雙重“去政治化”：農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)過密化及其解釋

劉 琪

(中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué) 社會(huì)與民族學(xué)院，北京 102488)

一、問題的提出

在少子化和長(zhǎng)壽化的雙重作用下，預(yù)計(jì)2020—2025年間，60歲及以上的老年人口將由2.64億增至3.09億。從區(qū)域差異來看，在家庭養(yǎng)老功能式微、村集體養(yǎng)老資源匱乏、市場(chǎng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)育不足和國家養(yǎng)老保障體系不健全等多重因素的疊加效應(yīng)下，我國人口老齡化呈現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)倒置特征。基于此，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化不僅被提升為一項(xiàng)國家戰(zhàn)略，農(nóng)村更是被視為人口老齡化的主戰(zhàn)場(chǎng)。《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》適時(shí)提出“加大對(duì)基層和農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的投入，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)”。一時(shí)間，如何加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)、提高養(yǎng)老服務(wù)效率成為政界和學(xué)界討論的焦點(diǎn)話題。

加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)意味著要強(qiáng)化供給，提升養(yǎng)老服務(wù)效率意味著要供需匹配。為此，學(xué)界主要從內(nèi)部主體動(dòng)員的“資源存量”視角和外部主體介入的“資源增量”視角兩方面展開討論，并由此開啟了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的“內(nèi)外之爭(zhēng)”?；谖覈拔锤幌壤稀钡幕緡椋瑑?nèi)部視角認(rèn)為以村莊為依托、以互助養(yǎng)老為核心的村社養(yǎng)老是提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力和效率的關(guān)鍵。從宏觀層面來看，通過存量資源的調(diào)動(dòng)，村社養(yǎng)老能夠極大節(jié)省財(cái)政成本，從而為我國低成本應(yīng)對(duì)人口老齡化提供一條可行路徑；從微觀層面來看，因保留了村莊生產(chǎn)生活的完整性，村社養(yǎng)老有利于促進(jìn)老年人與自然、社會(huì)和內(nèi)心的和諧關(guān)系，從而獲取高質(zhì)量的養(yǎng)老生活和養(yǎng)老體驗(yàn)。(1)賀雪峰：《積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村老齡化的村社養(yǎng)老》，載《社會(huì)科學(xué)研究》2022年第4期。如何建設(shè)村社養(yǎng)老秩序，是內(nèi)部視角需要回應(yīng)的重點(diǎn)與難點(diǎn)。李永萍指出，通過存量資源整合、多元主體動(dòng)員和社會(huì)組織重構(gòu)等方式，可以在村莊內(nèi)部構(gòu)建起具有公共屬性的互助養(yǎng)老秩序。(2)李永萍：《“多元一體”：集體主導(dǎo)的村社養(yǎng)老模式——基于閩南鄉(xiāng)村敬老院的個(gè)案考察》，載《求實(shí)》2020年第5期。賀雪峰則從具體的技術(shù)路徑出發(fā)，指出農(nóng)村志愿服務(wù)、低償服務(wù)和“時(shí)間銀行”對(duì)于構(gòu)建互助養(yǎng)老秩序的重要性。(3)賀雪峰：《互助養(yǎng)老：中國農(nóng)村養(yǎng)老的出路》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第5期。然而，作為新型養(yǎng)老秩序，村社養(yǎng)老在實(shí)踐中面臨社會(huì)認(rèn)同度低、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)難化解、資金支持不穩(wěn)定、互助質(zhì)量難保證等問題，(4)紀(jì)春艷：《新型城鎮(zhèn)化視角下農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的發(fā)展困境及優(yōu)化策略》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第1期。并由此引發(fā)了學(xué)界關(guān)于村社養(yǎng)老可行性的討論。(5)郭丹陽：《 中國農(nóng)村互助養(yǎng)老模式可行性研究》，福建師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2013年。外部視角則基于社會(huì)公平觀和發(fā)展福利共享觀，將國家視為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)鍵主體。外部視角主張強(qiáng)化農(nóng)村公共服務(wù)和政策資源供給，通過漸進(jìn)式改革逐步完善農(nóng)村養(yǎng)老保障體系、加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃、提高農(nóng)村養(yǎng)老的戰(zhàn)略定位，建立農(nóng)村養(yǎng)老保障資金供給體系，以應(yīng)對(duì)當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老中存在的資金供給不足、社會(huì)力量薄弱、集體經(jīng)濟(jì)無力和家庭支持弱化等困境。(6)張艷霞，等：《中國農(nóng)村養(yǎng)老保障資金供給現(xiàn)狀及多元化探析》，載《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第4期。賀雪峰指出，這種試圖完全依托政府財(cái)政、單向依靠外部資源輸入以強(qiáng)化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的方式，并不具備基本條件。(7)賀雪峰：《積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村老齡化的村社養(yǎng)老》，載《社會(huì)科學(xué)研究》2022年第4期?？紤]到村社養(yǎng)老的內(nèi)在發(fā)展困境，以及國家養(yǎng)老的高負(fù)擔(dān)困境，國家和村社合作生產(chǎn)養(yǎng)老服務(wù)的路徑被建構(gòu)出來，其中，國家提供基本的養(yǎng)老設(shè)施、合適的制度設(shè)計(jì)、嵌入式的養(yǎng)老產(chǎn)品和適度的資金供給，(8)賀雪峰：《積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村老齡化的村社養(yǎng)老》，載《社會(huì)科學(xué)研究》2022年第4期。被認(rèn)為是合作生產(chǎn)養(yǎng)老服務(wù)的前提。由此，“內(nèi)外之爭(zhēng)”逐步走向“內(nèi)外融合”，國家適度參與被視為有效強(qiáng)化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)鍵。

然而，在供給養(yǎng)老服務(wù)過程中，政府遭遇了諸多實(shí)踐困境。既有研究主要從以下3個(gè)方面展開分析。一是政府供給能力不足導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)面臨資源稀缺困境，即我國在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給方面仍存在較大的資金缺口，導(dǎo)致服務(wù)對(duì)象有限、服務(wù)能力不足和服務(wù)質(zhì)量不高等困境。(9)胡祖銓：《養(yǎng)老服務(wù)業(yè)領(lǐng)域政府投資規(guī)模研究》，載《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2015年第3期。二是政府供給內(nèi)容脫嵌導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)面臨供需錯(cuò)配困境，即政府將完善養(yǎng)老服務(wù)等同于養(yǎng)老場(chǎng)所建設(shè)，將養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提升等同于養(yǎng)老設(shè)施的高標(biāo)準(zhǔn)投入，使得養(yǎng)老服務(wù)脫嵌于老年人的日常生活與真實(shí)需求，(10)王迪，楊穩(wěn)璽：《“脫嵌”與“根植”：養(yǎng)老服務(wù)與日常生活的兩種關(guān)系》，載《社會(huì)發(fā)展研究》2021年第4期。難以獲得老年人的積極回應(yīng)。三是政府供給方式不當(dāng)導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)面臨資源配置效率不高困境，即政府“去主體性”“除能化”的服務(wù)供給方式難以有效整合農(nóng)村資源存量，容易導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)陷入不可持續(xù)困境。(11)曲紹旭：《養(yǎng)老服務(wù)體系主體協(xié)同動(dòng)力機(jī)制》，載《學(xué)術(shù)交流》2022年第1期。

