基層網(wǎng)格化管理中的三重矛盾
——基于深圳市A區(qū)的調(diào)研分析

李志東， 蔡銳星， 楊竺松，2b

（1.武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072；2.清華大學 a.公共管理學院，b.國情研究院，北京 100084）

一、引 言

在北京東城區(qū)率先實施網(wǎng)格化管理后，網(wǎng)格化管理模式迅速推廣到了全國各地。在2013年，十八屆三中全會在中央層面確認了基層社會治理中的網(wǎng)格化管理模式；2021年，國家“十四五”規(guī)劃提出，推進審批權限和公共服務事項向基層延伸，構建網(wǎng)格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平臺；黨的二十大報告里也提出“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化，提高市域社會治理能力”，要求“完善網(wǎng)格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺”。網(wǎng)格化管理是構建基層社會治理新格局的重點，它在整合城市管理資源、收集社會治理基礎信息、促進政府職能轉(zhuǎn)變、提高城市管理水平和提高社會問題解決效率等方面有明顯優(yōu)勢。

然而新時代和新環(huán)境也對社區(qū)網(wǎng)格化管理提出了新要求。綜合性、統(tǒng)籌化的社會治理目標，要求政府在基層將黨的建設、便民服務、社會保障、綜合治理、應急管理、社會救助等各項基層社會治理和服務工作進行統(tǒng)籌管理。但由于網(wǎng)格管理的模塊化與政府管理的條線化存在沖突，當網(wǎng)格管理向范圍更廣的社會治理領域拓展時，制度、理念、人員管理等層面的現(xiàn)實問題不可避免地暴露出來，需進一步深化網(wǎng)格化管理體制機制改革，充分發(fā)揮網(wǎng)格化管理制度優(yōu)勢。管理運作能力對于公共價值目標的實現(xiàn)極其重要[1]，在學界的討論中，網(wǎng)格管理的一項核心功能是權威統(tǒng)合[2]，踐行統(tǒng)籌整合的網(wǎng)格管理模式離不開統(tǒng)合權威。但在實際管理中，權威的統(tǒng)合并不容易實現(xiàn)，缺乏集中權力和部門分割的情況時有發(fā)生[3]。已有研究對網(wǎng)格管理中權威統(tǒng)合缺失的后果關注還不夠，缺少對權威統(tǒng)合缺失負面影響的實證研究。因此本文基于對深圳市A區(qū)網(wǎng)格管理體制的調(diào)研，試圖分析權威統(tǒng)合缺失帶來的多重負面結果，包括網(wǎng)格職責泛化和網(wǎng)格工作過載，為學界理解基層網(wǎng)格管理提供更多經(jīng)驗證據(jù)，為構建簡約高效的基層管理體制提供理論參考。

二、文獻回顧

（一）網(wǎng)格管理的功能

基于對已有地方良好實踐的經(jīng)驗梳理，學者們總結了基層網(wǎng)格化管理的制度優(yōu)勢（也可視為是想象中網(wǎng)格管理應該具備的正向功能），例如有綜述研究將網(wǎng)格化管理的效用歸結為資源整合、流程再造與清晰化治理[4]。結合本研究的主題，本文主要分析網(wǎng)格管理權威統(tǒng)合的功能。網(wǎng)格管理模式中的權威統(tǒng)合包括集中的指揮權和管理力量的下沉，它以資源整合（包括信息整合和條塊整合）為基礎[2]，按照此界定，研究將從網(wǎng)格部門協(xié)同和網(wǎng)格資源下沉兩方面開展權威統(tǒng)合功能討論的綜述。

網(wǎng)格部門協(xié)同是權威統(tǒng)合的顯著特征，不少學者已經(jīng)在研究中進行了舉證。比如，上海殷行街道的網(wǎng)格管理就通過社區(qū)黨委使條線部門形成穩(wěn)定的聯(lián)系溝通機制，增加了聯(lián)合執(zhí)法力度[5]；北京市的網(wǎng)格化服務管理強調(diào)部門聯(lián)動，一是突出“塊”的統(tǒng)籌作用，明確各個層級在社會服務管理中的權力和責任，二是強調(diào)“條”的專業(yè)功能，做到責任清晰、工作協(xié)同[6]；還有的地方通過成立城市綜合網(wǎng)格化管理領導小組，由地方主要領導擔任組長、各城市管理領域的職能部門的分管領導擔任副組長，領導小組管理網(wǎng)格智慧化平臺，鎮(zhèn)街和村（社區(qū)）的綜合網(wǎng)格化管理服務部門，以此實現(xiàn)治理結構的整合[7]。推行網(wǎng)格化管理的目的之一就在于打破以往行政部門條塊分割、各自為政、推諉扯皮、責權利不明的種種弊端，而是將資源重新整合，進一步下放事權，構建一個新的社會管理體系[8]。

