新型城鎮化背景下城鄉規劃創新探索

魯林云

大理市喜洲鎮國土和村鎮規劃建設服務中心 云南 大理 671004

積極推進新型城鎮化，是我國經濟社會發展與城市化建設總體戰略的重大舉措，也是加速經濟發展轉變的核心內容，是帶動區域協調發展、城鄉統籌發展的有機途徑，可作為增加投入拉動消費、改善民生的核心載體。因此，新型城鎮化的持續推進，為我國的城鄉規劃提供了創新路徑。

1 新型城鎮化背景下城鄉規劃創新的必然性

1.1 是尊重并延續歷史文化，促進城市特色化發展的重要手段

對于一座城市來說，城市的演化是獨具特色且無法復制的，這與城市自身的歷史、社會、經濟、人文息息相關，所以，城鄉規劃路徑，要堅持以遵循城市發展規律為核心[1]。新型城鎮化背景下獨具特色的城鄉規劃之路，既要審視城市的過往歷史，又要尊重城市的獨特文化，將其作為城鄉規劃創新的重要依據，遵循城市化發展規律與新型城鎮化建設的基本要求，以創新的規劃眼光對城市管理與維護，助力新型城鎮化建設持續推進與深化，是促進現代社會經濟體系創新高、保障中國城市特色化發展的核心手段。

1.2 是深化新型城鎮化，全面建成小康社會歷史使命的承載主體

新型城鎮化背景下的城鄉規劃創新之路的探索，要順應國家的發展需求，要從國家戰略、國家發展的大局角度出發[2]，設定城鄉規劃與發展的具體目標，主動與國家戰略融合，發揮出前瞻性與導向性作用，立足城市與國家的長遠發展，真正建設面向未來的發展規劃，以高起點、高水平、高質量為核心目標，編制創新型城鄉規劃之路，牢記全面建成小康社會的歷史使命，為小康社會下的城鄉發展打好基礎，致力于新型城鎮化建設的推廣與深化，持續優化城鄉空間布局水平，打造更適用于現代社會發展、經濟騰飛的城鄉空間架構。

1.3 是促進城鄉發展，優化城鄉建設與區域治理策略的必要前提

城鄉規劃以當地政府為行為主體，以地方行政、法律、技術、經濟等為核心手段，對城鄉空間資源進行有效配置，以指導建設城鄉發展、維護社會公平、保障公眾安全、平衡公眾利益為目標[3]，是落實城鄉建設與城鄉管理的重要依據。新型城鎮化背景下的城鄉規劃創新路徑，可以為未來城鄉建設與城鄉管理的改革提供支持。現代化區域治理以及新型城鎮化背景下的城鄉建設，要樹立全新的城鄉規劃建設服務理念，解決區域規劃管理建設服務中的矛盾，全力消除限制城鄉科學發展的機制體制障礙，有效落實城鄉規劃這一公共政策，保障城鄉規劃的合理性、協調性，設計出一條促進區域協調發展的城鄉建設管理新途徑。

1.4 是使人民群眾共享新型城鎮化發展與建設成果的有效路徑

新型城鎮化背景下，城鄉規劃的新路徑探索，要始終堅持服務于改善民生，即在健全城鄉規劃的過程中，注重新型城鄉規劃的經濟適用性[4]。城鄉規劃有著可調控城鎮建設用地規模、布局與供應節奏的天然屬性。在城鄉規劃時，立足于新型城鎮化需求，合理分配存量與用地指標，為鄉鎮發展預留足夠的空間，力求保障重大基礎設施與民生項目的用地需求，使城鄉規劃帶動區域經濟發展，持續推進農業轉移人口市民化進程，真正使城鄉基礎設施與公共服務設施的整體質量得到改善，將基礎公共服務設施向鄉村蔓延、提高農村人居環境居民生活質量作為城鄉規劃的重要指標，讓人民群眾共享新型城鎮化發展與建設的成果，實現城鄉發展、居民生活、區域經濟的共同提升。

2 新型城鎮化對城鄉規劃創新轉型的具體要求

想要促進區域協調與城鄉協調工作的持續發展，就要深刻理解新型城鎮化背景的根本意義。城鄉規劃管理部門應不斷優化、創新當前的工作模式。工作內容，將城鄉規劃的布局眼光放在區域協調與城鄉協調的基礎之上，打通日常工作環節，轉變原本的規劃視角，從整體角度出發，真正落實優質城鄉規劃。考慮城鎮的實際功能、基礎結構、原有設施及當地特色的歷史文化、人文背景等，并將其作為城鄉建設規劃的先手資源，整合區域資源的配置方案，逐步落實城鄉規劃，建設城鄉規劃的創新方案。在處理城鄉協調工作時，要將工作落到促進城市發展的目標之上，深入分析當前城鄉的各自發展優勢，實現城鄉經濟優勢互補，在不影響城鄉各自經濟獨立性特征的基礎上，推動城鄉經濟一體化發展。從城鄉的空間形態、社會生活、歷史文化等多個角度，逐一完善城鄉規劃中的經濟建設、文化建設等工作，進一步提升城鄉發展的可協調性。

