宅基地征收向宅基地收回的“逃逸”及其規制

宋志紅

內容摘要：實踐中存在宅基地征收向村集體強制收回宅基地使用權逃逸的現象，并呈現為兩種路徑：一是向村集體基于鄉村公益的宅基地收回逃逸，二是向基于村民自治的宅基地收回“逃逸”。此類“逃逸”行為規避了征收法的適用，侵害了農民權益。法律對宅基地使用權強制收回事由、程序、補償和救濟措施規定存在缺漏，人民法院對村民自治決議司法審查較為困難，形成了宅基地征收和宅基地收回之間的制度落差。應當從收回事由、程序、補償等方面嚴格規制村集體的宅基地強制收回權，并通過明確村民自治的權限范圍和相應的司法審查機制預防強制收回行為借村民自治之名遁入法治真空。建議對村民委員會組織法（修訂草案）、農村集體經濟組織法（草案）、農村宅基地管理暫行辦法（草案）等予以完善。

關鍵詞：宅基地使用權 村民自治 集體決議 宅基地收回 農村集體經濟組織法 土地征收

中圖分類號：DF521 文獻標識碼：A 文章編號：1674-4039-（2024）01-0146-157

我國憲法、民法典和土地管理法規定了集體土地征收制度。其中，土地管理法第48條第4款對征收農村村民住宅的補償作出了規定，在征收農村村民住宅時，對應的宅基地也一并被征收，農村村民會同時喪失宅基地使用權（連同附著于宅基地上的房屋所有權），此行為本文稱之為“宅基地征收”。鑒于宅基地上權利的豐富性，宅基地征收蘊含著公權力針對兩個權利主體之三個權利的強制剝奪行為：一是對農民宅基地使用權和房屋所有權的強制剝奪，二是對農民集體宅基地所有權的強制剝奪，其實施主體均為地方政府。此外，土地管理法第66條規定了農村集體經濟組織可以收回土地使用權的情形，其中第1款第1項規定的是農村集體經濟組織因為“鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設需要使用土地”而收回土地使用權，此條亦適用于作為建設用地的宅基地，同樣會導致農村村民喪失其宅基地使用權（連同附著于宅基地上的房屋所有權）的法律后果，此行為本文稱之為“村集體基于鄉村公益的宅基地收回”。〔1&〕不僅如此，村民委員會組織法第24條賦予了村民會議討論決定涉及村民利益相關事項的權力，其中包括“宅基地的使用方案”，實踐中一些地方以此為依據，采取村民（代表）會議決議方式強制收回村民的宅基地（一并滅失其上房屋所有權），其行為的合法性和效力亦被大量裁判文書所認可，此行為本文稱之為“村集體基于村民自治的宅基地收回”。

這三種行為雖然同樣導致農民喪失宅基地使用權（以及其上房屋所有權）的法律后果，但法律性質和法律依據不同，適用范圍、實施主體、實施程序、救濟途徑等均存在差別。總體而言，法律對宅基地征收權的行使有嚴格的法定性要求，對宅基地收回權的行使則缺乏規制，操作彈性空間大。調研發現，實踐中一定程度上存在宅基地征收向宅基地收回“逃逸”的現象，這既損害了法律適用的統一性和嚴肅性，也給農民的權利維護和救濟帶來困境。鑒于此，本文對宅基地征收向宅基地收回“逃逸”的現象予以分析，梳理其“逃逸”路徑和方式，分析其危害，并提出規制建議。

一、宅基地征收向宅基地收回“逃逸”的典型表現

所謂宅基地征收向宅基地收回的“逃逸”，是指地方政府在組織實施一些建設項目涉及占用農民宅基地時，其本應通過土地征收行為消滅農民的宅基地使用權并移轉集體的土地所有權，但出于某些原因，其改為先由村集體強制收回農民的宅基地使用權，使土地成為“凈地”并由村集體所掌控，以此為地方政府后續的征收和用地行為提供便利。對宅基地使用權人而言，此種“逃逸”的法律后果，是導致其和政府之間的征收法律關系異化為其和村集體之間的宅基地使用權收回關系。依據村集體行使宅基地強制收回權所援引的法律依據之不同，此種“逃逸”行為有兩種典型路徑：一是向村集體基于鄉村公益的宅基地收回“逃逸”，二是向基于村民自治的宅基地收回“逃逸”。

（一）向村集體基于鄉村公益的宅基地收回“逃逸”

向村集體基于鄉村公益的宅基地收回“逃逸”，也即對一些本應通過征收方式獲取土地的情形，改由農村集體經濟組織以土地管理法第66條中的“為鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設”需要名義強制收回村民的宅基地使用權， 以中山市某鎮龍石村民委員會訴陳某明宅基地使用權糾紛案為例。在該案中，某職業學院校區建設需占用龍石村包括陳某明等的宅基地在內的集體土地。龍石村村委會經政府批復同意后作出收回集體土地使用權的決定。后因陳某明未在規定時間內騰空房屋并搬遷，龍石村村委會訴至法院，要求陳某明履行收回決定。陳某明則主張應依據當時的房屋拆遷管理辦法執行。法院認為村集體是依據土地管理法第65條第1款第1項的規定〔2%〕行使收回權，收回行為合法，同時否定房屋拆遷法律關系的存在。〔3%〕這樣的現象既非龍石村的個案，〔4%〕也不局限于學校教育用地，一些地方的省道建設、〔5%〕縣道建設、〔6%〕大規模“宅基地換房”中的新村建設〔7%〕等，均采取了由村集體依據當時的土地管理法第65條第1款第1項收回宅基地的方式獲取土地。

