田 括

（深圳市建筑工程質量安全監督總站，廣東 深圳 518034）

0 引言

相較于西方發達國家，我國建筑工程質量監督起步較晚，東西部地區經濟發展的不平衡不平均導致各地工程質量監督機構發展及探索存在不均衡現象。質量監管在整個建筑工程施工中是一個不可缺少的重要環節，對于提高工程質量，保障建筑行業的穩定健康發展具有重要意義。本文以最具代表性的深圳為例，以點概面地對國內建筑工程質量監督模式進行反思。

1 演變歷程

深圳從一個小漁村到現在的一線大都市，工程施工規模從上百平方的村屋到上百萬平方的高樓大廈，短短四十余年，深圳經歷了滄桑巨變，走過了西方國家數百年的路程。與此同時，在一幢幢高樓鱗次櫛比拔地而起的背后，是日益擴大的施工規模、愈加復雜的施工流程、尖端新穎的建筑工藝，隨之而來的是監管難度的成倍增長。深圳質量監督機構便是在這樣的時代浪潮中，摸著石頭過河，不斷地自我調整完善，以適應不斷變化的施工環境。

1981 年，深圳市工程質量監督檢驗站成立，在中國內地率先確立了政府委托專業機構對工程質量實施監督管理的模式。1981 年3 月 6 日，深圳市計委正式批準深圳市建委和冶建總院合并建立深圳市工程質量監督檢驗站（以下簡稱“市質監站”），開啟了建筑工程質量監督的篇章。

建站之初，市質監站僅有員工 50 余人，工作環境及檢測條件相當簡陋，實驗、辦公、居住均在臨時搭建起的 900 多 m2的蘆席工棚內，前往工地的交通工具是自行車。

在大量工程質量監督實踐的基礎上，市質監站開始修訂規范、建章立制，為之后監督工作提供了重要指引，收錄于《中國工程建設質量管理年資料》匯編的《深圳市工程質量監督檢驗站工作條例》、《工程質量監督工作細則》、《深圳市道路工程質量監督辦法》等規范均在這一時期完成。

面對人手嚴重不足，工作及出行條件簡陋的現狀，深圳摸索出一套與八十年代城市建設相適應的監督管理方式、模式，即每個監督員負責幾個在監項目，對點全程負責，大型項目可由多人負責的個人負責制監管模式，形成了早期工程質量監督檢驗制度的雛形。

同時，1984 年 9 月國務院印發的《關于改革建筑業和基本建設管理體制若干問題的暫行規定》（國發〔1984〕123 號）中提出“按城市建立有權威的工程質量監督機構”，自此全國各地區逐漸形成政府對建設工程質量實施監督的體制。

1986 年，市質監站下設南頭分站和沙頭角分站，并下設深圳市工程質量檢測中心。1990 市質監站下設機場分站，通過設立分站和檢測中心的方式，節省了監督人員的出行時間，簡化了建材檢測流程，確保了檢測水平，極大地提高了監管效能。

2001 年，為進一步強化對建材質量的檢測，市質監站剝離了質量檢測職能，深圳市建設工程質量檢測中心隨即成立。2009 年 11 月，深圳市綠化工程質量監督站并入市質監站，將園林綠化等工程施工質量納入監管。2013 年，市質監站出臺頒布相關制度規定，規范監督抽檢工作，堅持常規抽檢與突擊抽檢相結合，實現監督抽檢數據與檢測中心的實時聯網和不合格材料信息的快速反饋處置機制。在不斷的探索實踐下，市質監站加強服務創新，優化辦事流程，簡化了監督登記程序和中間驗收、竣工驗收監督施工資料審查目錄，確定了“隨機巡查”、“日常抽查”及“專項檢查”的新型監管模式。

2014 年，深圳市初步探索質量安全“兩監合一”執法模式，整合質量、安全監督監管人員，統一監管隊伍，深入貫徹“放管服”改革措施要求，為廣大企業及單位提供質監、安監“一站式”服務。

2015 年后，市質監站加強監管信息化、標準化建設，協助開發了智能監管系統，并實現了在房屋建筑工程領域的全覆蓋。

2 對國內質量監管模式的反思

從深圳質量監督機構 40 余年的發展可以看出，建筑工程質量監管模式不是一成不變的，不是死板的，而是根據建筑市場的具體情況以及施工規模、工藝、條件不斷調整，從而滿足本地生態現階段的質量監管要求的。

監督機構的發展是一個不斷前進不斷完善的過程，在這個過程中勢必會存在缺陷不足。以深圳為起點，以點概面推及全國，對建筑工程質量監管模式進行反思，不難發現以下共性問題。