3 新型城市化背景下的城鄉規劃創新之路

3.1 以因地制宜為原則，編制城鄉規劃政策與制度

新型城鎮化背景下，城鄉規劃的政策與制度建設，務必要圍繞目前城鄉規劃的實際需求與城鎮未來的發展目標開展[5]。積極推動城鄉一體化發展，使城鄉規劃始終指向可持續發展的終極目標。如城鄉規劃管理部門，應制定完善的城市與農村規劃體系，促進城鄉規劃的協調、統籌發展。在政策與制度編制時，要注重城鄉經濟社會的協調發展與城鄉的獨特資源優化配置，縮短城鄉發展差距，解決城鄉發展與經濟不平衡的問題。此外，加強城鄉規劃的實施與監督力度，確保城鄉規劃的新路徑合理、科學、可行。各地政府應出臺相關規定，指明應強化城鄉規劃的實施與監督機制建設，落實土地資源的有效利用，堅持以保護生態環境和文化遺產為原則，推進老舊城區改造，適當保留原有建筑風貌，打造特色城鄉風情，落實城市基礎設施建設，進一步提高城鎮化水平。

3.2 探索土地資源開發與利用的新形勢

隨著城鎮化進程持續加速，土地資源的供給與利用應作出進一步優化。我國國土面積大，但人口數量多，均分到每個人身上的土地資源較為緊缺，所以在推動新型城鎮化時，務必要探索一條更適用于現代社會發展與城鎮化推進的土地資源應用路徑，促進城鄉協調發展、融合發展、一體化發展。如大理市政府在土地開發與土地利用方面，因地制宜，提出了一系列政策與措施，致力于推動城鄉融合。首先，大理市政府構建了“一心、兩環、五區、多廊”的生態保護格局、“一帶、兩區、四片”的農業空間格局、“一區一城、一軸多點”帶狀組團型城市空間結構，引導中心城區帶狀組團化布局，引導城市向滿江、鳳儀方向發展，形成“三帶、六組團”的多中心帶狀組團型城市結構，突出城市山水特色，打造了充滿鄉土文化氛圍的魅力空間。在農田規劃方面，構建了農田保護區，通過對農村土地的整合規劃，極大程度上的提高了鄉村土地的有效利用效率，以“維持區域內的永久基本農田總量”為導向，保障了當地的糧食生產空間，并引導當地開展綠色化、生態化農業生產轉型，促進了農村區域的農業生產，提升了地方農民的收入。其次，大理市政府在新型城鎮化背景下，探索了一體化的城鄉土地資源開發方式，促進城市與周邊農村互動，消除了原有的城市農村資源邊界，實現了城鄉資源共享機制與協同發展機制落地，大力推動農村旅游、農村文化產業，致力于發展鄉村經濟，全面提升了鄉村的生活質量，也進一步縮短了城鄉的發展差異。最后，大理市政府強調了土地資源的保護，在特殊區域劃定了生態保護區、生態控制區，并下達了限制保護區土地資源開發的文件，旨在開展生態保育并通過工程促進手段，提高、穩定區域內生態質量水平，進一步強化了對文化遺產資源與當地特殊生態環境等保護力度。

3.3 設立城市建設與文化遺產的保護機制

對城市建設與文化遺產的保護，是新型城鎮化背景下城鄉規劃的重要工作內容。要求結合區域實際情況，建立一系列的機制，實現對二者的保護，要在創新中不忘傳承、在發展時銘記歷史。首先，各地政府要基于當地的特色文化、特色文化遺產、特色建筑形式，設立相關的法制保護，以立法或修訂規章等手段，進一步細化區域特色文化遺產的保護范圍及詳細的保護條例，保障文化遺產的合法傳承。其次，加大對文化遺產的保護監督管理力度，健全文化遺產的管理機構，并設立專業的監管部門，實現對文化遺產保護工作的全程監督管理。最后，加大對特色文化、遺產特色建筑形式的保護、宣傳、教育工作，確保公民具備保護文化遺產的意識，了解文化遺產對城鎮化建設城鄉經濟發展的重要意義。在城市建設方面，要建立完善的城市建設規劃流程、城市建設的監管機制，確保所有城市建設完全符合規劃標準。

3.4 打破城鄉二元結構，促進城鄉協同發展

傳統的城鄉規劃二元分類問題顯著，這也是長期制約我國城鄉均衡發展的重要因素。因此，新型城鎮化背景下，務必要打破傳統二元結構對城鄉一體化發展的限制，促進城鄉協調發展、縮短城鄉差距、推動城鄉融合。各地政府應結合當地實際情況，推動城鄉一體化的規劃及發展模式，促進城鄉互動。在農村地區，積極開展旅游業、鄉村產業、特色農業，將城市產業逐漸向鄉村轉移，以促進農村經濟的綜合發展。其次，加強農村的基礎設施與民生產業建設，改善當地居民的生活條件，如鄉村道路、鄉村水電、鄉村消防等設施的建設務必要跟上，在確保城鄉交通便利的基礎上，促進城鄉的均衡發展。