這些案件的共同點為：一些建設項目需要使用包含村民宅基地在內的集體土地，村集體履行政府審批手續后以村集體名義作出收回宅基地使用權決定，因部分村民不履行收回決定，村集體訴至法院要求村民履行收回決定、騰空房屋并交回宅基地，法院依據原土地管理法第65條的規定認定屬于“鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設”需要，村集體收回行為合法。在這些案件中，無論是修建職業學校，還是修建省道或縣道，抑或為整個鎮的宅基地換房項目建設農民安置房，均非真正意義上的鄉鎮公共設施和公益事業建設，而屬于更加寬泛的社會公共利益，農民退出的宅基地在很多情形下也最終會轉變為國有土地，〔8"〕但政府并未在一開始就啟動征地程序，而是先由村集體以鄉村公益需要為名強制收回宅基地使用權并附帶消滅村民的房屋所有權。在補償安置上，也均由村集體出面同農民簽訂協議并給予安置補償，但補償資金和安置房等實際上均來自政府。

（二）向村集體基于村民自治的宅基地收回“逃逸”

向村集體基于村民自治的宅基地收回“逃逸”，是指對于一些本應通過征收方式獲取土地的情形，改由村委會或村集體經濟組織以村民自治決議的方式強制收回村民的宅基地使用權。這一做法在北京市的宅基地拆除騰退中普遍存在，也被稱為“集體土地自主騰退”或“自主協議騰退”，以張某生與北京市海淀區人民政府和前沙澗村村委會之間的系列訴訟案件為例。2010年北京市海淀區人民政府發文就北部地區宅基地騰退安置及補償工作作出部署，蘇家坨鎮印發該鎮的《宅基地騰退安置及補償工作實施方案》，前沙澗村制定本村的《宅基地騰退安置及補償工作實施細則》并經村民代表大會決議通過。該實施細則規定，前沙澗村村委會為宅基地騰退的騰退人，負責騰退安置及補償工作的實施。在騰退公告的騰退期限內，騰退人與被騰退人達不成安置補償協議的，由“蘇家坨鎮騰退安置及補償工作指揮部”負責調解。不能達成調解協議的，由前沙澗村村民委員會按照村民委員會組織法中的村民自治原則的規定對被騰退人執行強制騰退。隨后，前沙澗村村委會實施騰退，發布騰退公告。在騰退期內，騰退人與張某生未能達成安置補償協議，調解亦無果。于是前沙澗村村委會依據本村通過的實施細則對張某生的房屋院落實施了強制拆除。〔9"〕張某生訴至法院要求確認海淀區政府的強制拆除行為違法，一審、二審和再審法院均以“現有證據難以證明海淀區政府存在組織實施拆除其房屋的被訴行為”為由駁回。〔10"〕張某生又訴至法院要求確認村委會的強拆行為違法，并要求村委會參照執行征收補償標準對其予以賠償，一審、二審和再審法院也均以前一訴訟請求不屬于民事案件受理范圍、后一訴訟請求缺乏事實與法律依據（不存在征地行為）為由駁回。〔11"〕

類似的案例涉及北京市海淀區、朝陽區、豐臺區、房山區、大興區、昌平區等多個區縣的多個鄉鎮和村莊，〔12"〕案件發生的時間跨度則從2003年前后一直延續至今。此種以村民自治決議為由強制收回宅基地使用權的情形在山東省泰安市、〔13"〕上海〔14"〕等地亦有發生。〔15+〕之所以說上述兩類行為原本應當屬于征收行為，是因為此類收回行為實則是在地方政府全程的“背后”支持下開展的，村集體的收回行為無一例外地得到了地方政府的指導、認可和支持，地方政府不僅對村集體收回宅基地之申請予以審批，更是為村集體收回宅基地予以政策指導、提供補償資金和安排安置房等，被村集體收回的土地，也并非由村集體自行開發利用，（大部分）最終會通過逐步征收的方式轉變為國有土地〔16#〕后予以開發利用。由此可見，村集體只是名義上的收回者，地方政府則是此類收回行為的推動者、安置補償政策和措施制定指導者、補償資金和安置房提供者以及最終的土地取得者。

二、宅基地征收向宅基地收回“逃逸”產生的問題

上述“逃逸”行為以村集體宅基地收回行為的表象遮蓋了政府征收行為的本質，使得宅基地使用權人同一些地方政府之間的征收法律關系被異化為農村村民和村集體之間的宅基地管理和收回關系，一些地方政府也因此而得以逃避征收法的規制，可以更加便捷且低成本地取得土地，其代價則是農民的權益受損。