2.1 人員配備不到位

近年來，隨著建筑業快速發展，全國范圍內在建工地數量和規模不斷擴大，施工內容涉及房建工程、地下工程、基礎工程、機械工程、電氣工程、管道工程、裝飾裝修等多個專業，質量監督環境愈發復雜，監督力量長期不足已成為當前全國質量生產大環境下監督機構不得不面臨的新常態。在當前監督人員配置條件下，傳統的“人盯人”“大撒網”監管模式的力度密度強度均無法滿足現階段建筑市場質量監管需求，亟需一種集約、高效、智能的新型建設工程質量監管模式［1］。

2.2 自由裁量權大

“自由裁量權”通俗來講即對法律規定后果的“選擇權”，其本身帶有主觀性，不可避免地受到能力情感等因素的制約左右。

現階段全國范圍內的質量監管，或多或少存在著對同一違法違規事宜做出不同處理結果的情況，導致這種情況的直接原因，往往是自由裁量權的使用失當，根本原因則是監管人員對法律法規的理解不到位，監督機構對于監管標準、執法規則不完善導致的。在現有的監管模式下，繁重的一線監督任務和監督隊伍配置的相對短缺，對監督人員的專業素養提出了更高的要求，也是造成這種現象的誘因之一。

2.3 職責界限不清晰、多頭管理

隨著監督模式的不斷變更，各級監督機構的職責劃分也在不斷地調整，隨之而來的是監管內容的更新變化。這個過程本質上是為了順應本地建筑市場，扎根本土實情進行的改革嘗試。但改革的過程往往并非一蹴而就的，其過程不可避免地存在甚至長期存在市、區監督機構、不同職能部門之間職責劃分不清、權責不明，對工地進行多頭管理的現象。這種現象是監督機構的監管模式不斷創新發展，螺旋上升的必然產物，但其過程勢必導致“過度監管”或“監管真空”。前者將空耗人力物力，影響企業正常的生產工作，后者將形成監管死角盲區，同樣不利于質量生產。

3 對策分析

3.1 購買服務科技提質

通過購買第三方監管隊伍、聘請專家的方式，可以有效補充監管隊伍，強化監督力量［2］。這種方式靈活多變，可根據實際情況，選擇購買服務的時間、專業配置等。

立足現階段質量監管機構現狀，解決質量監管機構繁重的工作量與人員配備不足之間矛盾的根本出路在于通過科技創新提高監管效能。近年來深圳市推廣的“智能監管平臺”，就是通過信息技術與監管的深度融合，創新了工程質量監管模式，以實現采用科技化手段落實質量生產責任、精準執法遠程監管、信息共享協同管理等目標。

3.2 完善制度統一標準

組織學習《中華人民共和國行政處罰法》《行政處罰自由裁量權》等建筑工程類法律法規，定期開展監督工作標準化培訓工作，統一執法標尺，提升依法行政能力。

通過建章立制，完善監管機構工作制度，通過菜單式執法，有效減少執法人員自由裁量權，建立健全監管體系。

3.3 屬地管理科學配合

“屬地管理”是在特定地域內明確管理主體，明晰主體單位責任，調動主體單位及從業人員的工作積極性，提升轄區內綜合治理效能的一種方式。屬地管理通俗來講就是誰的轄區誰負責，通過厘清不同層級、部門、崗位之間的職責邊界，科學推行屬地管理制度可以有效避免多頭管理，明確責任落實，強化源頭管控治理［3］。

推行工程質量的屬地監管時，應按照權責一致要求，建立健全責任清單，分級負責，科學規范地屬地管理，防止層層向基層轉嫁責任，導致基層權責力不對等的結構性困境。

除了厘清監管邊界外，各部門間還應科學配合，為企業建立良好的營商環境。如為優化深圳市建設項目驗收流程，提升建筑許可審批效率，深圳市住房和建設、規劃和自然資源、交通運輸、水務部門發起推動了工程建設領域審批制度改革，制定了《深圳市建設工程竣工聯合（現場）驗收管理辦法》（深建規〔2020〕12 號），開啟了對建設項目的規劃、消防、民用建筑節能等進行聯合（現場）驗收的新篇章。

4 結語

工程質量是建筑施工企業的生命線，建筑產品的質量更是社會穩定繁榮的關鍵一環，建立完善工程質量監管模式方法是必要的，也是必須的。但這個過程不是一蹴而就的，是根據社會發展、科技創新、工程現狀的客觀條件螺旋上升的，是一個長期的持之以恒的過程，應當以問題為導向，秉持科學態度，由簡入繁循序漸進，不斷提高工程質量監管效能。