既有研究對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)困境展開了較為深入的分析，具有重要的啟發(fā)意義，但仍存在以下兩點(diǎn)不足，這為本研究的推進(jìn)提供了一定的討論空間。一是相關(guān)研究仍舊聚焦于政策實(shí)踐過程，探討?zhàn)B老服務(wù)困境的產(chǎn)生原因，未能考慮到村莊場(chǎng)域所做出的反應(yīng)同樣會(huì)影響?zhàn)B老服務(wù)效果。作為改進(jìn)，需要真正融合“內(nèi)外”兩種視角，系統(tǒng)性地解析當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐困境。二是基層政府是中央政策執(zhí)行的最終環(huán)節(jié)，基層政府行為在很大程度上決定了養(yǎng)老服務(wù)政策的執(zhí)行過程是否偏離政策初衷。(12)周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯》，載《社會(huì)學(xué)研究》2008年第6期。然而，相關(guān)研究雖然指出政府在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中的一些不足之處，但沒有整體性地從縣鄉(xiāng)村三級(jí)組織體系來理解并把握養(yǎng)老服務(wù)困境的形成原因。政府行為是各級(jí)政府在貫徹國家意志、落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)過程中所具體做出的行為，它對(duì)養(yǎng)老服務(wù)效果有著重要影響，因而需要進(jìn)一步深入基層政府行為的內(nèi)在邏輯探析養(yǎng)老服務(wù)困境的生成機(jī)制。本文將基于筆者及所在團(tuán)隊(duì)于2021年9月在豫南C縣所展開的為期20天的“一老一小”專題調(diào)研，以基層政府的養(yǎng)老服務(wù)邏輯為切入點(diǎn)，分析當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐困境、形成原因及非預(yù)期后果。

二、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)過密化的C縣實(shí)踐及其表征

C縣耕地面積為121.9萬畝，屬于典型的農(nóng)業(yè)型縣城。2020年C縣財(cái)政總收入約為43億元，其中，地方一般公共預(yù)算6.88億，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付36億，財(cái)政支出61億，收支缺口達(dá)18億元，屬于典型的吃飯財(cái)政。C縣下轄2個(gè)街道、17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，戶籍人口數(shù)為93.7萬，其中，常住人口數(shù)為59.3萬，60歲及以上的人口占常住人口數(shù)的19.2%，人口老齡化程度高于全國老齡化。2016年，C縣所屬的地級(jí)市被選為全國居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)城市。近些年，大量養(yǎng)老資源輸入C縣，用于建設(shè)日間照料中心和發(fā)展市場(chǎng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，前者的服務(wù)對(duì)象主要是尚有自理能力的在村老年人，后者的服務(wù)對(duì)象是失能半失能老年人。由于縣域失能半失能老年人數(shù)量較少，市場(chǎng)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)育不健全，服務(wù)群體和服務(wù)效果有限，因此暫不討論。本文主要討論C縣日間照料中心投建及運(yùn)營(yíng)情況，呈現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀。

C縣養(yǎng)老服務(wù)的重點(diǎn)工作是投建日間照料中心，并依托其為在村老年人提供各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)。C縣養(yǎng)老工作成效顯著，截至2020年，轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村日間照料中心覆蓋率高達(dá)70%。此外，日間照料中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)頗高，以C縣亮點(diǎn)工程P村日間照料中心為例，P村日間照料中心建成于2013年，硬件投入約計(jì)900萬元，每年的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用高達(dá)80萬元。P村日間照料中心分為室內(nèi)室外兩部分，室內(nèi)設(shè)有休息室、娛樂室、健康咨詢室、心理輔導(dǎo)室、電影院、圖書閱覽室、健身室、餐廳等，室外設(shè)有假山、涼亭、回廊、健身區(qū)、24孝圖、孝心園等配套服務(wù)設(shè)施。另外，依托日間照料中心，政府免費(fèi)為在村老年人提供茶水、午餐、早晚接送、理發(fā)、體檢、一日游、意外傷害險(xiǎn)、慶祝生日和中藥香薰等服務(wù)。目前，P村日間照料中心成為C縣對(duì)外宣傳的亮點(diǎn)工程和對(duì)內(nèi)投建的理想模板。然而，調(diào)研走訪發(fā)現(xiàn)，密集的養(yǎng)老政策資源下鄉(xiāng)，卻沒有顯著提升老年人的生活福祉，以日間照料中心為載體的養(yǎng)老服務(wù)反而陷入過密化困境。

“過密化”概念最早由戈登威澤提出，經(jīng)過舒爾茨的理論化用而傳播于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，其后，黃宗智將這一概念引入中國，并試圖用其解釋“增長(zhǎng)”和“發(fā)展”的關(guān)系，將以邊際報(bào)酬遞減為代價(jià)的單位總產(chǎn)值增加方式稱為“沒有發(fā)展的增長(zhǎng)”。(13)黃宗智：《長(zhǎng)江三角洲小農(nóng)家庭與鄉(xiāng)村發(fā)展》，北京：中華書局，2000年版。作為一種接續(xù)，本文將“過密化”應(yīng)用于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，具體指政府主體按照一套標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化和嚴(yán)密化的量化指標(biāo)體系，通過行政體系內(nèi)部的充分動(dòng)員，向農(nóng)村輸入大量養(yǎng)老資源，卻沒有真正滿足農(nóng)村老年人的養(yǎng)老需求、提升老年人的生活福祉，養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)出“有增長(zhǎng)、無發(fā)展”的特征。在基層社會(huì)場(chǎng)域，養(yǎng)老服務(wù)陷入內(nèi)容、規(guī)則和方式多維度的過密化困境，導(dǎo)致養(yǎng)老資源投入未能有效轉(zhuǎn)化為老人老年生活福祉的提升。

(一)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容過密化

一般來說，老年人的需求主要包括經(jīng)濟(jì)支持、生活照料和精神慰藉需求。邁向物質(zhì)充裕時(shí)代，老年人的經(jīng)濟(jì)需求基本能夠通過自身勞動(dòng)或家庭支持得到滿足，少量失能半失能老年人的生活照料需求也能通過市場(chǎng)化服務(wù)得到解決。相比之下，由于家庭的拆分化再生產(chǎn)與社會(huì)關(guān)系的理性化轉(zhuǎn)向，老年人的情感慰藉難題逐步凸顯出來。(14)劉琪：《通過社會(huì)交往的農(nóng)村老年人精神慰藉實(shí)現(xiàn)：生成邏輯與路徑優(yōu)化》，載《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2022年第3期。為解決這一難題，政府在農(nóng)村投建日間照料中心，試圖通過老年空間營(yíng)造將在村老年人聚集起來。同時(shí)，依托這一空間開展各種文化活動(dòng)，強(qiáng)化老年人的社會(huì)交往密度，豐富其精神生活。然而，在具體的養(yǎng)老服務(wù)過程中，因存在重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)、重物質(zhì)輕人文、重景觀輕需求等偏好，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)仍停留在物質(zhì)性層面，未能有效深入老年人精神需求層面。

1.重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)與養(yǎng)老設(shè)施難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)

2012年以來，提高日間照料中心的覆蓋率成為C縣強(qiáng)化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的重點(diǎn)工作，并于2019年將其正式納入政府工作計(jì)劃，將工作目標(biāo)調(diào)整為轄區(qū)內(nèi)全覆蓋。近些年，C縣日間照料中心覆蓋率大幅度提高，然而，因政府要求與村莊能力錯(cuò)配，日間照料中心多處于停止運(yùn)營(yíng)狀態(tài)。