（一）農民補償安置利益受損

農民的宅基地無論是被政府強制征收，還是被村集體強制收回，對農民而言，其最為關心的就是補償安置，而此類案件之所以出現糾紛并被訴諸法院，主要原因就是農民認為其所得的補償安置利益同征收相比存在較大差距。也正因為此，在大部分類似案件中，農民一方的核心訴求都體現為主張依據當地的征收補償標準給予補償安置。

對于宅基地上房屋征收的補償，民法典第243條和土地管理法第48條明確了補償的原則和項目，強調“公平、合理”補償，尤其是2019年修改土地管理法時特意強調“保障農村村民居住的權利和合法的住房財產權益”，這一規定體現了充分保障農民財產權益特別是宅基地用益物權權利。〔17+〕至于具體的補償標準，則授權各省、自治區、直轄市制定。盡管各地制定的具體標準的質量參差不齊，但畢竟有法可依。對于宅基地使用權強制收回該如何補償，則幾乎處于法律“真空”之中。對于村集體基于鄉村公益的宅基地使用權收回，土地管理法第66條第2款只是規定了“對土地使用權人應給予適當補償”，不僅沒有明確補償項目、內容和具體標準，相比法律對征收補償“公平、合理的補償”之表述，其“適當補償”的表述也讓人有“象征性補償”之錯覺。對于基于村民自治決議的宅基地使用權收回，村民委員會組織法則完全沒有提及補償問題。從實踐操作看，宅基地強制收回的補償安置標準，通常是由村集體在上級政府的指導下通過制定本村的實施方案予以明確，其雖會在一定程度上參照當地征收補償的做法，但絕大多數情形下其標準均比征收補償低。

以北京市為例，如果是征收關系，拆遷宅基地上房屋實行貨幣補償的，補償款按照被拆除房屋的重置成新價和宅基地的區位補償價確定。〔18#〕但如果是村集體的強制收回，則通常是由各區制定指導意見，鄉鎮制定實施方案，然后各村制定實施細則，這意味著其補償安置極有可能是一區一策、一鎮一策、一村一策。〔19#〕從各村執行的政策看，其補償思路和計算方法也與前述征地補償存在差異。不僅如此，由于宅基地和農房的產權存在復雜性，宅基地騰退補償安置中往往涉及復雜的合法宅基地面積認定、房屋建筑面積認定、安置人口認定等問題，無論是區政府的指導意見還是鄉鎮政府的實施方案均不可能詳盡各種情形，操作中的彈性空間非常大。

（二）實施程序失范，農民參與權得不到保障

法律法規對征收的程序有嚴格要求，尤其是隨著依法行政的深入推進，各地政府的征收程序越來越規范，農民的知情權、參與權等得到了較好的保障。但村集體強制收回宅基地使用權的程序則不然。對于村集體基于鄉村公益的宅基地使用權收回，土地管理法第66條只是規定了“農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準”。對于村集體基于村民自治的宅基地使用權收回，村民委員會組織法也只有對村民會議或村民代表會議本身的程序規定。由此可見，法律對于收回的程序和步驟，以及在此過程中農民的知情權、參與權、救濟權等，均缺乏明確規定。

一些地方政府出臺的指導意見對宅基地騰退工作的程序有粗略的規定。例如，北京市海淀區的宅基地騰退工作大體包括四個環節：一是制定鎮級實施方案，并召開鎮級人民代表大會討論通過；二是制定村級實施細則，并由村黨員會議和村民代表（或村民）會議審議通過；三是成立村騰退工作民主評議小組并組織實施；四是由鎮政府及行政村選派專業人員成立騰退工作監督小組對騰退工作予以監督。〔20$〕但這一程序設計重在規制鎮級實施方案的內容和表決程序，以及村級實施細則的表決要求，至于村級實施細則制定過程中農民如何參與、方案實施過程中農民的權利等，則完全沒有涉及。

不僅如此，實踐中村集體強制收回宅基地使用權的強制執行程序也比征地的強制執行程序簡便得多。在前述陳某明案中，采用的是村委會起訴村民要求其執行村集體收回決定的方式，在村委會勝訴的判決生效后，如果村民不執行判決，則會進入司法強制執行程序。在前述宅基地自主騰退中，則是通過集體決議賦予村委會強制騰退權，根本無需司法強制執行。

（三）農民維權和救濟困難

與法定程序缺失相伴而生的是農民權利救濟的困難。以北京市的宅基地騰退為例，農民無論是對政府有關部門的指導意見存在異議，還是認為村集體的實施細則侵害其合法權益，抑或是在補償安置中對其權益的認定存在不同意見，甚至是在其房屋和宅基地被強制拆除騰退之后，農民權利救濟存在困難。在北大法寶上以當事人“張某生”和關鍵詞“宅基地騰退”為條件進行檢索，經篩選后可以得到圍繞同一糾紛的12個案例，〔21$〕既有行政訴訟，亦有民事訴訟，而且從這些裁判文書顯示的信息看，其經歷的糾紛處理程序還不止這12個，除此之外還經歷了多個行政申請和行政復議程序。即便如此，其訴求最終也并未得到法院支持。這樣的現象并非個案。大量查閱此類案件的裁判文書可發現，農民的訴訟路徑和法院的裁判路徑大體可以歸納為如下幾種情形：