網(wǎng)格資源下沉是網(wǎng)格權威統(tǒng)合的另一構成，網(wǎng)格化管理是推動社會治理和服務重心下移、資源下沉的有效模式。由于行政資源配置缺乏響應性，資源分撥的調(diào)整需要漫長的論證和決策過程，網(wǎng)格部門所承擔的管理任務往往超出其資源需求[9]，因此資源的有效整合對網(wǎng)格管理而言至關重要。網(wǎng)格管理實踐是對無縫隙政府的超越，它要打通層級、職能和部門之間的壁壘，使網(wǎng)格管理者在發(fā)現(xiàn)問題后能調(diào)取各部門的管理資源充分解決問題[10]。網(wǎng)格化管理的創(chuàng)新價值就在于通過一網(wǎng)式、一站式服務幫助基層整合條塊資源，實現(xiàn)了社會管理的縱向到底、橫向到邊[11]，讓治理資源下沉到網(wǎng)格之中，包括人員下沉和事權下沉[12]。在這方面地方提供了豐富的實踐樣本，代表性案例是浙江舟山市通過“組團式服務”的再組織化，在網(wǎng)格內(nèi)部重新落實職責、分配權力和聯(lián)動資源，根據(jù)解決難度差異，治理問題會分配到網(wǎng)格團隊、村（社區(qū)）黨相關職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分管領導以及縣（區(qū)）領導小組之中[13]。此外北京東城區(qū)每個網(wǎng)格內(nèi)下沉了網(wǎng)格警員、網(wǎng)格司法工作者、網(wǎng)格消防員等職能力量，為居民提供10大類基本公共服務的一站式服務，山東諸城市則通過組團式服務實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)管理服務資源的下沉，山西長治市則在網(wǎng)格內(nèi)設置民政協(xié)理員、治安、城管等協(xié)管力量[14]。又如湖北宜昌和鄂州下沉公共服務項目，在社區(qū)（村）設置公共服務站，破解服務供給中的碎片化，讓網(wǎng)格員貼近群眾上門代辦服務，湖北十堰建立網(wǎng)格服務團隊，整合分散化的基層服務力量，提供菜單式的基本公共服務[15]。還有的地方為推動執(zhí)法力量的下沉，讓不同職能部門的執(zhí)法人員需要到單元網(wǎng)格中駐場辦公，和網(wǎng)格管理人員共同承擔治理責任，而當網(wǎng)格內(nèi)出現(xiàn)涉及多個城市治理主體的復雜問題時，智慧化平臺會啟動部門聯(lián)動執(zhí)法機制，特殊問題則由特定職能部門兜底管理[7]。

（二）網(wǎng)格管理的問題

雖然網(wǎng)格管理機制被賦予很高的治理期望，但在實際運行中，網(wǎng)格管理也常常暴露出問題，使管理效果大打折扣，本文主要關注三項問題：網(wǎng)格權威統(tǒng)合缺失、網(wǎng)格職責泛化和網(wǎng)格工作壓力。

雖然權威統(tǒng)合是設想中網(wǎng)格管理應該具有的功能，但實現(xiàn)這一點需要克服諸多障礙。權威統(tǒng)合缺失的首要表現(xiàn)是部門分割。雖然條塊合作和各部門之間的資源整合在網(wǎng)格化社會管理的過程中占據(jù)了絕對的主導地位，但是城市社會管理資源分散和職能交叉、網(wǎng)格化社會管理的信息資源共享程度不高、部門之間利益割據(jù)和指揮調(diào)度的效率較低、各網(wǎng)格結點之間缺乏規(guī)范協(xié)議來明確信息流的溝通權限等問題仍然是網(wǎng)格管理的難題[3]。設計初衷是為了克服“碎片化”，但是網(wǎng)格管理能夠聯(lián)動、協(xié)同的公共事務事項十分有限，如何協(xié)調(diào)網(wǎng)格與部門的權力關系，以及如何配置與平衡部門與網(wǎng)格對屬地的下行權力的問題誘發(fā)了新碎片狀態(tài)[2]。此外網(wǎng)格化管理服務體系縱向上仍在傳統(tǒng)科層體系中運轉(zhuǎn)，橫向上職能部門缺乏大局意識，過多強調(diào)本部門的傳統(tǒng)利益和傳統(tǒng)職權，在復雜的社會管理問題面前缺乏溝通與協(xié)助，容易出現(xiàn)相互推諉、踢皮球的現(xiàn)象[16]。以往有研究就指出北京市網(wǎng)格化社會管理存在流程滯脹的問題，基層網(wǎng)格信息員上報的問題需要自下而上層層推進，而由于縱向管理層級制造的屏障，加上橫向部門之間的協(xié)調(diào)困難，造成基層網(wǎng)格平臺的問題積壓[17]。