政府一刀切地要求各村設(shè)置日間照料中心，并且要求村級(jí)組織配套適老化設(shè)施。然而，除了少數(shù)幾個(gè)亮點(diǎn)村外，部分普通村的集體經(jīng)濟(jì)有限，且難以獲得充足的政府資源支持，不僅沒有能力為日間照料中心提供專門場(chǎng)地，而且沒有辦法承擔(dān)日常經(jīng)營(yíng)成本。面對(duì)政府要求，部分普通村只能采取以下措施進(jìn)行形式化應(yīng)對(duì)：一方面，在建設(shè)用地資源緊缺的情況下，普通村將村部空余辦公室當(dāng)作日間照料中心活動(dòng)場(chǎng)地。由于日間照料中心屬于休閑娛樂空間，村部大樓屬于政治空間，將兩種矛盾且充滿張力的空間疊加在一起，老年人很難在其中放松身心。另一方面，由于集體經(jīng)濟(jì)匱乏，村級(jí)組織難以承擔(dān)運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用，除了迎檢和做臺(tái)賬需要外，村干部平時(shí)會(huì)給日間照料中心大門上鎖，不向在村老年人開放。可見，C縣日間照料中心呈現(xiàn)出重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)特征，盡管普及率較高，但未能真正惠及在村老年人。

2.重物質(zhì)輕人文與養(yǎng)老產(chǎn)品難以滿足需求

在農(nóng)村老年人精神需求日益凸顯之際，養(yǎng)老產(chǎn)品只有深入老年人的精神需求層面，才能更好服務(wù)于老年人整體福利水平的提升。然而，C縣養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)出重物質(zhì)輕人文特征，政府將養(yǎng)老服務(wù)的重點(diǎn)放在硬件設(shè)施配套上，認(rèn)為物質(zhì)配套齊全后，自然會(huì)吸引老年人前來消費(fèi)服務(wù)。然而，老年人與這些物質(zhì)性養(yǎng)老產(chǎn)品的互動(dòng)是個(gè)體性的、表層化的，他們?cè)谖镔|(zhì)性產(chǎn)品的消費(fèi)中，并沒有和其他老年人產(chǎn)生密切的社會(huì)關(guān)聯(lián)，也難以獲得精神層面的滿足。事實(shí)上，物質(zhì)產(chǎn)品只有和文化活動(dòng)相結(jié)合，促進(jìn)老年人的社會(huì)交往密度和情感互動(dòng)濃度，老年人才能真正從“人”與“人”的互動(dòng)中獲得雙向的、深層的和有溫度的社會(huì)交往體驗(yàn)，其精神慰藉需求才能真正得到滿足。

3.重景觀輕需求與養(yǎng)老服務(wù)難以供需匹配

“景觀”概念最初是地理學(xué)和生態(tài)學(xué)概念，指代一個(gè)區(qū)域總體風(fēng)景畫面和自然景象的可視化呈現(xiàn)。其后，“景觀”概念被引入社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，并被賦予符號(hào)意義和社會(huì)意涵，不僅包含著視覺主體對(duì)景觀的看法，(15)Hirsch，E.The Anthpology of Landscape：Perspective on Place and Space.Oxford：Oxford University Press，P.1995.還包含著景觀所表達(dá)的關(guān)系秩序。(16)[法]居伊·德波：《景觀社會(huì)》，王昭鳳譯，南京：南京大學(xué)出版社，2006年版，第57頁。老年人是養(yǎng)老服務(wù)的視覺主體，他們對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求實(shí)體化為養(yǎng)老景觀，養(yǎng)老景觀理應(yīng)服從于老年人養(yǎng)老需求的滿足。然而，在具體的養(yǎng)老景觀構(gòu)建過程中，政府替代老年人，成為決定養(yǎng)老景觀形態(tài)的視覺主體；政績(jī)追求替代老年人需求，成為養(yǎng)老景觀形塑的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，養(yǎng)老景觀不再將目標(biāo)聚焦于老年人需求滿足，日益成為政府實(shí)現(xiàn)政績(jī)的載體。其在村莊社會(huì)的表現(xiàn)是，政府追求養(yǎng)老景觀帶來的視覺震撼，未能真正和老年人的實(shí)際需求相對(duì)接，不僅導(dǎo)致資源浪費(fèi)，而且無益于老年人養(yǎng)老水平的提升。

(二)養(yǎng)老服務(wù)規(guī)則過密化

伴隨家庭養(yǎng)老功能式微和村社倫理淡化，養(yǎng)老問題逐漸從家庭領(lǐng)域溢出，成為備受關(guān)注的社會(huì)問題。提高日間照料中心普及率是政府積極回應(yīng)農(nóng)村養(yǎng)老問題的重要舉措。然而，政府為規(guī)范日間照料中心而輸入了大量規(guī)則，導(dǎo)致老年人成為被規(guī)訓(xùn)的對(duì)象，難以在復(fù)雜的空間管理中便利地消費(fèi)服務(wù)。

1.時(shí)間管理標(biāo)準(zhǔn)化與老人生活節(jié)奏的偏離

農(nóng)村老年人往往依據(jù)農(nóng)時(shí)等自然節(jié)律調(diào)適自己的生產(chǎn)生活節(jié)奏，他們的時(shí)間安排具有不規(guī)則性、周期性特征。然而，日間照料中心采用標(biāo)準(zhǔn)化的時(shí)間管理方式，每日開放時(shí)間為8：00-15：00，且周末不營(yíng)業(yè)，這種時(shí)間安排因脫嵌于老年人的時(shí)間安排，常常遭到老年人的抱怨，也影響到養(yǎng)老服務(wù)效果。比如，夏天太陽出來得比較早，老年人早上五六點(diǎn)鐘便起床了，他們希望日間照料中心開放時(shí)間能夠提前一些，不然“等的焦急、難受”。再比如，在村莊公共空間日益萎縮的情況下，老年人常常因“不再方便串門”而“無處可去”，日間照料中心能夠?yàn)槔夏耆颂峁ｉT的公共空間以承載老年人過剩的閑暇時(shí)光，然而，由于關(guān)門時(shí)間太早，老年人飯后只能“獨(dú)坐家門”，難以排解油然而生的孤獨(dú)情緒。除此之外，老年人只有農(nóng)忙和農(nóng)閑的時(shí)間觀念，沒有雙休觀念，日間照料中心的“雙休”設(shè)置進(jìn)一步降低了其服務(wù)于老年人的能力。因時(shí)間管理標(biāo)準(zhǔn)化，偏離了老年人的時(shí)間節(jié)奏，養(yǎng)老服務(wù)在老年群體中的認(rèn)同度較低。

2.空間管理精細(xì)化與老年人的身心結(jié)構(gòu)偏離

為維護(hù)空間秩序，日間照料中心制定了精細(xì)化的空間守則，如不能大聲講話、吸煙、穿臟衣服、打赤膊等。因不符合老年人的生活慣習(xí)和身心結(jié)構(gòu)，這些空間規(guī)則降低了老年人的養(yǎng)老服務(wù)體驗(yàn)。事實(shí)上，這些看似不文明的行為，在農(nóng)村生活系統(tǒng)中卻有其合理性。以大聲交談為例，在開放程度較高的公共空間中，老年人習(xí)慣于大聲說話，只有這樣，周圍人才能聽得清，才便于加入這場(chǎng)向他人開放的談話。若是輕聲細(xì)語，反而會(huì)被他人誤認(rèn)為講悄悄話，這不利于老年人敞開談心。另外，抽煙不僅是生理需要，同時(shí)也是重要的社交方式，在農(nóng)村，相互遞煙、點(diǎn)煙是老年人開啟話匣子的重要方式，“遞完煙、抽兩口，自然就有話說了”，禁止抽煙反而讓老年人的交往受到一定阻礙。另外，當(dāng)前老人農(nóng)業(yè)盛行，老年人需要長(zhǎng)期和土地打交道，難以保持衣物干凈整潔，若是想走進(jìn)日間照料中心就需要回家換衣服，為避免來回折騰，老年人干脆不去日間照料中心了?？傊?xì)化的空間管理規(guī)則因偏離于老年人的身心結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致原本服務(wù)于老年人的日間照料中心，變成老年人需要不斷調(diào)適自身方能適應(yīng)的具有規(guī)訓(xùn)意味的空間。