一是農民以村集體的實施細則或者自主騰退決議違法為由申請鄉鎮政府責令改正，其依據是村民委員會組織法第27條第2款和第3款。如前所述，村集體的實施細則或者騰退決議是依據區、鄉兩級政府的指導意見制定的，該騰退工作本身也是區、鄉工作部署的一部分，再加之難以證明“與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸”，“有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容”，因此被駁回。二是農民訴至法院請求撤銷區政府或鄉鎮政府的指導意見，法院則會以該政府指導意見屬于不具有強制力的行政指導行為為由駁回。〔22$〕三是農民訴至法院請求確認政府的征收行為或者拆除行為違法。鑒于此類行為中并沒有政府的征收決定或者與征收相關的其他行政文書，政府并未直接實施拆除行為，政府亦否認其實施了征收或拆除行為，法院均會以證據不足為由駁回農民的訴求。同時，法院還會認定村委會不是行政機關，案涉強制拆除行為不是行政行為。〔23#〕四是農民訴至法院請求撤銷村集體的決議，法院通常會認為村民（代表）會議決議屬于村民自治范疇，不屬于人民法院受案范圍，從而裁定駁回。〔24#〕五是農民提起民事訴訟請求法院確認村委會的強制執行行為違法，并請求損害賠償。村委會作為民事主體，顯然沒有強制拆除農民房屋的權力，但如前所述，村集體會通過集體決議賦予村委會強制騰退的權力，村民房屋無法避免被強拆的命運。此時，農民通常會提起民事訴訟并提出兩項訴訟請求：一是請求確認村集體的強拆行為違法，二是請求村集體承擔侵權責任。對于前者，法院會以不屬于民事訴訟受理范圍為由駁回。不僅如此，如前所述，鑒于在類似案件中法院認定“村委會不是行政機關”，即便農民提起行政訴訟請求確認村委員強拆行為違法，也是無法得到支持的。對于后者，鑒于房屋已經被拆除，而且農民不同意按照騰退政策予以賠償，而是主張以征地拆遷補償安置的方式予以賠償〔25#〕，法院則會以村集體實施的是宅基地騰退行為而非征收行為為由，認定該訴請缺乏事實與法律依據并駁回。〔26#〕

總之，在征收法律關系中，農民是面向政府，無論是政府的實施行為還是農民的維權行為，都有相對明確的法律依據，政府行為也相對規范。但于村集體強制收回宅基地使用權的情形，農民是面向村集體，村集體的一系列行為存在隨意性強的問題。

三、宅基地征收向宅基地收回“逃逸”的法律規制

宅基地征收向宅基地收回“逃逸”的主要誘因，是兩者之間的制度落差：法律對政府行使征收權的范圍、程序和補償均有嚴格限制，而且有司法審查監督；村集體的宅基地收回則不然，不僅適用范圍存在很大的彈性空間，收回程序和補償也缺乏強制性要求。解決的方案，則是對村集體的宅基地強制收回權予以嚴格規制。〔27#〕

（一）嚴格限制村集體強制收回宅基地使用權的事由

對農民而言，無論是政府征收還是村集體的強制收回，其承受的法律后果是一樣的，其宅基地使用權連同房屋所有權被強制剝奪，只不過其剝奪主體是村集體而非政府。對于此種剝奪，也必須有足夠正當的理由和法律的明確授權。

1.嚴格界定“鄉（鎮）村公共設施和公益事業”需要

在前述第一種“逃逸”路徑中，村集體是依據土地管理法第66條第1款第1項的規定行使強制收回權，收回的法定理由是“鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設”需要。在當前村莊大量的公共服務仍主要是由集體而非政府提供的情形下，集體承擔著大量的村莊公共管理和公共產品供給的職責，在此種情形下，土地管理法賦予了農村集體經濟組織在“鄉（鎮）村公共設施和公益事業”需要時強制收回土地使用權的權力，有利于保障村莊公共設施和公益事業用地需求，優化村莊用地結構和布局，提高村莊土地利用效率等，具有必要性。但不容忽視的是，該強制收回權是以犧牲個別村民的基本財產權利為代價的。于村民而言，其作為村莊共同體的一員，有義務為了促進村莊共同利益的實現而作出必要的犧牲，但此種特別犧牲的正當性基礎在于集體共同利益（村莊共同體利益）的存在和實現。于村集體而言，其之所以能成為強制收回的主體，也在于其是集體共同利益的適格代表，而非因為其是土地所有權人。因此，正如公共利益是政府行使征收權的正當性基礎，村莊共同利益則是村集體行使宅基地強制收回權的正當性基礎。

土地管理法明確了征收中公共利益的內涵和外延，對“鄉（鎮）村公共設施和公益事業”需要則無詳細規定。前述相關案例顯示，職業學校建設、修省道或縣道、“宅基地換房”的安置房建設等，均被冠以“鄉（鎮）村公共設施和公益事業需要”的名義。法院對此的論證理由為：“有利于提升周邊地區的職業教育水平，對促進當地就業和經濟發展也將產生積極的推進作用”〔28，〕“改建公路符合社會公眾需求，是方便群眾出行，促進經濟發展的重要途徑”〔29，〕等。