網(wǎng)格職責泛化和工作壓力也得到不少學者的關注，是另一項非預期后果，網(wǎng)格隊伍職責的泛化加重了其工作負擔。首先由于政策目標的多重性、矛盾預防愈加重要、治理競賽等原因，社會治理的內(nèi)容范圍處在不斷泛化和擴大的進程中[18]，而網(wǎng)格管理依靠地理劃分和信息技術開展基層社會治理，因此理論上城市管理遇到的所有事件都能納入網(wǎng)格化管理的范疇，它具有極大的延展性和動態(tài)包容性[19]。有學者觀察到，網(wǎng)格成為街道職能機構辦事資源的補充，其功能和范圍也被泛化到可以解決任何問題的地步，黨政系統(tǒng)幾乎每個部門、每項工作都進行網(wǎng)格化操作[5]，將原本可以由市場和社會來承擔的一些公共服務與社會治理職能統(tǒng)統(tǒng)納入政府范疇，使網(wǎng)格化管理陷入高成本運行和無限承擔社會治理責任的境地[20]。由于網(wǎng)格實質(zhì)上已經(jīng)成為位于街道至社區(qū)中履行服務和管理職能的組織架構，產(chǎn)生了街道乃至社區(qū)原有的體制問題，即作為行政管理序列的末梢，最終承載了來自上級“千條線”上的各類任務，承擔了無限的責任[2]，可想而知，網(wǎng)格隊伍的工作壓力也會隨之變重。而當一切依賴網(wǎng)格、一切通過網(wǎng)格來解決的觀念形成，勢必導致嚴重的網(wǎng)格依賴癥，使得社會自我管理、自我服務的能力弱化[8]。在這種背景下有地方出現(xiàn)了全科網(wǎng)格的實踐，全科網(wǎng)格整合了環(huán)保衛(wèi)生、計劃生育、消防安全等事項治理，以滿足社會自治之外大量政府規(guī)制問題亟待解決的需求[21]。

在上述文獻回顧里可以看到，權威統(tǒng)合也是網(wǎng)格管理中一項關鍵的制度設計，網(wǎng)格管理部門之間是協(xié)同還是分割、資源是否下沉對公共管理效果有莫大的影響。此外網(wǎng)格內(nèi)的職責泛化和網(wǎng)格工作壓力也是不容忽視的問題。已有研究尚未把權威統(tǒng)合、職責泛化和網(wǎng)格工作壓力聯(lián)系起來，而只是單獨對各個議題作論述和分析，本研究嘗試通過實證資料，分析網(wǎng)格管理體制中權威統(tǒng)合的缺失對職責泛化和工作壓力的影響。

三、研究設計

（一）研究思路與案例選擇

本研究的目的在于探索基層部門協(xié)同缺位對于工作壓力的因果影響機制，因此采取了質(zhì)性路徑中基于因果過程觀測傳統(tǒng)的單案例研究方法。單案例研究能夠關注案例內(nèi)部的所有重要特征和事實，發(fā)現(xiàn)因果機制起作用所需的因素[22]，關注描述和理解，可以讓研究者深入現(xiàn)場，充分挖掘案例信息[23]。根據(jù)理論抽樣思路[24]和調(diào)研的便利性，研究選擇了深圳市A區(qū)的基層網(wǎng)格管理開展情況作為本研究主題的代表性案例。深圳市A區(qū)的情況與本研究主題的基本相符：A區(qū)的網(wǎng)格管理工作起源于2004年對流動人口和出租屋的管理，經(jīng)過十余年的演變后，由區(qū)政務服務數(shù)據(jù)管理局（簡稱政數(shù)局）內(nèi)部的網(wǎng)格信息管理科負責全區(qū)的網(wǎng)格管理工作，但是制度賦予網(wǎng)格信息管理科的權力很是有限，以至于難以協(xié)調(diào)由各職能部門共同參與的網(wǎng)格管理工作，整體上A區(qū)的基層社會治理網(wǎng)格化管理工作處于碎片化的狀態(tài)，這一情況導致網(wǎng)格員信息采集和事件處置的工作難以兼顧，網(wǎng)格員的工作職責泛化和工作量過載的問題顯現(xiàn)。此外調(diào)研組具備進入該研究現(xiàn)場的資源和渠道，在數(shù)據(jù)搜集上的障礙較少。