3.對(duì)象管理分類化與老年人的認(rèn)知圖式偏離

日間照料中心對(duì)老年人的年齡結(jié)構(gòu)和身體能力進(jìn)行了分類化管理，在年齡方面，日間照料中心面向全村60歲及以上的老年人，然而，只有69歲及以上的中高齡老人才能享受就餐、免費(fèi)接送和洗衣等服務(wù)。這種將年齡結(jié)構(gòu)和服務(wù)類型相綁定的做法，并不符合農(nóng)村老年人的認(rèn)知圖式。事實(shí)上，相比于實(shí)際年齡，農(nóng)村更講究輩分，不少年齡在60-69歲之間的老年人輩分比69歲以上的老年人高，然而，他們只能享受更少的服務(wù)，這讓這些“長(zhǎng)輩”在“晚輩”面前感到低人一等，其前往日間照料中心的意愿大大降低，認(rèn)為去了“沒面子”。在身體能力方面，日間照料中心將老年人劃分為有自理能力和失能半失能老人，有自理能力的老年人能夠自如地進(jìn)出日間照料中心，而失能半失能老人只有在子女親戚的陪同下，才能進(jìn)入日間照料中心。事實(shí)上，很多半失能老年人并沒有多少行動(dòng)障礙，且相比于一般老年人，他們更渴望融入老年群體，且認(rèn)為自己更應(yīng)該享受政府和村社集體提供的服務(wù)。然而，當(dāng)前針對(duì)他們的規(guī)定極大增加了他們接受日間照料中心服務(wù)的難度，并加劇了他們?nèi)后w融入困難問題?？傊?，這種分類管理方式不符合老年人樸素的鄉(xiāng)土認(rèn)知，容易引發(fā)老年人的心態(tài)失衡和老年群體的關(guān)系區(qū)隔。

(三)養(yǎng)老服務(wù)方式過密化

合適的服務(wù)方式是實(shí)現(xiàn)供需匹配、提高服務(wù)效率和增進(jìn)供給方與需求方良性互動(dòng)的關(guān)鍵。(17)趙茜：《實(shí)踐與反饋：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度的適應(yīng)性分析》，載《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年第1期。然而，C縣單向度的、去情感化的服務(wù)方式和嚴(yán)密化的過程考核，導(dǎo)致政府和老年人之間產(chǎn)生關(guān)系鴻溝，養(yǎng)老服務(wù)由此陷入低效供給狀態(tài)。

1.單向度的服務(wù)供給

政府是C縣養(yǎng)老服務(wù)供給主體，壟斷了養(yǎng)老政策制定、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定和政策執(zhí)行過程等內(nèi)容，老年人缺乏制度化的需求表達(dá)和意見反饋渠道，由此，服務(wù)供給方(政府)和服務(wù)需求方(老年人)之間缺乏良性互動(dòng)，無法建立服務(wù)改進(jìn)機(jī)制。這種單向度的服務(wù)供給方式，嚴(yán)重影響了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)效果。一方面，供需錯(cuò)配難題難以得到解決。由于缺乏對(duì)農(nóng)村老年人的了解，政府在向農(nóng)村老年人提供服務(wù)的過程中，常常以城市老年人的需求標(biāo)準(zhǔn)為導(dǎo)向，向農(nóng)村老年人輸入高端且現(xiàn)代的養(yǎng)老產(chǎn)品，寄希望于依托這些現(xiàn)代產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村老年人的改造。然而，這種不尊重農(nóng)村老年人養(yǎng)老偏好的做法遭遇了現(xiàn)實(shí)反叛，那些現(xiàn)代化的養(yǎng)老產(chǎn)品不僅無人問津，還被農(nóng)村老年人視為“資源浪費(fèi)”。另一方面，單向輸入激活了農(nóng)村老年人的權(quán)利意識(shí)和等靠要的心理。政府單向輸入行為難以轉(zhuǎn)化為農(nóng)村老年人對(duì)政府養(yǎng)老服務(wù)的合法性認(rèn)同，他們將政府的投入視為理所當(dāng)然，并將自己的養(yǎng)老需求難以得到滿足視為不正?，F(xiàn)象。因此，一旦政府難以滿足他們的預(yù)期，他們就會(huì)發(fā)出抱怨，認(rèn)為政府“沒有做到位”。在這種權(quán)利意識(shí)和等靠要心理下，政府提供的養(yǎng)老服務(wù)難以獲得老年人肯定。(18)王進(jìn)文：《主體性取向的鄉(xiāng)村老齡社會(huì)治理：實(shí)踐邏輯與路徑建構(gòu)》，《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第4期。

2.去情感化的服務(wù)過程

伴隨學(xué)界對(duì)技術(shù)治理的反思，情感治理逐漸受到學(xué)者重視，并被視為連接國家和個(gè)體、增進(jìn)治理者與民眾良性互動(dòng)的重要方式。(19)王雨磊：《緣情治理：扶貧送溫暖中的情感秩序》，載《中國行政管理》2018年第5期。在公共服務(wù)領(lǐng)域，情感要素因能弱化治理者和民眾之間的權(quán)力邊界，將兩者置于相對(duì)平等的情感關(guān)系場(chǎng)域，并在情感能量的傳遞中，柔化彼此的關(guān)系，而被視為激發(fā)社會(huì)內(nèi)生動(dòng)力和潛力、降低服務(wù)落地成本的重要方式。(20)王麗萍：《國家治理中的情感治理：價(jià)值、邏輯與實(shí)踐》，載《山東社會(huì)科學(xué)》2021年第9期。在日常運(yùn)營(yíng)中，日間照料中心管理人員是代表政府和老年人互動(dòng)的直接主體，他們和老年人的情感互動(dòng)過程，能夠影響老年人和政府的情感關(guān)系質(zhì)量。然而，“去情感化”的服務(wù)方式，不僅強(qiáng)化了管理者和老年人之間的身份邊界，而且弱化了以服務(wù)撬動(dòng)政府和老年人之間情感增量的作用，這種缺乏溫度的服務(wù)方式不僅難以促進(jìn)兩者之間的情感關(guān)聯(lián)，反而進(jìn)一步加深了兩者之間的情感隔閡，導(dǎo)致服務(wù)成本變高，服務(wù)效率變低，服務(wù)認(rèn)同度未能得到有效提升。

3.嚴(yán)密化的服務(wù)考核

C縣制定了精細(xì)化的考核體系以保證養(yǎng)老工作質(zhì)量，然而，嚴(yán)密化的考核方式帶來基層治理負(fù)擔(dān)和村干部的形式化應(yīng)對(duì)，沒有提高養(yǎng)老工作效率。粗略來看，C縣養(yǎng)老服務(wù)考核可分為日?？己撕屯粨艨己?，前者主要考核村級(jí)組織是否完成了政府的指標(biāo)要求，考核對(duì)象為養(yǎng)老工作臺(tái)賬；后者主要考核村級(jí)日間照料中心實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況，考核方式為政府干部現(xiàn)場(chǎng)檢查。然而，兩種考核方式均導(dǎo)致村級(jí)組織的形式主義應(yīng)對(duì)。具體來看，一方面，政府制定的指標(biāo)要求較高，村級(jí)組織只能形式過關(guān)。如C縣政府要求村級(jí)組織每個(gè)月面向老年人開展一次活動(dòng)，拍照上傳系統(tǒng)，并做好紙質(zhì)臺(tái)賬。在這種情況下，因缺乏走訪入戶時(shí)間，村干部只能上網(wǎng)照抄照搬其他地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，并通過變相發(fā)禮品的方式吸引老年人前來參與，拍好現(xiàn)場(chǎng)照片后，村干部便會(huì)草草結(jié)束活動(dòng)，每次活動(dòng)時(shí)間約半小時(shí)左右。另一方面，突擊檢查是村干部養(yǎng)老工作壓力的主要來源，為迎檢，村干部會(huì)通過利益收買或許諾好處等方式，邀請(qǐng)?jiān)诖謇夏耆水?dāng)“演員”，營(yíng)造熱鬧非凡、一團(tuán)和氣的“真實(shí)現(xiàn)場(chǎng)”。這種方式雖然能夠幫助村干部形式過關(guān)，但嚴(yán)重?fù)p害了干群關(guān)系，形塑出了“只講利益”的老年人和“不講群眾工作方法”的基層干部。此外，這種方式提升了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的額外成本，養(yǎng)老服務(wù)變成“發(fā)禮品”才能吸引老年人前來消費(fèi)的基層治理負(fù)擔(dān)。

