結構任務視角下駐點幫扶推動政策試點的作用機理分析

楊玉玲 李梓瑜 盧煒祺

（華南農業大學 廣東廣州 510642）

一、問題提出：“人員賦能”如何推進“資源賦力”

政策試點是通過局部地區、領域政策變革的策略性嘗試獲取經驗，并通過政策學習將相關經驗進行擴散以減少政策轉型成本及失敗風險的政策創新行為。“試點”最大的優勢是在有限時空范圍內通過傾斜性資源的投入推動政策創新變革，可以說是一種超常規“資源賦力”的政策變遷過程。但也有研究提出，單純依靠“資源賦力”并不能確保試點目標的實現甚至將導致試點失敗。[1]規范性監督體系缺失疊加試點過程中資源的超常規配置，使得基層試點單元懸浮于常規權力監督體系而成為一種獨特的利益團體，并容易出現試點資源的挪用、濫用并導致政策試點失敗。

駐點幫扶是指上級機關通過派出代表其行政權威的干部，指導、督促和協助基層單位完成既定政策目標，[2]駐點幫扶嵌入政策試點就是“人員賦能”的過程，其試圖通過“資源賦力”與“人員賦能”的結合，實現人員與資源在試點場域的“雙投入”試圖解決單純資源傾斜模式下試點資源被挪用、濫用的問題。

本文基于前述政策試點與駐點幫扶實踐交互經驗及理論研究成果的梳理，試圖將二者納入統一的公共政策創新本土場域展開更為深入的探索，在梳理二者發生交互鏈接機制的基礎上，對“駐點幫扶如何通過‘人員賦能’助推政策試點‘資源賦力’？”這一問題作出回答。

二、文獻回顧：“任務-結構”驅動下的“兩點交互”

（一）“兩點交互”：駐點與試點交互的意義及內涵

既有研究關注到政策試點與駐點幫扶頻繁交互這一現實并從三個方面展開了探討，一是試點與駐點的交互歷程，有研究者指出，建國初期毛澤東同志派遣工作隊去主持土地改革工作，試點與駐點產生了初步的交互聯結；1988 年成立的專門負責指導試點的綜合規劃和實驗局標志著試點與駐點的交互走向了規范化和制度化。[3]二是試點與駐點的交互形式，包括組建委員會、[4]派遣專家學者展開調研、[5]派駐第一書記等。[4]三是試點與駐點的交互評估，有研究者指出駐點隊員在試點工作的整體規劃、監督、評估等過程中發揮作用，[6]其自身所攜帶的資金引進、技術支撐等方面的資源是試點順利推行的重要條件。[7]總體而言，上述成果多側重于對試點與駐點兩類“事”的靜態梳理，對于二者在試點場域產生交互并相互影響的動態機理及其形成過程則較少涉及。

（二）“結構-任務”驅動：如何突破“過程黑箱”

任務型治理模式是貫穿著“任務”來開展治理行動的政府治理模式。[8]在任務型治理框架下，組織表現為開放、流動和互動的知識權力網絡，政府不同層級、不同部門、政府與市場以及政府與社會圍繞解決特定任務而形成互動關系，[7]任務完成即解散。[9]除“任務”這一核心要素外，“結構”要素也產生了重要作用，其往往作為任務型治理結構的重要變量而存在。[7]在政策試點和駐點幫扶的交互過程中，駐點人員暫時脫離原單位嵌入到試點地區開展工作，打破了傳統科層體系結構并組合成一種全新的任務結構模式。任務型治理框架為探索政策創新任務驅動下基層試點單元與駐點派出單位協同合作行為的產生及演化提供了參考。

本研究認為，任務型治理框架中“任務”“結構”核心要素間的交互關系模式能夠為解開試點駐點交互的“過程黑箱”提供助益。基于這一認識，本研究構建了政策試點與駐點幫扶的“任務—結構”模型，并通過相關制度文本的扎根理論分析梳理“官方語境”下二者交互關系的現實情況，在此基礎上試圖對“駐點如何推進試點”的機理展開分析。