（二）案例資料收集

案例研究的證據(jù)不局限于訪談數(shù)據(jù)，而是可以混合使用定量和定性方法獲取研究資料，且多種資料收集方式和來源也有利于證據(jù)的三角互證[25]。本研究主要使用了半結構化訪談、問卷調(diào)查和非介入性材料分析的方式來搜集所需資料。

在訪談方面，研究于2022年9月19日至9月27日內(nèi)完成半結構化訪談，由調(diào)研團隊內(nèi)兩名研究者執(zhí)行，除了A區(qū)區(qū)級網(wǎng)格管理部門外，研究者還走訪了A區(qū)內(nèi)四個街道及各自下轄的其中一個社區(qū)，對象包括網(wǎng)格管理部門主任、街道網(wǎng)格中心負責人、社區(qū)居委書記和網(wǎng)格員，具體情況如表1所示。

表1 訪談調(diào)研核心內(nèi)容與人員情況表

在問卷調(diào)查方面，內(nèi)容包括A區(qū)社區(qū)網(wǎng)格信息員群體的工作狀況、心理感受、工作待遇等實際情況，于9月19日至9月30日內(nèi)完成第一輪數(shù)據(jù)收集，于10月14日至10月24日內(nèi)完成第二輪數(shù)據(jù)收集。在A區(qū)網(wǎng)格管理部門的協(xié)助下，發(fā)放了網(wǎng)絡問卷（借助問卷星平臺開展）和紙質(zhì)問卷；問卷全面覆蓋了A區(qū)下屬的所有街道，累計共回收1069份有效問卷。問卷內(nèi)容包括網(wǎng)格信息員的個人基本信息和工作情況兩部分，具體情況如表2所示。

表2 問卷調(diào)查情況

在非介入性材料收集分析方面，通過多種途徑收集了A區(qū)社區(qū)網(wǎng)格管理工作的相關政策文件、工作資料和新聞報道資料，幫助調(diào)研更全面了解A區(qū)網(wǎng)格管理工作開展情況，所使用的部分資料（為匿名化研究案例，略去了研究使用的新聞報道材料）如表3所示。

表3 非介入性材料使用情況

四、案例分析

A區(qū)的網(wǎng)格管理工作最早可以追溯到2004年成立的出租屋綜合管理辦公室和房屋租賃管理局，該機構參照深圳市級工作機構而設立，目的是應對深圳流動人口和出租屋管理的巨大壓力，屬于網(wǎng)格管理機構的前身。2013年年底深圳市政府出臺《關于全面推進社會建設“織網(wǎng)工程”的實施方案（試行）》和《關于進一步加強社區(qū)網(wǎng)格化管理工作的意見（試行）》，提出要合理劃分社區(qū)基礎網(wǎng)格，組建網(wǎng)格管理機構，因此A區(qū)于2014年在區(qū)級成立社區(qū)網(wǎng)格管理辦公室（內(nèi)設網(wǎng)格管理科）、在街道成立網(wǎng)格信息管理中心，牌子加掛在區(qū)、街道流動人口和出租屋綜管機構。2014年年底市政府出臺《深圳市社區(qū)網(wǎng)格管理暫行辦法（試行）》，將“社區(qū)網(wǎng)格管理”定義為“社區(qū)網(wǎng)格管理機構委派網(wǎng)格信息員對責任網(wǎng)格內(nèi)的實有人口、實有法人、實有部件和實有事件等信息進行采集、核查，通過市政務信息資源共享交換平臺，將基礎信息納入本市公共信息資源庫，事件信息分發(fā)各區(qū)社會管理工作網(wǎng)信息系統(tǒng)進行分流調(diào)處，并對相關職能部門和單位處理情況進行監(jiān)督的工作模式”，網(wǎng)格信息采集的具體范圍涉及城市管理、社會治理和社會服務等領域，橫跨城管、安監(jiān)、消防、市監(jiān)、環(huán)保、衛(wèi)生等20多個行業(yè)。