三、“去政治化”：農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)過密化的一個(gè)解釋框架

基層政治包含兩個(gè)不同的層次：一是國家政治，二是村莊政治。(21)賀雪峰：《鄉(xiāng)村的去政治化及其后果——關(guān)于取消農(nóng)業(yè)稅后國家與農(nóng)民關(guān)系的一個(gè)初步討論》，載《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第1期。國家政治代表最廣大人民群眾的根本利益，需要通過行政機(jī)關(guān)得以執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)執(zhí)行國家意志的過程被稱為“政治統(tǒng)領(lǐng)行政”(22)[美]弗蘭克·J·古德諾：《政治與行政：一個(gè)對(duì)政府的研究》，王元譯，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2011年版，第12頁。。村莊政治指的是村莊內(nèi)部圍繞利益再分配進(jìn)行的協(xié)商、博弈和妥協(xié)等政治過程。(23)賀雪峰：《鄉(xiāng)村的去政治化及其后果——關(guān)于取消農(nóng)業(yè)稅后國家與農(nóng)民關(guān)系的一個(gè)初步討論》，載《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第1期。國家政治和村莊政治聯(lián)系緊密，前者需要依賴后者才能識(shí)別最廣大人民群眾的根本利益，而后者只有在前者提供的制度條件下才有運(yùn)作空間。(24)賀雪峰：《鄉(xiāng)村的去政治化及其后果——關(guān)于取消農(nóng)業(yè)稅后國家與農(nóng)民關(guān)系的一個(gè)初步討論》，載《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第1期。在養(yǎng)老服務(wù)中，廣大農(nóng)村老年人最基本、最緊迫和最真實(shí)的養(yǎng)老需求凝聚為國家意志的表達(dá)，它需要通過村莊政治過程識(shí)別出來，同時(shí)需要依靠國家政治才能得到保障。然而，伴隨壓力型體制運(yùn)作的剛性化以及行政控制權(quán)向村莊社會(huì)的延伸，基層治理邁入雙重“去政治化”，并表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面，一是行政目標(biāo)取代國家意圖，二是行政控制擠壓村莊政治，最終導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)過密化。考慮到縣域社會(huì)是比鄉(xiāng)村社會(huì)更為完整的基層社會(huì)，縣域治理是比鄉(xiāng)村治理更加完整的基層治理體系，本文將立足縣鄉(xiāng)村三級(jí)組織，以“去政治化”為解釋框架，揭示農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)過密化的實(shí)踐邏輯。

(一)縣級(jí)層面：政策轉(zhuǎn)換權(quán)上移與主動(dòng)加碼邏輯的生成

公共政策過程包括政策制定、政策轉(zhuǎn)換和政策執(zhí)行三個(gè)環(huán)節(jié)。(25)仇葉：《縣級(jí)政策轉(zhuǎn)換與有效治理——對(duì)中國公共政策過程的反思》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2021年第3期。其中，政策轉(zhuǎn)換指的是各層級(jí)政府結(jié)合本行政轄區(qū)特點(diǎn)，將中央出臺(tái)的宏觀政策逐級(jí)精細(xì)化與規(guī)范化的過程，只有經(jīng)歷這一過程，國家政策才能成為與地方社會(huì)相適配、操作性強(qiáng)且能夠提升地方整體治理能力的有效政策。其中，縣級(jí)政府是連接國家和鄉(xiāng)村社會(huì)的接點(diǎn)，(26)王敬堯，黃祥祥：《縣域治理：中國之治的“接點(diǎn)”存在》，載《行政論壇》2022年第4期。其政策轉(zhuǎn)換能力能夠直接影響國家政策的整體轉(zhuǎn)換效果。然而，近些年，為保證政策過程的規(guī)范性，上級(jí)政府主要通過以下兩種方式將政策轉(zhuǎn)換權(quán)上移，加大了對(duì)縣級(jí)政府不規(guī)范行為的約束力度。一方面，上級(jí)政府通過十分細(xì)密的量化指標(biāo)體系壟斷政策轉(zhuǎn)換權(quán)力，使得政策執(zhí)行過程趨于剛性化；另一方面，上級(jí)政府傾向于制定“頂格化”的指標(biāo)體系，形塑出縣級(jí)政府自主加碼行為。

1.量化指標(biāo)體系設(shè)定與政策轉(zhuǎn)換能力缺失

中央政府制定的養(yǎng)老政策一般需要各級(jí)政府逐級(jí)分解和轉(zhuǎn)化，方可與地方社會(huì)適配。近些年，上級(jí)政府通過制定細(xì)致嚴(yán)密的量化和考核指標(biāo)體系，壟斷了政策轉(zhuǎn)化權(quán)，縣級(jí)政府無法結(jié)合基層實(shí)際情況對(duì)此進(jìn)行調(diào)整和轉(zhuǎn)換。以C縣日間照料中心投建標(biāo)準(zhǔn)為例，上級(jí)政府制定了百分制考評(píng)細(xì)則，評(píng)估內(nèi)容包括基本條件、社會(huì)化運(yùn)營(yíng)、設(shè)施建設(shè)、制度建設(shè)、服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)績(jī)效、服務(wù)管理、人員隊(duì)伍、服務(wù)成效、典型性和創(chuàng)新性等幾大板塊，每一個(gè)板塊內(nèi)部又設(shè)置多項(xiàng)更為明確的考核細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，并賦予相應(yīng)分值。當(dāng)政策轉(zhuǎn)換權(quán)力上移后，政策執(zhí)行變得日益剛性化，權(quán)重不一的量化指標(biāo)體系決定了縣政府養(yǎng)老工作內(nèi)容的輕重緩急和注意力配置，C縣政府只能對(duì)標(biāo)這些多維度、高度數(shù)字化的指標(biāo)體系打造日間照料中心，缺乏結(jié)合基層實(shí)際情況對(duì)此進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整的能力和動(dòng)力。在此情況下，C縣養(yǎng)老工作主要圍繞著如何達(dá)標(biāo)升級(jí)展開，養(yǎng)老服務(wù)難以同老年人的真實(shí)需求相匹配，難以嵌入村社系統(tǒng)而日益脫嵌于基層社會(huì)。