3.5 引入現代智能科技，全面提升城鄉規劃效率及精度

在新型城鎮化背景下，引入現代化智能科技，能進一步提升城市規劃的合理性及精準度。一方面，通過智能先進的科技手段，使用大數據獲取更加精確、全面、更具時效性的城鄉發展、土地規劃空間、布局等數據內容，在大數據技術的分析與深度挖掘之下，可以發揮出數據的最大價值。智能科技的預算模式有助于規劃部門把握城鄉發展全局與城鄉發展的未來趨勢，可得出最有價值的城鄉規劃方案，并落實規劃實踐。另一方面，智能科技可以促進城鄉規劃實踐的進度，進一步提高新型城鎮化背景下的城鄉規劃效率。例如，在土地資源的采集與規劃工作中，可使用GIS技術實時獲取土地信息，完成土地資源的規劃與監管，能進一步提高對土地資源的合理利用率以及土地規劃方案的精細度。各類智能科技可用于創設智慧城市，能夠真正實現城市的數字化、智能化建設，進一步提升新型城鎮化的推進進程。

3.6 堅持綠色低碳原則，打造生態文明城鎮

生態環保戰略下新型城鎮化的推進，不僅要助力城鄉的一體化發展，還要注重城鎮的生態文明建設，打造綠色、低碳、環保、節能型城市。首先，完善城市的生態環境保護，進一步提高城鎮環境質量，如執行垃圾分類、優化污廢水治理，盡可能降低城市污染，還居民一個綠色健康的生態環境。其次，積極推進綠色能源、可再生能源、清潔型能源的使用，如太陽能、風能等，降低城鎮中的傳統化學能源使用率，打造低碳節能型城市。再次，優化城市內部的交通結構，推進綠色交通，積極發展城鄉公共交通，鼓勵居民低碳出行。在為農村區域規劃道路、普及交通時，便要積極推動綠色出行的環保理念，多建設自行車等非機動車道。最后，優化城市與鄉村的生態文明建設，推廣人與自然和諧共生的環保理念。在鄉村及周邊區域，開展植樹造林、濕地保護、水土保持等環保工程及生態建設，促進新型城鎮化的綠色發展與可持續發展。

4 新型城鎮化背景下的城鄉規劃案例——以大理市喜洲鎮喜洲街區為例

以大理石（市）喜洲鎮喜洲街區的城鄉規劃建設工作為例。在新型城鎮化背景下，喜洲鎮以惠民利民、務實節儉、量力而行為基本原則，探索了城鄉規劃的全新路徑。

在文化保護方面，喜洲街區的保護范圍共計155.5公頃，包含核心保護范圍與建設控制地帶，將歷史文化保護與城鄉發展深度融合，構建了可體現出大理歷史文化名城歷史文化價值的歷史文化街區。還將歷史遺址與非物質文化遺產項目有機結合，并加大了對傳統民居建筑的保護力度，強調不大拆大建傳統民居，保持地方特色結構與色彩等建筑風貌。嚴格管控了建筑群體量、高度以及其外觀風貌特色，實現了規劃許可全覆蓋，使村莊保留“鄉味”，留住特色。

在城市建設與規劃管理方面，設置了古鎮綜合管理中心，并印發了相應的管理措施。包括但不限于要求建房主動退讓村內道路，以保消防安全；嚴控建筑外挑，保障村道視廊通透；嚴審一戶一宅，保障戶有所居；規范建材堆放，確保主道暢通等。

在民生設施建設方面，喜洲古鎮白族特色小鎮于2017年正式開始特色小鎮創建工作，引進了大批基礎設施項目，重整了街區環境和街區風貌，極大程度上地提升了周邊居民的生活條件。

在生態環境保護方面，喜洲鎮打造“綠美”入戶，致力于傳承白族的最美庭院。村莊規劃建設時，考慮到合理性、經濟性與環保性要求，合法用地面積較大的建房戶應按不低于10%的指標在院內建設綠地，并結合農村實際情況，將部分綠地打造為種植園地或綠植景觀，營造房在園中、人在景中的綠美人居環境。

在喜洲鎮黨委政府的整體規劃與監管下，喜州鎮按大理市農村個人建房審批管控的基本要求，圍繞省級綠美鄉鎮建設目標，完成了新型城鎮化背景下的鄉村規劃創新，并取得了良好成效。

5 結束語

新型城鎮化的推進，為傳統的城鄉規劃工作提供了機遇，也帶來了挑戰。以城市經濟帶動農村經濟，促進城鄉規劃融合與一體化發展，是我國城鄉規劃的全新方向。在此背景下，各城鄉規劃部門需以因地制宜為原則，編制城鄉規劃政策與制度，探索土地資源開發與利用的新形勢，加強城市建設管理與文化遺產保護力度，打破傳統的城鄉二元結構，促進城鄉的融合發展，引入現代智能科技，切實提高城鄉規劃效率及精度，最后，堅持綠色低碳的原則，打造新環境下的生態文明城鎮，助力生態文明建設。