2019年年初《深圳市機構改革方案》出臺，A區(qū)流動人口和出租屋綜合管理辦公室、A區(qū)房屋租賃管理局和原A區(qū)社區(qū)網(wǎng)格管理辦公室三塊牌子合署辦公的單位不再保留，出租屋綜合管理職能歸屬區(qū)委政法委，房屋租賃管理職能依法歸屬區(qū)住房建設局；而基礎網(wǎng)格管理行政職能歸屬新組建的區(qū)政務服務數(shù)據(jù)管理局，局內(nèi)成立網(wǎng)格信息管理科，負責全區(qū)社區(qū)網(wǎng)格管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、建章立制、督促考核，審定全區(qū)社區(qū)基礎網(wǎng)格的劃分和調(diào)整，以及社區(qū)網(wǎng)格管理的信息采集事項，組織開展全區(qū)網(wǎng)格基礎信息工作，指導全區(qū)社區(qū)基礎網(wǎng)格隊伍建設，構建“網(wǎng)格數(shù)據(jù)化、數(shù)據(jù)網(wǎng)格化”運行模式。在街道層面，A區(qū)10個街道除一個街道開展社區(qū)管理體制改革試點外，其余均設置網(wǎng)格信息管理中心（七級事業(yè)單位），負責社區(qū)網(wǎng)格管理和出租屋綜合管理等工作，并明確一般應由一名黨工委副書記分管。

調(diào)研組在A區(qū)開展訪談和問卷調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)其網(wǎng)格管理和服務能力還有不足，網(wǎng)格管理體制中權威統(tǒng)合缺失的現(xiàn)象十分明顯，進而導致了網(wǎng)格職責泛化和網(wǎng)格員的工作過載。

（一）權威統(tǒng)合缺失：網(wǎng)格管理部門分割和資源懸置

A區(qū)網(wǎng)格管理中權威統(tǒng)合的缺失體現(xiàn)在兩方面：一是與網(wǎng)格工作有關的部門相互分割、缺乏協(xié)同，網(wǎng)格工作的統(tǒng)籌管理缺位；二是行政資源沒有整合下沉到網(wǎng)格，資源懸置在基層網(wǎng)格之上。

在部門分割方面，A區(qū)層面缺乏強有力的領導部門來主導和協(xié)調(diào)基層網(wǎng)格各項管理事務，劃定不同部門的責任、調(diào)配各種可用的資源至基層，這導致網(wǎng)格員在疫情防控、信息采集、非社區(qū)網(wǎng)格事項等工作間疲于應對，臨時任務擠占掉日常本職工作時間和精力。A區(qū)政數(shù)局雖然承擔網(wǎng)格統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責（深圳大部分轄區(qū)的網(wǎng)格工作由區(qū)委政法委統(tǒng)一協(xié)調(diào)），但部門的職權并不足以達成實質(zhì)的網(wǎng)格化管理統(tǒng)籌。A區(qū)政數(shù)局網(wǎng)格信息管理科在定位上只是社區(qū)網(wǎng)格管理機構而不是基層社會治理網(wǎng)格化統(tǒng)籌機構；辦公室只負責社區(qū)網(wǎng)格管理工作，它沒有正式規(guī)定的統(tǒng)籌網(wǎng)格化管理的權力，因而各部門在網(wǎng)格化治理中的關聯(lián)是機械拼湊式的而非有機協(xié)同的。此外在實際運行中，街道層面和其他委辦局等職能部門對網(wǎng)格員又有一定的直接管理權（能夠指揮和安排網(wǎng)格員的工作），這使得管理權威進一步分散。

“政數(shù)局有兩大職能，一是政務服務……二是數(shù)據(jù)管理……網(wǎng)格信息管理科的定位比較清晰，就是社區(qū)網(wǎng)格管理，但網(wǎng)格信息管理科沒有直屬單位，只能直接對應下面街道的部門科室，協(xié)調(diào)能力有限。”（網(wǎng)格信息管理科科長-ZA-20220919）

在資源懸置方面，A區(qū)具有網(wǎng)格化管理需求的職能部門尚未建立本部門的網(wǎng)格化工作機制，未能構建本部門網(wǎng)格員隊伍或分配相應的資源，而是簡單將本部門工作職責以“網(wǎng)格化”的名義直接交給社區(qū)網(wǎng)格員隊伍。基層是政府職能的承接載體，與基層社會治理相關的城管、消防、公安、環(huán)保、應急、住建、水務、教育、文體等部門各自都有網(wǎng)格化管理的需求，部門內(nèi)具體工作的落地都需要和城市的基礎網(wǎng)格相結合，需要按照網(wǎng)格的地理劃分來分工和落實部門職能工作。當前A區(qū)各職能部門完全依賴于現(xiàn)有的社區(qū)網(wǎng)格員隊伍來執(zhí)行所屬職能的工作，將部門的網(wǎng)格化業(yè)務推給基礎網(wǎng)格，讓缺乏專業(yè)能力的社區(qū)網(wǎng)格信息員來完成。職能部門只將職責和任務下沉到基層網(wǎng)格，部門的資源和力量都沒有下沉，沒有給基礎網(wǎng)格足夠的財力和人力支持，也沒有在基層培育或形成自身的專業(yè)網(wǎng)格力量，只有往下落實的網(wǎng)格任務，使得社區(qū)網(wǎng)格員隊伍的工作量膨脹、任務堆壓，網(wǎng)格員有限的工作投入和資源也無法有效滿足職能部門的工作需求。

