目的各個方面，能使用不同方式監(jiān)督子項目的考評體系。要設(shè)計不同的目標，給予子項目合理的權(quán)重，從而確定整體績效考核的分數(shù)。

在風險分擔方面，要在對PPP模式特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中存在的風險進行量化的基礎(chǔ)上，構(gòu)建政府和企業(yè)的風險分擔機制。對于不同類型的風險對項目產(chǎn)生的影響，要建立針對性的分擔方式和防范措施，從而盡量做到科學規(guī)避風險，讓政府和企業(yè)的風險最小化。