三、機制模型：試點與駐點鏈接的扎根理論分析

（一）扎根理論

扎根理論研究方法論由社會學家安塞爾姆·施特勞斯與巴尼·格拉澤在1967年出版的合著《扎根理論的發現》(The Discovery of Grounded Theory)中提出。[10]本研究采用扎根理論的方法，以同時涉及政策試點與駐點幫扶的政策文本為數據來源，提取二者產生互動的具體行動作為初始概念，通過進一步整理、歸納、分析形成更高層次的范疇，以剖析試點與駐點的具體互動實踐并還原二者實現關系鏈接具體模式。

（二）數據來源

中共中央國務院及其部委所印發的公開政策文件均能在中國政府網站檢索，本研究以中國政府網（www.gov.cn）作為基礎數據源，檢索新世紀以來中共中央、國務院及各中央部委發布的同時涉及駐點和試點內容的政策文本，通過人工比對剔除與研究主題無關的文本。通過檢索與清理，本研究確定了《關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》等36 個政策文本作為分析對象（見表1），并運用NVivo 11 質性分析軟件對其進行編碼分析。

表1：相關政策文件情況統計節選

（三）開放式編碼及其范疇化

編碼是指通過對事件之間和事件與概念之間的不斷比較，從而形成范疇、特征以及數據的概念化（Glase、B.G，1992）。本研究經過文本資料對比分析梳理出50 個原始概念，為使原始概念更加系統化和范疇化，進一步將所提取的原始概念進行分類整合并形成10 個范疇（見表2）。

表2：駐點與試點政策文本開放式編碼分析結果節選

分析發現，政策試點與駐點幫扶實現鏈接的主要方式有上級政府派遣干部小組直接嵌入到基層試點單元指導政策創新探索，形成駐點與試點在基層治理場域的聯結；通過建構統籌領導機制等規范性文件，使試點與駐點在統一的制度規范下協同發力；政策文件明確要求基層試點單元與駐點派出單位共同承擔政策試點推進的責任，并將其納入年度工作任務中；駐點派駐人員充當起連接上級政府與基層試點單元橋梁對試點工作進行跟蹤指導，及時總結試點經驗并向上級匯報以供完善受試政策內容。

（四）副范疇以及主軸編碼和主范疇形成

主軸編碼是在開放性編碼的基礎上進一步挖掘范疇與范疇之間的關系，提取更高層次的范疇，形成完整性的系統性的分析維度。

分析顯示（見圖1）頻率最高的詞匯為“試點”。駐點幫扶雖同樣應用廣泛，但其內涵表述卻呈現多種形式，如“派出”“派駐”等，雖然駐點相關詞匯在詞云中比較小，但是出現的頻次總和卻與“試點”相當。此外“組織”“規劃”“機制”等詞匯出現頻率較高，駐點與試點更多地是通過制度實現雙方的聯系。

結合編碼文件的高頻詞匯，本研究以政策試點和駐點幫扶產生聯系的不同方式為劃分依據，依據開放編碼的程序抽象試點與駐點實現鏈接的模式，凝練出制度型鏈接、目標型鏈接以及資源型鏈接等3 個主范疇以及10個副范疇（見表3）。

表3：主軸式編碼信息表

1.制度型鏈接模式

基于對基層試點單元政策承載力、干部隊伍能力等因素的考量，自土改時期起我國便啟動了向試點地區派駐工作隊的做法，但當時仍只是經驗式的，且由于任務的周期性以及分散性,駐點尚未形成一種正式制度。[11]2015 年頒發的《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》將駐村干部的職責范圍、選派標準和考核方式等內容明晰化規范化，駐點制度從此擁有了合法性地位。部分高層級政府還通過制定統籌領導機制、監督管理機制等方式，來賦予駐點力量在試點中的統籌領導地位，如《關于支持循環經濟發展的投融資政策措施意見的通知》要求各派出機構要對循環經濟金融服務進行跟蹤監測，并建立定期通報制度及時反饋試點相關信息。