（二）職責泛化：管理部門向網(wǎng)格員隨意攤派工作且忽視匹配資源

由于缺少強有力的權威統(tǒng)合，就沒有強有力的領導主體去有效地約束各部門網(wǎng)格任務下達的行為，同時也沒法促使職能力量的下沉，使得各部門向網(wǎng)格下達工作任務時并不需要付出相應的成本，其直接后果就是網(wǎng)格職責的泛化。A區(qū)的網(wǎng)格職責泛化集中表現(xiàn)在：網(wǎng)格管理的命令鏈混亂，各職能部門向社區(qū)網(wǎng)格員委派工作時存在隨意性。A區(qū)網(wǎng)格員主要承擔政數(shù)局下發(fā)的信息采集工作，但除了政數(shù)局之外網(wǎng)格員還要“被動”接受其他職能部門的工作攤派，區(qū)內(nèi)各區(qū)級職能部門（包括城管、消防、公安、環(huán)保和應急等）會將屬于其職能需求的業(yè)務工作下壓給網(wǎng)格員來完成，具體表現(xiàn)在兩個方面：一是網(wǎng)格員需要承擔信息采集工作之外的事件處置工作（也是信息采集的下一環(huán)節(jié)）。按照《深圳市社區(qū)網(wǎng)格管理暫行辦法（試行）》的規(guī)定，網(wǎng)格員的工作就是采集和核查實有人口、法人、部件和事件信息，但是實際工作網(wǎng)格員還要參與事件處置。從訪談中了解到，關于簡單處置的事件，網(wǎng)格員會現(xiàn)場解決，此類事件難度雖低但數(shù)量較多，會消耗網(wǎng)格員的很多時間精力；關于需要職能部門專業(yè)力量介入的事件，網(wǎng)格員也被要求進行全程協(xié)助配合。

二是各業(yè)務職能部門會指揮網(wǎng)格員配合開展各類專項行動承擔各種職責外的責任，例如“創(chuàng)文”活動期間，網(wǎng)格員要負責時刻保持轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生干凈整潔（例如撿垃圾樹葉、擺放共享單車等）；又如公共衛(wèi)生間的衛(wèi)生紙用完被投訴追究網(wǎng)格員責任等等。只要是涉及到轄區(qū)內(nèi)、網(wǎng)格內(nèi)的事情，各業(yè)務部門往往將任務攤派下發(fā)給網(wǎng)格員來負責或協(xié)助完成，網(wǎng)格員成了基層工作的“蜘蛛俠”和“萬金油”。

“實際上，除了承擔業(yè)務巡查工作，我們也會被要求參與事件處置，這一類的事情就是無窮無盡的,或者配合各業(yè)務部門開展其各類專項行動……只要是涉及到轄區(qū)內(nèi)、網(wǎng)格內(nèi)的事情基本都會讓我們負責或協(xié)助參與完成……工作中最大的困難是誰都可以喊我們做事。”（網(wǎng)格員-STB2-20220922）

“現(xiàn)在只要有涉及到‘網(wǎng)格’兩個字的工作都會壓到基層網(wǎng)格員身上。”（街道網(wǎng)格中心負責人-XA-20220921）

對網(wǎng)格員的問卷調(diào)查結果也顯示（見表4）：“不同上級的任務安排”和“臨時性的任務安排”于網(wǎng)格員而言非常普遍。

表4 網(wǎng)格員工作安排情況的問卷調(diào)查結果

結合訪談和問卷中開放式問題（詢問“工作困難的來源”）的回答，可以判斷當前A區(qū)網(wǎng)格工作命令的下達體現(xiàn)出較大的混亂性和隨意性，本文從委派主體、方式、內(nèi)容和時間四個方面進行總結（如表5所示）。

表5 網(wǎng)格工作攤派混亂性和隨意性的體現(xiàn)