2.頂格化管理目標(biāo)與自主加碼行為的形塑

當(dāng)政策轉(zhuǎn)換權(quán)力從縣級(jí)政府上移后，作為政策轉(zhuǎn)換主體的上級(jí)政府由于缺乏對(duì)基層社會(huì)的基本了解，常常依據(jù)理想狀態(tài)，按照上限設(shè)置高標(biāo)準(zhǔn)政策目標(biāo)和細(xì)則，形成了“頂格管理”的公共政策落實(shí)方式。(27)房寧：《“頂格管理”逼得基層搞形式主義》，載《政工學(xué)刊》2021年第2期。同時(shí)，為保證頂格化目標(biāo)能夠得到貫徹，上級(jí)政府采取橫向排名、紀(jì)委監(jiān)察和強(qiáng)化問責(zé)的方式，將指標(biāo)達(dá)成情況與政府官員晉升、工資和獎(jiǎng)懲聯(lián)系起來，強(qiáng)化了縣級(jí)政府落實(shí)各項(xiàng)政策指標(biāo)的壓力。頂格化的管理目標(biāo)和凸顯的過程管理方式持續(xù)強(qiáng)化著縣政府“對(duì)上負(fù)責(zé)”和“爭(zhēng)創(chuàng)政績(jī)”的行為邏輯，出于贏得政績(jī)比賽和規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)的雙重動(dòng)力，縣級(jí)政府傾向于在政策執(zhí)行中自主加碼，主動(dòng)超額履行對(duì)上級(jí)政府的責(zé)任。以C縣日間照料中心的推進(jìn)工作為例，2013年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中指出，到2020年，符合標(biāo)準(zhǔn)的日間照料中心在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的覆蓋率要達(dá)到90%，在農(nóng)村社區(qū)的覆蓋率達(dá)到60%。自2013年開始，C縣所在的省市政府對(duì)此項(xiàng)工作制定了嚴(yán)格的指標(biāo)體系和進(jìn)度體系，并提出要在2020年實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)日間照料中心的全覆蓋，農(nóng)村社區(qū)覆蓋率要達(dá)到70%以上。C縣再次主動(dòng)加碼，將這一目標(biāo)提升至鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋、農(nóng)村社區(qū)覆蓋率達(dá)到80%以上。結(jié)果是，因上級(jí)政府制定的標(biāo)準(zhǔn)超出了縣級(jí)政府能力，縣級(jí)政府的自主加碼進(jìn)一步推高了這一標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)只能走向形式化，變成各級(jí)政府的政績(jī)載體，服務(wù)效率和服務(wù)能力沒有得到實(shí)質(zhì)提升。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面：壓力傳遞與合規(guī)化邏輯的形成

在強(qiáng)化國家基層政權(quán)建設(shè)方面，縣鄉(xiāng)政府有著不同的功能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的功能體現(xiàn)在它需要平衡好“上面千條線”和“下面一根針”之間的關(guān)系。過去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在正式治理資源有限的情況下，能利用各種非正式治理資源來調(diào)適“千條線”所帶來的制度支配壓力，提升制度執(zhí)行效力。如今，隨著基層治理轉(zhuǎn)型，大量制度、規(guī)則和監(jiān)督下鄉(xiāng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的能動(dòng)空間受到極大壓縮，面對(duì)任務(wù)重、壓力大和能力小的政策執(zhí)行環(huán)境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日益形塑出“合規(guī)化”的治理邏輯，將“不出錯(cuò)”作為最高宗旨。

1.問責(zé)強(qiáng)化與雙重壓力結(jié)構(gòu)的形成

伴隨縣域中心工作的擴(kuò)大化和泛化，行政系統(tǒng)內(nèi)部一票否決的事項(xiàng)激增，養(yǎng)老工作便是其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于科層體系末端，自然成為縣級(jí)政府壓力轉(zhuǎn)移和責(zé)任轉(zhuǎn)嫁的對(duì)象。為規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)，C縣政府利用層級(jí)優(yōu)勢(shì)，將大量養(yǎng)老工作下沉給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并同步制定了嚴(yán)格的考核清單，通過事務(wù)明晰化和壓力強(qiáng)化的方式推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成縣級(jí)政府交辦的政策任務(wù)。由于上級(jí)政府強(qiáng)化了對(duì)軟指標(biāo)的硬考核，養(yǎng)老服務(wù)這一軟性任務(wù)日益成為基層中心工作。為調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性，縣級(jí)政府強(qiáng)化了數(shù)字監(jiān)督和巡檢力度，并要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記簽訂責(zé)任狀，通過行政體系內(nèi)部的壓力制造推動(dòng)工作落地。為保證養(yǎng)老工作質(zhì)量，縣級(jí)政府在全縣范圍內(nèi)對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)展開橫向排名競(jìng)爭(zhēng)，排名靠前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠獲得物質(zhì)和榮譽(yù)方面的獎(jiǎng)勵(lì)，排名靠后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅要接受經(jīng)濟(jì)懲罰，還要面臨紀(jì)委問責(zé)和全縣通報(bào)批評(píng)。可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同時(shí)陷入縱向體制擠壓和橫向競(jìng)爭(zhēng)擠壓的雙重壓力結(jié)構(gòu)中，不僅需要“惟上是從”，還要“爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)”，以規(guī)避行政系統(tǒng)內(nèi)部的問責(zé)。

2.權(quán)責(zé)失衡與合規(guī)化邏輯的生成

當(dāng)大量治理事務(wù)、治理規(guī)范和問責(zé)壓力下沉?xí)r，因治理資源欠缺和治理能力不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于權(quán)責(zé)高度不匹配的治理結(jié)構(gòu)中。為規(guī)避問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)形塑出了合規(guī)化的治理邏輯和事本主義的行為偏好。合規(guī)化指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照國家公共權(quán)威、公共規(guī)則和公共標(biāo)準(zhǔn)來展開治理活動(dòng)，強(qiáng)調(diào)行政過程的合法合規(guī)。(28)呂德文：《監(jiān)督下鄉(xiāng)與基層超負(fù)：基層治理合規(guī)化及其意外后果》，載《公共管理與政策評(píng)論》2022年第1期。事本主義則是合規(guī)化的實(shí)踐表達(dá)，強(qiáng)調(diào)在治理過程中按照既定規(guī)則和規(guī)范行事。事實(shí)上，合規(guī)化和事本主義是鄉(xiāng)鎮(zhèn)為適應(yīng)基層治理情境變遷所做出的策略性調(diào)適，一般情況下，只要行政過程合法合規(guī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便可避免上級(jí)政府追責(zé)。然而，這種策略行為卻不利于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平的提升，一方面，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將合規(guī)化作為行動(dòng)指南，那么那些沒有被納入考核范圍的養(yǎng)老需求便被視為剩余性事務(wù)，難以獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視；另一方面，即便是老年人相對(duì)緊迫的需求在基層治理場(chǎng)域不斷被表達(dá)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也堅(jiān)持“走程序、找依據(jù)、按規(guī)定”，缺乏根據(jù)實(shí)際情況優(yōu)化服務(wù)的積極性。在對(duì)合規(guī)化行為的追求中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法提升國家政策和基層社會(huì)的契合度，國家意圖在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合規(guī)化的治理邏輯中進(jìn)一步被歪曲。

(三)村莊層面：控制下沉與村莊“去政治化”

在“鄉(xiāng)政村治”二元治理架構(gòu)下，村級(jí)組織不屬于行政組織，它主要面向村莊社會(huì)的內(nèi)生事務(wù)(村務(wù))。(29)金太軍：《“鄉(xiāng)政村治”格局下的村民自治——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的制約關(guān)系分析》，載《社會(huì)主義研究》2000年第4期。然而，伴隨國家能力提升和鄉(xiāng)村定位調(diào)整，國家逐步強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透力度和控制程度，村級(jí)組織的行政化程度越來越高，村民自治日益成為缺乏實(shí)質(zhì)性要素配套的“空體制”。(30)桂華：《論村級(jí)形式主義的體制性成因——基于鄉(xiāng)村關(guān)系的視角》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2021年第9期。有學(xué)者將村級(jí)組織的這一轉(zhuǎn)變概括為“行政消解自治”，(31)趙曉峰：《“行政消解自治”：理解稅改前后鄉(xiāng)村治理性危機(jī)的一個(gè)視角》，載《長(zhǎng)白學(xué)刊》2011年第1期。其實(shí)質(zhì)是村級(jí)治理的“去政治化”。在豫南C縣養(yǎng)老服務(wù)工作中，正是由于村級(jí)治理“去政治化”，自上而下的養(yǎng)老服務(wù)難以同村莊社會(huì)相融合，處于低效供給狀態(tài)。