2.目標型鏈接模式

在中共中央、國務院所印發的《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》等政策文件中，明確要求各級政府將試點納入政府工作任務并細化各單位目標責任，把試點成果作為考核地方政府的重要指標。而駐點人員雖暫時脫鉤于原有的單位，但是仍舊肩負原單位所制定的政策任務。派駐單位也會定期聽取駐點人員的工作匯報，[12]試點政策的實施成效成為衡量駐點人員政績的重要評估標準。[13]在科層晉升體制下，部分駐點人員會寄希望于駐點實踐中，為其提供晉升的政治資本。[14]駐點工作隊要想取得在較好的工作政績，勢必要盡力輔助試點地方政府的工作，試點地方政府若想如期實現試點政策任務，也需尋求駐點力量的協助。在同一政策目標下，駐點派出單位和試點地方政府互動深化。

3.資源型鏈接模式

政策的最終落實是以基層干部執行是否到位為前提，高素質的人才隊伍對于試點政策的順利推行起到關鍵作用。派駐單位在派遣工作隊的同時，往往會帶有資源等方面的支持，[15]政策領悟力強、專業水平高的下派干部則是駐點人力資源的重要組成部分，從規模上看，派駐單位的行政層級越高、規模越龐大，其所派駐的工作隊伍人才質量就更高，資源匯聚能力更強，反之則越弱。[16]試點地區通過承接高層部門的優勢資源來彌補資源匱乏劣勢，實現資源的傳輸對接，打破試點地區發展惰性激活發展動能。[6]而政策試點地區所附帶的政策空間、發展自由度以及政策資源優勢是常規治理情境無法比擬的，這為駐點干部落實工作任務提供了較好的政策以及資源支撐。

（五）駐點與試點鏈接機制

政策試點與駐點幫扶實現鏈接的三種模式中，制度型鏈接通過政策文件的出臺從規范層面將試點和駐點統一起來，搭建起高層級政府與基層試點單元溝通協作的橋梁，促成駐點幫扶力量與基層試點單元的良性合作。跨層級與跨領域的駐點人員的介入打破了基層科層體系的封閉性，進而為組織結構創新提供了可能。分析發現，駐點機構設立的動因與上述結構任務框架在任務、人員結構等方面的特征不謀而合，試點任務的落實是駐點單位與基層試點單元創新行為的基本動因，駐點“人員賦能”以及試點“資源賦力”的交互融合是政策試點任務催生的結果。駐點的嵌入使得試點組織結構突破傳統的封閉式特征呈現出科層融合、領域融合等特點，駐點與試點在人員結構方面聯系加深。基于此，本研究將試點與駐點實現鏈接的三種模式進一步凝練為“結構—任務”框架。（見圖2）

圖2：駐點與試點的鏈接機制

四、機理分析：“結構—任務”框架下駐點如何推動試點

在結構任務框架下，駐點幫扶與政策試點在組織機構、行動目標等層面實現了緊密融合。駐點力量的介入為試點提供人才、資源等方面支持的同時也創新了試點工作隊伍的結構，將不同層級政府、部門的工作人員整合起來協同開展行動。

（一）突破層級，創新組織結構

1.科層融合

從整體上看，政策試點發動了包括高層級政府、轄區地方政府、基層試點單元三個層級的人員力量。高層級政府通過派駐領導干部、設立駐點單位或者駐點監督管理部門，縮減其與試點一線之間的溝通鏈條，深度參與到政策試點的整個過程中。[17]在此過程中，轄區地方政府為了有效承接高層級政府的政策創新任務，往往也會以“配套”的方式抽調干部組成駐點工作隊為試點推行提供支持。在同一政策目標下，高層級政府力量與地方、基層政策創新力量，派駐干部隊伍、具體負責實施推進試點任務的基層試點單元及其工作人員之間的力量實現有效的整合對接，打破了我國公共治理體系原有的層級限制和溝通壁壘，實現中央、省市、地方政府力量的整合。