本文認為，這樣的認定實則混淆了一般性的社會公共利益和村莊共同利益。征收中的公共利益一般是指國家利益或者社會公共利益，“其受益群體應該是更大范圍內的不特定群體”，“其受益群體的廣泛性和不特定性是要遠遠超越一個村鎮的范圍的”〔30，〕，亦即征收中的公共利益是主要且直接服務于更大范圍內的不特定群體的。而“鄉（鎮）村公共設施和公益事業需要”應當是主要且直接服務于鄉（鎮）村范圍內的全體村民（居民），其受益范圍具有特定性，受益方式具有直接性。前述案例中的職業學院建設用地、省道建設用地、實施“宅基地換房建設示范小城鎮”項目等，至多算作一般意義上的社會公共利益，其受益范圍遠遠超過土地被占用的村集體。雖然說一般性的社會公共利益也會在一定程度上促進土地被占用村集體的集體利益，但其具有間接性和附帶性，其主要目的并不是服務于土地被占用的村集體成員。此處不僅應當強調主要受益群體的特定范圍性（村莊共同體），還應強調受益的直接性，如果將附帶性、輻射性的經濟發展、促進就業等也納入“鄉（鎮）村公共設施和公益事業”的范疇，那么幾乎所有在村鎮開展的建設項目均可產生上述間接效果，不僅一般的公共利益項目可以，即便是直接服務于少數人利益的商業項目也可能產生此種間接受益效果。〔31，〕這必將導致“鄉（鎮）村公共設施和公益事業”的限制完全被架空，為政府運作、商業利益甚至個人利益挾持“村莊共同利益”提供便利。

換言之，權力主體與其代表的利益范圍應具有匹配性，政府代表社會公共利益，由此衍生的是政府基于公共利益的征收權；集體代表村莊共同利益，由此衍生的是村集體基于鄉村共同利益的土地使用權強制收回權。集體共同體利益是集體強制收回土地使用權的正當性基礎，對土地管理法第66條中“鄉（鎮）村公共設施和公益事業”需要的認定，應局限于直接且主要服務于村莊共同體利益，也即全體村民利益，而非寬泛的社會公共利益。有學者認為，對此處公共利益的判斷必須由集體組織作為公共設施或者公益事業的建設主體。〔32，〕本文認為，這一界定過于狹窄，參照土地管理法第45條對公共利益的界定，限制為由村集體組織實施即可。故此，結合村莊實際情況，建議參照土地管理法第45條的規定并結合第61條的規定，將“鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設需要”界定為：由村集體組織實施的直接服務于全體集體經濟組織成員的村莊公共服務設施和公益事業用地，包括但不限于村莊道路、村委會、衛生所、公共活動廣場和停車場、幼兒園、養老院等。另外一個輔助判斷維度是其土地供應方式，如果所涉宅基地被強制收回后，其上建設項目在供地之時不會轉為國有土地，而是由村集體以撥用方式供應，則可判斷其屬于“鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設”需要，反之則否。

2.集體決議不是強制收回宅基地使用權的法定事由

在上述第二種逃逸方式中， 村集體援引的強制收回依據是村民委員會組織法賦予其的自治權限，尤其是第24條賦予村民會議討論決定宅基地使用方案以及涉及村民利益的其他事項之規定。那么，這條規定是否可以成為村集體通過集體決議方式強制收回宅基地使用權的法律依據呢？

本文認為，村民委員會組織法第24條規定的宅基地使用方案，應是針對向村民分配宅基地和宅基地的日常使用管理，而不包括收回村民已經合法取得的宅基地。從第24條所列舉事項看，其也主要指向集體資產和集體收益的分配處置等，而不涉及私人財產權的限制或者剝奪，對此，絕對不可將“宅基地使用方案”擴張解釋為強制收回宅基地使用權。事實上，對公民房屋和土地等私人財產權利的剝奪，從來就不屬于村民自治的范疇，因為這些不屬于公共事務。學界普遍認為，村民自治應當局限于公共事務，而不得剝奪個人權利。“村民自治權的行使范圍是一定區域的公共事務”。〔33.〕“村民自治權是針對特定事項而言的，即‘本村的公共事務和公益事業，不在這些事項之內的事情，不得行使自治權”。〔34.〕“屬于村民個人的權利，不得以自治權的名義剝奪之”。〔35.〕

宅基地使用權雖設立于集體土地所有權之上，但其一旦被農民合法擁有，便成為農民合法的私人財產，而非集體土地所有權的附庸，這既是宅基地使用權作為獨立用益物權的當然之義，也是民法典平等保護原則的必然要求。更何況農民的宅基地使用權上還承載了農民的房屋所有權，對宅基地使用權的強制收回會導致房屋所有權一并被剝奪。這些權利既屬于憲法所保護的公民基本權利，也是民法典所保護的重要財產權利，甚至涉及村民的居住權和生存權。對這些權利的強制剝奪，必須有足夠正當的理由和明確的法律依據。在無法律明確授權的情形下，村集體無論是以自治組織名義，還是以集體土地所有者的名義，均無權強制收回。而目前法律對村集體強制收回土地使用權的授權規定只有土地管理法第66條。村民委員會組織法第24條雖然賦予了村民會議討論決定“宅基地的使用方案”之權利，但應僅指分配宅基地等授益性行為以及相關的使用管理，決不能擴張解釋至強制收回農民合法取得的宅基地使用權等對個人權利強制剝奪的行為。一個類似的例證是，該條同時賦予村民會議討論決定“土地承包經營方案”之權利，但該規定同樣只能局限于分配承包地等授益性行為及相關的使用管理，而不能擴張解釋為包含強制收回土地承包經營權或者調整承包地等剝奪個人權利的行為，對此，農村土地承包法有明確的禁止性規定。〔36.〕事實上，對于宅基地，土地管理法實施條例第36條同樣明確禁止違法收回農村村民依法取得的宅基地，禁止強迫農村村民搬遷退出宅基地。