1.控制下沉與村級(jí)組織的行政化

在宏觀層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家最末端的政權(quán)組織，村級(jí)組織則是群眾性自治組織，兩者各司其職。在具體的治理實(shí)踐中，由于村莊是多項(xiàng)國家政策落地的最終場(chǎng)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)組織展開了密集的互動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)因擁有更多的治理資源和正式權(quán)力支持，能夠?yàn)榇寮?jí)組織設(shè)定約束性條款，并持續(xù)對(duì)村級(jí)治理施加影響。

在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為科層體系末端，越來越難以承接密集的行政事務(wù)、規(guī)范的治理要求和嚴(yán)密的考核壓力。為進(jìn)一步擴(kuò)張行政力量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣級(jí)政府主動(dòng)強(qiáng)化了對(duì)村級(jí)組織的行政控制，將后者逐步納入行政體系，成為政府的下屬機(jī)構(gòu)。為推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作，C縣政府出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范村干部待遇的實(shí)施方案》，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也陸續(xù)出臺(tái)《X鎮(zhèn)村干部規(guī)范管理辦法》《X鎮(zhèn)村干部目標(biāo)管理考核辦法》等，為村干部辦公制定了詳細(xì)的規(guī)章制度，要求村干部實(shí)行坐班制、考核制、工資制和專業(yè)化分工。依托上述制度調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具備了將各項(xiàng)行政事務(wù)下沉給村級(jí)組織的制度合法性，并事實(shí)上推動(dòng)了村級(jí)組織的行政化改革。行政導(dǎo)向下，村級(jí)組織的工作重心從村務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)檎?wù)，村干部將大量的時(shí)間和精力投入到做材料、填數(shù)據(jù)、迎檢查等事務(wù)中，缺乏回應(yīng)老年人需求、傾聽老年人心聲的動(dòng)力和能力。

2.資源輸入與公共事務(wù)的“去政治化”

人民公社解體后，國家力量從農(nóng)村退出，農(nóng)村公共服務(wù)(包括養(yǎng)老服務(wù))主要采取自主供給模式。受制于資金來源和資金不足等問題制約，養(yǎng)老服務(wù)自主供給模式的實(shí)現(xiàn)離不開村莊內(nèi)部的組織動(dòng)員和利益博弈等政治過程。村莊政治形塑了以公共利益為核心、以權(quán)責(zé)利相匹配、以多數(shù)民意作為支撐的公共意志，并生產(chǎn)出具有約束力、同意性的公共秩序。依托村莊政治過程，村民最終能夠在供給什么養(yǎng)老服務(wù)、如何供給養(yǎng)老服務(wù)等方面達(dá)成共識(shí)。

然而，伴隨資源密集下鄉(xiāng)，行政系統(tǒng)成為養(yǎng)老服務(wù)供給的載體，無須經(jīng)由村莊內(nèi)部的政治動(dòng)員過程。行政系統(tǒng)直接嵌入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，極大程度提升了養(yǎng)老產(chǎn)品的產(chǎn)出效率，但因?yàn)槿狈Υ迩f內(nèi)部動(dòng)員和整合過程，養(yǎng)老服務(wù)始終懸浮于村莊社會(huì)，無法實(shí)現(xiàn)外部服務(wù)內(nèi)部化，也無法建立長(zhǎng)效優(yōu)化機(jī)制。一方面，在農(nóng)村老年人看來，養(yǎng)老服務(wù)是“政府的事”而非“農(nóng)民的事”，在這種認(rèn)知下，政府難以通過養(yǎng)老服務(wù)同老年人建立深層次關(guān)聯(lián)；另一方面，因缺乏村莊政治過程，養(yǎng)老服務(wù)難以吸納老年人的反饋以改進(jìn)服務(wù)，也難以通過服務(wù)供給過程激活村莊公共性，養(yǎng)老服務(wù)因無法契合老年人的需求，而日益懸浮于村莊社會(huì)。

四、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)過密化的非預(yù)期后果

在強(qiáng)化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)過程中，國家向農(nóng)村輸入了大量資源和治理規(guī)則，產(chǎn)生了一些非預(yù)期后果，包括資源下鄉(xiāng)、單向供給沒有顯著提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)效率；權(quán)力上收、壓力下沉降低了基層治理的自主性；行政替代、供需錯(cuò)配弱化了基層政府的治理權(quán)威。

(一)資源下鄉(xiāng)、單向供給與養(yǎng)老服務(wù)的效率不高

公共服務(wù)效率存在產(chǎn)出導(dǎo)向和需求導(dǎo)向兩種解釋路徑。產(chǎn)出導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的投入產(chǎn)出比最大化，并基于政府供給角度評(píng)價(jià)公共服務(wù)效率。隨著人們意識(shí)到供給側(cè)變革與需求側(cè)提升不成比例這一事實(shí)，學(xué)者逐步將公共服務(wù)效率的研究范疇拓展到需求導(dǎo)向上，指出公共服務(wù)的效率評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該轉(zhuǎn)向投入產(chǎn)出與公眾利益的統(tǒng)一，圍繞公眾需求偏好的滿足展開。(32)Stoker G. “Public Value Management：A New Narrative for Network Governance？”.American Review of Public Administration，Vol.36(1)，2006.也就是說，公共服務(wù)效率的提高離不開供給端的資源支持和需求端的偏好表達(dá)，以及兩者通過適當(dāng)?shù)闹虚g過程實(shí)現(xiàn)有效配對(duì)。

C縣因堅(jiān)持產(chǎn)出導(dǎo)向，養(yǎng)老服務(wù)效率難以有效提高。具而言之，當(dāng)前C縣養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)出重資源投入和政府包攬等特征，一方面，地方政府將養(yǎng)老工作難點(diǎn)歸因于資源不足，因而十分強(qiáng)調(diào)資源投入對(duì)于強(qiáng)化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的重要性；另一方面，政府主導(dǎo)了養(yǎng)老服務(wù)的政策制定和政策執(zhí)行過程，作為需求主體的老年人始終難以進(jìn)入政策視野。然而，過分強(qiáng)調(diào)資源投入和政府責(zé)任，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)無法真正有效匹配老年群體的需求和農(nóng)村養(yǎng)老生態(tài)系統(tǒng)，出現(xiàn)供需錯(cuò)配困境，資源量的增加沒有轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老服務(wù)效率和能力的提升。不僅如此，因與老年人的需求發(fā)生偏離，資源投入越多，農(nóng)村老年人的失望感和負(fù)面情緒越重。為此，應(yīng)轉(zhuǎn)變養(yǎng)老資源配置方式，以老年人需求和偏好作為資源供給依據(jù)，才能真正提升養(yǎng)老服務(wù)效率。

(二)權(quán)力上收、壓力下沉與基層政府的自主性弱化

中國政府兼具國家性和社會(huì)性，政府層級(jí)越高，其國家性越強(qiáng)、社會(huì)性越弱；層級(jí)越低，其社會(huì)性越強(qiáng)、國家性越弱。(33)熊萬勝：《基層自主性何以可能——關(guān)于鄉(xiāng)村集體企業(yè)興衰現(xiàn)象的制度分析》，載《社會(huì)學(xué)研究》2010年第3期。不論處于何種層級(jí)，政府都要力圖實(shí)現(xiàn)國家性和社會(huì)性的內(nèi)在統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)國家意志與基層社會(huì)利益的統(tǒng)一。一般來說，層級(jí)越高的政府掌握著越多的治理資源和治理權(quán)力，然而，層級(jí)越高也意味著離基層社會(huì)越遠(yuǎn)，對(duì)基層社會(huì)的實(shí)際情況越不了解，其制定的政策和提出的治理要求越有可能脫離地方實(shí)際。相較之下，基層政府直面鄉(xiāng)村社會(huì)，對(duì)基層社會(huì)的實(shí)際情況更為了解，若是能在上級(jí)政府設(shè)定的約束性條件下，賦予基層政府一定的自主性，它便能結(jié)合地方特殊性對(duì)政策進(jìn)行創(chuàng)造性的再生產(chǎn)，從而起到提高政策地方適應(yīng)性的作用，(34)仇葉：《縣級(jí)政策轉(zhuǎn)換與有效治理——對(duì)中國公共政策過程的反思》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2021年第3期。并最終實(shí)現(xiàn)國家性和社會(huì)性的統(tǒng)一。