（三）工作過載：網(wǎng)格員任務繁重并引發(fā)消極后果

基層網(wǎng)格管理中權威統(tǒng)合缺失和職責泛化導致的后果是：網(wǎng)格員群體出現(xiàn)工作壓力大、工作滿意度偏低和離職傾向較高等負面問題。由于網(wǎng)格管理缺乏統(tǒng)籌領導部門，使得各部門隨意向網(wǎng)格員攤派工作，網(wǎng)格員所要承擔的工作和任務不斷堆積，讓網(wǎng)格員不堪重負，同時也削弱了其工作積極性。調(diào)研的問卷調(diào)查中設置了工作情況感知的相關問題，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示（見表6）A區(qū)網(wǎng)格員的工作負荷已經(jīng)成為亟需解決的問題。

問卷中網(wǎng)格員自述的每日工作時長平均為16.43個小時；當前有78.46%的網(wǎng)格員非常同意“每天的工作量非常大”的說法，作答均值達4.73，而且大部分受訪網(wǎng)格員表示工作量已經(jīng)超出他們能承受的范圍；此外沉重的工作壓力使得網(wǎng)格員的日常工作狀態(tài)緊張忙碌，身體和精神負擔大，49.65%的網(wǎng)格員非常同意“工作帶來了很大的身體或精神負擔”的說法。

總體來看，A區(qū)網(wǎng)格員的工作和生活難以平衡，工作日、周末和節(jié)假日加班情況嚴重，休息時間難以保障。72.31%的網(wǎng)格員非常同意“工作日經(jīng)常加班”，79.72%非常同意“周末和節(jié)假日經(jīng)常加班”。頻繁的加班讓網(wǎng)格員缺乏休息，59.44%的網(wǎng)格員非常同意“家庭/私人生活時間難以得到保障”的說法，28.25%的網(wǎng)格員表示同意。

多重因素綜合導致網(wǎng)格員群體在工作中的心理狀態(tài)不佳，部分網(wǎng)格員工作熱情較低，“對崗位工作有熱情”表示非常不同意和同意的網(wǎng)格員占比32.17%； “對崗位工作滿意”表示非常不同意和不同意的網(wǎng)格員共占比53.7%。而且大部分網(wǎng)格員有較高的離職傾向，15.26%的網(wǎng)格員非常同意“近期有換工作的想法”，35.66%的網(wǎng)格員表示同意。

綜上，本文對深圳市A區(qū)網(wǎng)格管理問題的分析可以總結為圖1呈現(xiàn)的因果關系：

圖1 權威統(tǒng)合缺失對職責泛化和工作過載的影響

五、結論和討論

（一）研究結論

基層治理的管理綜合性很強，需要條塊間的充分協(xié)調(diào)和配合，但由于利益導向和責任關系的支配，基層政府在整合各條線力量做好本地區(qū)的綜合管理方面往往缺乏抓手[26]。2019年中央印發(fā)的《關于推進基層整合審批服務執(zhí)法力量的實施意見》強調(diào)：“將上級部門在基層設置的多個網(wǎng)格整合為一個綜合網(wǎng)格，依托村（社區(qū)）合理劃分基本網(wǎng)格單元，統(tǒng)籌網(wǎng)格內(nèi)黨的建設、社會保障、綜合治理、應急管理、社會救助等工作，實現(xiàn)‘多網(wǎng)合一’”，多網(wǎng)合一的內(nèi)涵要求即是整合基層網(wǎng)格管理和指揮平臺，大力推動資源服務管理下沉。本文對深圳市A區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，A區(qū)的網(wǎng)格化管理工作尚未實現(xiàn)多網(wǎng)合一，區(qū)內(nèi)缺乏有效的權威統(tǒng)合。網(wǎng)格管理的權威統(tǒng)合原是能夠讓網(wǎng)格工作有關部門協(xié)同起來，讓行政資源整合和下沉到基層，幫助網(wǎng)格管理事務的有效解決。但是A區(qū)的網(wǎng)格權威統(tǒng)合并不完善，網(wǎng)格管理事務事項難以協(xié)調(diào)，具體表現(xiàn)在網(wǎng)格管理相關部門的分割和網(wǎng)格工作資源的懸置上，這一問題繼而導致了網(wǎng)格職責的泛化，凡是發(fā)生在網(wǎng)格內(nèi)的事項都責成網(wǎng)格員來處理解決，使得網(wǎng)格員的工作量不斷膨脹，遠遠超出網(wǎng)格員所能承受的范圍，引發(fā)工作熱情和滿意度偏低和離職傾向偏高的后果。