總之，村集體要強制收回宅基地使用權，必須存在土地管理法第66條規定的法定事由，單純的村民會議決議不是村集體強制收回宅基地使用權的法定事由，其只能成為村集體依據土地管理法第66條行使法定職權的決策程序。集體成員會議亦是如此。在欠缺法定事由的情形下，如果村集體單純通過村民（代表）會議或農村集體經濟組織成員（代表）會議等集體決議方式強制收回村民宅基地使用權，只要該決議不是所有宅基地使用權人均參與了表決且100%同意，〔37.〕則均會涉及強迫農民搬遷退出宅基地問題，均屬違法。

這里值得進一步探討的是村莊更新改造問題， 無論是合村并居還是村莊騰退或者舊村改造等，如果涉及強制收回村民的宅基地使用權，則必須存在法定事由。例如，構成危房危害公共安全等，或者屬于前述“鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設”需要范疇，或者屬于社會公共利益而由國家予以征收，而不能在沒有任何法定的實體理由支撐的情形下單純通過集體多數決形式強制收回不同意改造之農戶的宅基地使用權。事實上，“舊村改造中大量的商業房地產開發項目，難以簡單界定為鄉村公共設施和公益事業”，〔38#〕需要結合擬收回土地的具體情況具體判斷。即便是在村莊更新改造項目中，95%以上的村民均同意改造，對于剩下不同意改造的5%的村民，亦不可單純通過集體決議形式由村集體強制收回，亦須判斷這些土地是否構成“鄉（鎮）村公共設施和公益事業需要”從而必須強制收回。

對此，北京市城市更新條例第28條彰顯的理念值得借鑒，依據該條規定，如果城市更新必須對私有房屋進行騰退，物業權利人騰退協議簽約比例達到95%以上的，對于剩余達不成協議的部分，如果項目實施涉及法律、行政法規規定的公共利益而確需征收房屋， 政府可以依法對未簽約房屋實施征收。這意味著城市更新改造項目范圍內即便95%以上的物業權利人同意，對剩余5%的部分也不可通過物業權利人集體決議方式強迫其騰退，而必須判斷是否屬于公共利益并符合征收條件，符合的才能由政府依法征收。這一規定為少數不同意的物業權利人提供了周全的法律保護。對農村居民房屋亦應遵循同樣的法治精神予以同等程度的法律保護，這是城鄉居民平等和物權平等保護原則的應有之義。

（二）完善村集體行使強制收回權的法定程序

對于村集體強制收回土地使用權的程序，土地管理法第66條僅規定了“報經原批準用地的人民政府批準”，這一規定難以起到約束村集體收回權的作用。“不管是不是定性為征收，對于強制變動權利的行為，用嚴格規范的征收程序予以規制都有利于當事人合法權益的保護。”〔39#〕對此，有學者主張參照土地征收程序，但對具體的程序設計缺乏深入探討。〔40#〕

本文認為，鑒于在對農民宅基地使用權和房屋所有權的強制剝奪上，村集體強制收回與國家征收具有相同的法律效果，其對農民財產權的威脅程度并不亞于后者，參照征收程序構建村集體強制收回權的行使程序是妥適的選擇。與此同時，在村集體行使強制收回權時，被收回人既是權利被剝奪的對象，又是作為收回主體之“村集體”的一份子，所以，其程序設計除了需要像征地程序一樣為被收回人表達訴求、維護合法權益提供通暢的途徑，還需要貫徹集體決策民主原則，保障全體集體成員的知情權和決策權。

參照法律法規對集體土地征收程序的規定，結合村莊基層治理的實際情況，建議為村集體強制收回土地使用權設置如下核心環節：一是村集體發布強制收回預公告，包括被收回土地權利人情況和土地情況、土地收回后的用途等，并征求相關權利人意見。二是村集體擬訂收回安置補償方案并予以公告，聽取村民和利害關系人反饋意見，并根據反饋意見對方案予以修改完善。三是召開村民會議或農村集體經濟組織成員大會，對收回事項以及安置補償方案予以表決，鑒于收回事由對被收回農民權益的重大影響，應當采取2/3絕對多數決而非普通多數決。〔41#〕決議通過后，宅基地使用權人認為該決議侵害其合法權益的， 其可以在一年的除斥期間內依據民法典第265條的規定請求人民法院予以撤銷。四是報批，安置補償方案經集體會議表決通過后，由村集體報經原批準用地的人民政府批準，政府審批的關注點應是收回之后的用途是否符合規劃和用途管制，是否屬于“鄉（鎮）村公共設施和公益事業”需要等。五是簽訂安置補償協議，有批準權的人民政府批準后，村集體同被收回的宅基地使用權人簽訂安置補償協議。六是雙方履行協議，如果宅基地使用權人簽訂協議后不在約定期限內騰退房屋并交回宅基地的，村集體可以向人民法院起訴，并通過司法強制執行實現收回目標。如果宅基地使用權人拒絕簽訂安置補償協議，村集體亦可以向人民法院起訴，請求法院判令宅基地使用權人執行村集體決議，法院在訴訟中應當一并對集體決議的合法性予以審查。