然而，在C縣養(yǎng)老服務(wù)工作中，伴隨著上級(jí)政府的權(quán)力上收和壓力下沉，縣鄉(xiāng)政府的自主性不斷削弱。首先，省市政府壟斷了政策轉(zhuǎn)換權(quán)力，制定了清晰、明確和具體的政策內(nèi)容和治理要求，縣鄉(xiāng)政府缺乏自主性空間，無法因地制宜地對(duì)政策進(jìn)行創(chuàng)造性的轉(zhuǎn)換。其次，政策執(zhí)行的靈活性空間受到擠壓。上級(jí)政府為保證基層政府保質(zhì)保量完成政策任務(wù)，強(qiáng)化了對(duì)基層政府的過程管理，要求基層政府辦事留痕，并以強(qiáng)化監(jiān)督、問責(zé)的方式向基層政府施加壓力。在這種情況下，基層政府需要嚴(yán)格按照上級(jí)政府制定的規(guī)則行事，避免過程出錯(cuò)引發(fā)問責(zé)。當(dāng)基層自主性弱化，行政系統(tǒng)內(nèi)部國家性和社會(huì)性的沖突便彰顯出來，國家性和社會(huì)性之間的包容性關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)闆_突性關(guān)系。

(三)行政替代、組織懸浮與村級(jí)治理權(quán)威式微

伴隨著國家權(quán)力、資源和規(guī)則的全方位下沉，村級(jí)組織的行政化色彩越來越濃厚，村民自治和科層體系之間的邊界變得模糊，村級(jí)治理權(quán)威式微。具體來看，當(dāng)前，行政事務(wù)替代內(nèi)生事務(wù)構(gòu)成村級(jí)工作的重要內(nèi)容，“代理人”替代“當(dāng)家人”構(gòu)成村干部的主要角色類型，“對(duì)上負(fù)責(zé)”替代“雙向負(fù)責(zé)”構(gòu)成村級(jí)組織的行動(dòng)邏輯。在此情況下，行政替代自治，構(gòu)成推動(dòng)村級(jí)工作的重要力量，行政任務(wù)替代村民訴求成為村級(jí)治理的重點(diǎn)關(guān)心事項(xiàng)，結(jié)果是，村級(jí)組織日益脫嵌于鄉(xiāng)村社會(huì)，村干部與村民之間的距離變遠(yuǎn)、隔閡加深，村級(jí)治理權(quán)威式微。

事實(shí)上，強(qiáng)化國家在場(chǎng)是推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)融入國家整體發(fā)展進(jìn)程的必由之路，完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)是強(qiáng)化國家基層政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容。然而，國家的全面介入弱化了村級(jí)組織治理權(quán)威，一方面，村莊自治能力弱化。行政替代消解了村莊自治和政治動(dòng)員空間，村級(jí)組織只能在政府規(guī)定的框架下行動(dòng)，難以借助國家資源和行政力量提升治理能力，治理權(quán)威進(jìn)一步弱化。另一方面，村級(jí)組織的合法性認(rèn)同失衡。村級(jí)組織需要在提高農(nóng)民群體的滿足感和獲得感中，實(shí)現(xiàn)其實(shí)質(zhì)權(quán)威的積累和合法性認(rèn)同的獲取。然而，在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，單向度的行政權(quán)力下沉和治理規(guī)則嵌入排斥村民參與，加深了村級(jí)組織的懸浮程度，導(dǎo)致村級(jí)組織難以有效回應(yīng)村民的需求，面臨合法性認(rèn)同危機(jī)。

五、總結(jié)與討論

加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。從宏觀層面來看，它是我國積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要戰(zhàn)略舉措，從微觀層面來看，它能夠滿足農(nóng)村老年人對(duì)增進(jìn)晚年生活福祉的民生期待。然而，C縣實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)陷入“有增長(zhǎng)、無發(fā)展”的過密化難題。作為政府推動(dòng)的中心工作，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需要在具體的治理情境中得以實(shí)現(xiàn)，而行政系統(tǒng)和自治系統(tǒng)的雙重“去政治化”造成了養(yǎng)老服務(wù)過密化。具體來看，行政系統(tǒng)的“去政治化”在于行政目標(biāo)俘獲了國家意圖、政績(jī)導(dǎo)向替換了民生導(dǎo)向，導(dǎo)致抽象的國家政策難以有效轉(zhuǎn)化為與基層社會(huì)相契合的具體政策。在基層治理場(chǎng)域，國家意圖被誤讀，基本的民生需求被頂格化的目標(biāo)所遮蔽，養(yǎng)老服務(wù)成本大大提高，養(yǎng)老服務(wù)效率卻沒有顯著提升。自治系統(tǒng)的“去政治化”在于村級(jí)治理行政化和村民自治形式化，因缺乏村莊內(nèi)部的組織動(dòng)員過程，養(yǎng)老服務(wù)變成與老年人無關(guān)的外部事項(xiàng)。過密化的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)生了一系列非預(yù)期后果，包括供需錯(cuò)配導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)效率不高，權(quán)責(zé)失衡導(dǎo)致基層政府自主性壓縮，以及行政替代導(dǎo)致村級(jí)組織的治理權(quán)威弱化。

步入新時(shí)代，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給有效離不開自上而下的政策制定、政策執(zhí)行與自下而上的需求表達(dá)、意見反饋相結(jié)合。(35)殷晶晶，等：《嵌入式福利治理視角下農(nóng)村養(yǎng)老模式的比較與出路研究》，載《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2023年第1期。作為改進(jìn)，一要賦予縣級(jí)政府適度的政策轉(zhuǎn)換空間，使之能夠根據(jù)基層社會(huì)狀況和基層政府能力對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整和細(xì)化，將國家政策意圖轉(zhuǎn)化成與基層情況相匹配且可操作的具體政策。二要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力和基層社會(huì)事務(wù)屬性，適當(dāng)減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政壓力，形成權(quán)責(zé)利相匹配的治理架構(gòu)，只有這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能平衡好“上面千條線”和“下面一根針”的關(guān)系，真正以基層社會(huì)需求為導(dǎo)向，借助資源下鄉(xiāng)提升治理能力。三要明確養(yǎng)老服務(wù)的公益屬性，這一公益屬性體現(xiàn)在對(duì)農(nóng)村老年人公共需求和公共利益的滿足上，為此，應(yīng)該為農(nóng)村老年人提供需求表達(dá)的制度化渠道，并通過村莊政治過程實(shí)現(xiàn)外部事務(wù)的內(nèi)部化、私人利益的公共化，以及私人需求的公共轉(zhuǎn)化，只有這樣，才能避免因服務(wù)泛化和服務(wù)懸浮造成的村莊公共性消解，進(jìn)而推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)從供給導(dǎo)向轉(zhuǎn)向需求導(dǎo)向，最終實(shí)現(xiàn)國家政策與村莊社會(huì)的契合，并作用于農(nóng)村老年人美好晚年生活的實(shí)現(xiàn)。