2.領域融合

從派出單位的構成來看，除了政府，國有企事業單位也成為了駐點工作隊的重要組成部分。劉金海（2012）曾系統梳理工作隊員來源并將其歸納為劃分為“黨—軍”模式、“黨—黨、政”模式等八種模式。[14]駐點力量來源漸趨多元化，從以黨和政府為主體逐漸演變為黨政、企事業單位力量協同整合。2020《海南自由貿易港建設總體方案》集合了國家發展改革委、財政部、商務部、中國人民銀行、海關總署等部門的干部力量來為海南自由貿易港試點工作提供支持。派駐力量的多元化恰好有效彌補政府在某些專業領域方面的不足，創新試點工作隊結構以及工作方式，推動試點項目順利實施。

（二）任務聯結，豐富工作內涵

1.任務聯結賦予新的工作內涵

試點任務的承接賦予了基層試點單元開展公共治理新的工作內涵，工作人員在完成行政任務外還兼顧了試點政策任務。在同一場域下原有的行政性任務也可能成為影響試點任務成功與否的重要標準。駐點工作隊貫穿著任務來開展幫扶工作，并由于組織機構、政策目標等多方面的鏈接，使得試點與駐點“雙向奔赴”的過程中形成了息息相關的利益共同體關系。在政策目標的雙向推動下，試點與駐點雙方之間的互動是實現互利共贏目標的必然選擇。在多方利益機制以及政策目標作用下，試點單位與駐點單位自發地形成了相互促進、相互監督的互動格局。

2.拓展力量創新試點推進方式

區別于傳統“資源賦力”的試點機制，駐點推動下的試點政策并非是基層試點單元單一力量作用下的結果，對此中央政策文件對派駐單位在試點中的責任做出明確的規定與要求。在任務目標作用下，上級政府不再表現為單純的試點工作的統籌者和資源的提供者，而是以派駐工作隊的形式將其力量融入到試點工作中來，成為試點工作的具體執行者，擴充了試點隊伍。上級政府為了推動駐點力量的融入以及相關工作的順利開展，組建專門機構并對雙方在試點工作的權責關系以及協作領域等做出規定，規范駐點推動試點工作的規范運行，人員結構的變化帶來試點推進方式的創新，使基層試點創新成為試點與駐點單位合作的結果。

五、結論與討論

試點賦予基層單元在政策空間、資源投入等方面的傾斜性優勢，但受限于監督管理體系及人員素質能力方面的短板，單純依靠“資源賦力”擴大了試點失敗的風險。而通過駐點嵌入試點的方式為解決這一難題提供了契機，其通過“人員賦能”的方式為基層試點單元提供了智力支持和技術支持，同時起到監督和統籌推進試點的作用。就政策試點與駐點幫扶發生聯系的具體方式而言，其主要表現為制度型鏈接、目標型鏈接和資源型鏈接三種模式。駐點力量的介入創新了試點組織結構，實現人員的科層融合與領域融合，為試點提供智力支持和技術支持，同時在原有的行政任務基礎上賦予了基層政府工作新的內涵。

駐點嵌入為研究基層試點創新提供了一個新的視角，但研究也發現，政策試點與駐點幫扶在交互過程中仍存在著以下問題：一是試點地方政府在試點資源使用自主權方面的喪失使得部分人員對駐點人員產生消極情緒，從而加大駐點人員進入壁壘；二是駐點的嵌入雖在一定程度上可以彌補地方政府對試點資源使用隨意方面的問題，但在監督體系不健全的情況下，駐點人員和基層試點單元的執行者可能形成新的利益團體，造成新一輪的資源挪用、濫用的風險。而通過以下方面的努力或許能夠深化試點與駐點的交互運行效果：一是加強對派駐人員的績效監管力度，將對試點資源的調配能力作為重點考核內容；二是提高駐點人員的思想站位加強對駐點隊員的培訓力度；三是構建駐點與試點人員的溝通協調機制，有效搭建起派駐人員與試點地方政府之間的聯系；四是明確職責分工，避免由于權責不清扯皮推諉以及地方政府人員不配合而導致的試點失敗。