在上述程序設計中，村集體沒有強制執行權，其如果在集體決議中自行賦予強制執行權的，該內容無效。如果需要強制執行，必須申請司法強制執行。司法監督體現于第三步的撤銷之訴和第六步執行環節的司法審查。

（三）建立公平合理的收回補償機制

對于村集體基于鄉村公益強制收回土地使用權的補償， 土地管理法第66條僅規定了“適當補償”，不僅沒有明確補償的項目和標準，補償方式也不明確，缺乏可操作性。〔42$〕對此，多數學者主張宅基地使用權強制收回的補償參照或者準用集體土地征收補償規則。〔43$〕本文認為，對農民個體而言，無論是國家征收，還是集體強制收回，農民遭受的損失并無區別，基于補償填平原則，農民在兩種情形下所得財產補償理應相同。這一點，并不因宅基地使用權是集體無償為農戶設立的而改變，因為宅基地使用權雖然具有福利保障特性，但其也是被民法典所確立的用益物權，具有財產屬性，是農民獨立享有的合法財產。不僅如此，近些年來的中央文件多次強調更好發揮農戶宅基地的財產功能，黨的二十大報告更是提出“賦予農民更加充分的財產權益”，如果允許集體強制收回而不予補償，實則是對宅基地使用權財產功能的否定，并不符合立法和改革精神。故此，對于宅基地使用權人所遭受的直接財產損失，兩類行為的補償標準應予統一。但也需要注意的是，宅基地征收補償還涉及土地所有權補償和被征地農民社會保障，宅基地收回則不涉及這些。鑒于此，土地管理法第66條中的“適當補償”，應理解為與宅基地使用權人遭受的直接財產損失相適應的補償，而非對補償水平的“打折扣”，其亦屬于公平、合理補償，宅基地使用權人所獲得的直接財產損失補償標準理應與宅基地征收相統一。

在推進城鄉融合發展和農房財產價值日益凸顯的背景下，無論是征收城市房屋還是征收農村房屋，其補償思路應當是統一的，亦即應當建立城鄉統一的房屋征收補償機制，這是平等保護城鄉居民財產權的必然要求。故此，理想的狀況是，集體土地上房屋征收時，對宅基地使用權和房屋所有權的財產補償亦應按照被征收房屋類似房地產的市場價格評估確定。基于鄉村公益的宅基地使用權強制收回亦適用此規則。但這只能是基于完全市場條件的理想設計。當前由于農房和宅基地使用權的轉讓范圍受到嚴格限制，難以就農房所有權和宅基地使用權交易形成公允的市場價格。對此，有學者主張依據宅基地的價值構成按照“損失價值等效用替代”原則對農戶進行綜合補償。“宅基地使用權補償既要體現居住權利，也要體現財產權益，還要體現進城農戶的機會成本。對于符合宅基地申請條件但尚未取得宅基地的農戶，應將未取得的宅基地一并納入補償范圍。對于因房屋征收使農戶生產生活方式發生較大改變的，應綜合考慮各種損失并給予合理補償。對于不適應入住安置房的老年群體，也應予以精神補償。”〔44$〕這一“效用替代”思路具有創新性和合理性，但將間接財產損失和精神損失也納入補償范圍，則過于超前。

本文認為，無論是國家征收宅基地還是村集體基于鄉村公益強制收回宅基地，對農民個人的補償部分，均應當依據農民遭受的直接財產損失核算其應得的補償價值總量。主要是兩部分：一是搬遷和臨時過渡安置的費用， 這一部分應當結合當地消費水平按照實際支出的平均成本確定統一的標準，對此應無疑義。另一部分則是宅基地使用權和房屋所有權的價值損失。對于房屋所有權，可以采用重置成新價法評估其價值。對于宅基地使用權，考慮到各地宅基地“三權分置”的改革進度不一，宅基地流轉的市場化程度不一，在一些宅基地和農房流轉活躍或者存在較為成熟的宅基地基準地價的地區，具備評估條件的，可以采用收益還原法或者市場比較法確定宅基地使用權的公平市場價格，并據此確定補償數額。在其他地區，則可以參照區片綜合地價中土地補償費的一定比例確定補償數額，如果當地集體經營性建設用地入市較為活躍，亦可參照集體經營性建設用地入市價格修正評估確定。鑒于農房和宅基地產權復雜，歷史遺留問題較多，在此要注意甄別房屋和宅基地產權的合法性。另外，在補償方式上，考慮到宅基地使用權兼具保障和財產功能，應當優先采取安置房、重新安排宅基地等實物補償方式， 以便保障農民戶有所居且居住條件有改善。如果農戶另有穩定居所且不愿意實物補償，亦可予以貨幣補償。但無論采取何種方式，均應當保障農民“居住條件不降低，財富不縮水”。〔45#〕