有學者曾斷言：公共部門之間天然是碎片化（inherently fragmented），追求戰(zhàn)略上的協(xié)調(diào)和合作是公共管理恒久的命題[27]。部門領導認知上的守舊、黨派政治、協(xié)作成本、風險規(guī)避、保護領地（turf）的利益等都可能成為阻礙政府部門協(xié)作的因素[28]。在我國，學界討論政府部門碎片化的典型議題即是條塊矛盾，條和塊有著各自的利益關注，工作中的協(xié)調(diào)程度不高，但這種缺乏協(xié)調(diào)對于他們沒有太多負面影響，后果都讓基層部門來承受，比如條條給基層的塊塊下沉各種任務卻不給予資源，一旦執(zhí)行不力就向基層追責[29]。A區(qū)網(wǎng)格管理出現(xiàn)的權威統(tǒng)合缺失問題，與條塊矛盾也有相似之處。由于網(wǎng)格管理部門缺乏集中領導，區(qū)職能部門（條條）就隨意向社區(qū)網(wǎng)格（塊塊）安排工作，一切以“網(wǎng)格化”為由，這也和屬地管理的“借口”十分相似[30]。網(wǎng)格化管理的功效發(fā)揮取決于它是否可以網(wǎng)羅住重要的治理資源[31]，網(wǎng)格管理的有效運轉(zhuǎn)需要轄區(qū)最高領導者的強力授權，否則部門的統(tǒng)轄和協(xié)調(diào)效力會大打折扣[2]，從這一角度看，A區(qū)的情況是“反面”案例，權威統(tǒng)合的缺失衍生出網(wǎng)格職責泛化和工作過載的問題。

（二）啟示

權威分散和部門分割的問題普遍存在于各國政府，西方國家針對此問題提出了不少對策，如建立聯(lián)合政府（joined-up government）[32]、整體政府（whole-of-government）[33]和協(xié)同管理（collaborative management）[34]等。相應地，我國的基層管理實踐也涌現(xiàn)了很多應對模式，比如北京“吹哨報到”改革[35]等。針對深圳市A區(qū)的網(wǎng)格化管理問題，本文在實證案例分析的基礎上給出以下改革建議：

一是建立區(qū)級綜合網(wǎng)格工作主管部門。A區(qū)委區(qū)政府可探索成立區(qū)基層網(wǎng)格化社會治理委員會，負責組織、領導、統(tǒng)籌和監(jiān)督全區(qū)綜合網(wǎng)格工作，將政法委、組織部、城管局、政數(shù)局、街道等部門納為委員會成員單位；委員會下設立正處級專職辦公室，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關職能部門，指導、監(jiān)督街道網(wǎng)格管理部門開展工作，負責網(wǎng)格隊伍的業(yè)務指導、培訓等。

二是厘清區(qū)內(nèi)職能部門的權力和責任。A區(qū)的職能部門在區(qū)基層網(wǎng)格化社會治理委員會的領導和監(jiān)督下配合完成網(wǎng)格管理工作，切實承擔本部門網(wǎng)格管理責任；職能部門的網(wǎng)格業(yè)務工作需要向區(qū)基層網(wǎng)格化社會治理委員會提請，同時需要向基層網(wǎng)格工作下沉部門資源，為綜合網(wǎng)格管理工作提供必要的人員配備、教育培訓、業(yè)務指導、工作保障和信息支持等。

上述兩項措施的共同目的在于強化A區(qū)基層網(wǎng)格化管理工作中的權威統(tǒng)合水平，構建全區(qū)網(wǎng)格統(tǒng)籌管理部門，明確各層級多部門權責分工，推動職能部門資源下沉到網(wǎng)格，規(guī)范化網(wǎng)格任務的下達，以此減輕網(wǎng)格員群體的工作任務壓力和提高工作積極性。

（三）研究不足和展望

本研究的不足是：（1）單案例研究的結論在外部推廣上有缺陷。研究聚焦深圳市A區(qū)的網(wǎng)格管理，分析權威統(tǒng)合缺失對職責泛化和工作過載的影響，這一發(fā)現(xiàn)不一定能在其他地區(qū)復現(xiàn)，權威統(tǒng)合缺失可能并不導致職責泛化。（2）深入田野調(diào)查的時間并不長，調(diào)研組在一周時間左右完成案例的訪談工作，時間較短，可能降低了研究效度。

未來的研究可以從以下方面繼續(xù)探索：（1）使用多案例研究發(fā)掘網(wǎng)格管理權威統(tǒng)合缺失的影響，通過不同案例的控制性比較，發(fā)現(xiàn)因果機制起作用的邊界條件；（2）進一步挖掘權威統(tǒng)合缺失的內(nèi)涵及其影響，權威統(tǒng)合缺失的表現(xiàn)可能而不僅局限于部門分割和資源懸置，其影響可能也不限于職責泛化和工作過載。