（四）明確對集體決議的合法性予以司法審查的路徑

如前所述，在欠缺法定收回事由的情形下，村集體不得單純以集體多數決為由強制收回村民的宅基地使用權，更不得通過集體決議賦予村委會強制騰退權。但“在村民自治體內，村民自治權會變形為一種區域性的公權力，并且具備公權力的強制效力”。〔46#〕村集體以自治名義侵害少數成員合法權益的情形具有強迫性和隱蔽性。對此，加強對村集體決議合法性的司法審查、賦予權益被侵害的成員以暢通的司法救濟權尤為重要。

遺憾的是，針對實踐中越權違法的村集體決議，法律對村民救濟措施的規定存在缺漏。村民委員會組織法第27條第2款雖然明確規定村民會議決議內容不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，亦不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容，但該條第3款規定的救濟措施只是“由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正”。在現有法律規范體系中，“責令改正”的行使及其救濟問題本身存在制度真空。〔47#〕村民委員會組織法第36條雖然規定了受侵害村民的撤銷權，但由于其表述為“村民委員會或者村民委員會成員作出的決定”，而未列明村民會議或者村民代表會議決議，法院往往在針對村民會議決議的撤銷訴訟中徑直適用村民委員會組織法第27條第2款的規定，而非第36條的規定，并據此認為原告應當申請鄉鎮政府責令改正，而非民事訴訟受案范圍。有學者也認為，村民委員會組織法第36條并未授予人民法院干預甚至撤銷村民會議或者村民代表會議的權力。〔48#〕還有學者調研發現，根據某市轄區內全部基層法院近3年的審判數據，村民對村民自治事項不服提起民事訴訟的，有近90%的起訴均被以“村民自治事項不屬于受案范圍”為由不予立案或裁定駁回起訴。〔49#〕

至于民法典第265條第2款賦予受侵害集體成員的撤銷權，雖然撤銷對象包含了農村集體經濟組織的決定，但也不等同于農村集體經濟組織成員（代表）大會的決議，而且由于實踐中通常以村民（代表）會議形式作出表決，該條之適用往往也被法院略過。〔50#〕更為尷尬的是，由于全體村民組成的村民會議不具備訴訟主體資格，也無法成為司法判決的被執行主體，所以即使法院判決撤銷村民會議決議，并要求重新召開村民會議，但村民會議重新討論的結果往往只是重復最初的決定。〔51#〕最高人民法院顯然也注意到了這一問題，其于2018年印發的《關于為實施鄉村振興戰略提供司法服務和保障的意見》明確指出“審慎處理尊重村民自治和保護農民基本財產權利的關系，防止簡單以村民自治為由剝奪村民的基本財產權利”。〔52#〕但是，這一原則性的規定尚未改變各級法院“回避”審理村民自治決議的傾向性態度。〔53#〕

總之，要解決宅基地征收向宅基地收回“逃逸”問題，必須從收回事由、程序、補償等方面嚴格規制村集體的宅基地強制收回權，并通過明確村民自治的權限范圍和相應的司法審查機制，堵上基于集體決議的宅基地收回的制度漏洞。鑒于此，提出如下立法建議：一是考慮到村集體以村民自治名義強迫農民騰退搬遷行為的高發性，建議在村民委員會組織法（修訂草案）第32條第3款后增加一款并表述為：“不得在欠缺法定事由的情形下以村民（代表）會議決議為由違法強制收回村民依法取得的宅基地使用權，或者強迫農村村民搬遷退出宅基地。”〔54#〕同時將該修訂草案第36條第3款后段修改為“村民（代表）會議作出的決議侵害村民合法權益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷”，從而明確將村民（代表）會議決議納入村民行使撤銷權的范疇。二是建議在農村集體經濟組織法（草案）第27條“成員大會的組成和職權”條款后增加一款并表述為：“不得在欠缺法定事由的情形下以農村集體經濟組織成員（代表） 大會決議為由違法強制收回成員依法取得的宅基地使用權等土地用益物權。”〔55#〕并在該草案第63條“成員撤銷訴訟”規定的第1款最前面增加“農村集體經濟組織成員（代表）大會作出的決議”，以此明確將農村集體經濟組織成員（代表）大會的決議納入成員行使撤銷權的范疇。三是考慮到農業農村部正在制定農村宅基地管理暫行辦法，建議在辦法中對作為村集體強制收回宅基地使用權事由的“鄉（鎮）村公共設施和公益事業”需要予以嚴格界定和列舉，并參照征收制度對村集體基于鄉村公益強制收回宅基地使用權的程序和補償作出詳細規定。從更長遠來看，則應通過土地管理法修改予以完善。

本文為國家社科基金重大課題“民法在建設職責明確、依法行政的政府治理體系中的作用研究”（項目批準編號：21ZDA050）的階段性研究成果。