把握“共性”與“個性” 健全農村養老服務體系
——基于浙江省湖州市的調查

☉ 金斌斌 顧人杰

農村老年人與城鎮老年人有著精神、物質方面相同的服務需求，但也存在較大的現實差異。本文結合浙江省湖州市現狀，對農村養老與城鎮養老的差異化特征、面臨的突出問題和破題補短的對策路徑作了梳理，希望為健全農村養老服務體系提供有益參考。

農村養老呈現五大典型特征

隨著我國人口老齡化趨勢的加劇，發展農村養老服務的重要性日益凸顯。近年來，湖州市農村養老服務發展取得了長足進步，但也面臨著五大典型特征，補齊農村養老服務短板，推動養老服務高質量發展，任重道遠。

農村老齡化程度更高。在城市化進程中，人口遷移的主體是青壯年群體，農村人口走向老齡化、高齡化。以湖州市為例，2022年，全市有戶籍老年人口73.16萬，其中：城市老年人口30.25萬人、老齡人口比重達17.3%；農村老年人口42.9萬人、老齡人口比重達26.3%。農村老齡人口比重較城市高出9個百分點。

農村空巢獨居占比大。在農村家庭中，老年人在家留守，青壯年到城市務工乃至定居，是一種趨勢，老年人空巢化日益嚴峻。以湖州市南潯區為例，全區空巢獨居老人共7232人，其中農村空巢獨居老人達4339人。

農村家庭養老功能弱化。國家統計局公布的《中國人口普查年鑒》顯示，2020年，我國家庭戶中一人戶家庭的數量達到1.25億戶，占家庭戶的比重高達25.39%。也就是說，有四分之一左右的家庭戶為一人戶。相比2010年，提升了10.86個百分點。傳統農村大家庭逐步解體，子女婚后與父母兩地分居的生活方式由城市向農村蔓延，“養兒防老”的家庭養老功能正在弱化。

農村老年人不愿離家。農村老年人習慣了熟人社會和鄉村生活，多數傾向在家養老，較難適應城市生活和養老院的環境。同時，農村老年人支付能力較弱，如湖州市農村基礎養老金每月320元，遠不足以支付入住養老機構費用，對收入不高的農村子女壓力也較大。

農村老年人需求有別于城市老年人的需求。對農村老年人來說，自力更生、自給自足是一種生活常態，購買養老服務還不是一種普遍選擇。相對城市老年人，農村老年人的服務需求更多集中在失能、失智老年人的基本生理照護；對能夠自理的老人而言，社交的重要性不可或缺。

制約農村養老服務發展的問題

農村養老服務關系千家萬戶，既是經濟問題，也是文化問題，經常表現為供給不足和需求不旺共存。本質上，是一個在發展中產生，必須通過進一步發展解決的問題。制約農村養老服務發展的瓶頸障礙，主要有三個方面：

新老觀念差異，孝老氛圍不夠濃。“養兒防老”、“故土難離”在農村老年人群中仍是主流觀念，但由于傳統孝道文化的日漸式微，已不足以支撐家庭承擔養老責任。這種觀念意識的變化，很大程度源于經濟基礎、社會關系、家庭結構的變化，很難簡單通過宣傳引導和行政干預解決。

農村地廣人稀，服務保障成本高。農村地域廣闊、居住分散，“一村一點”不能滿足就近養老需求，設施布點代價大，上門服務成本高，持續運營有難度。同時，農村老年人表達能力弱，需求與城市老年人有差異，起步于城市的養老服務組織在進入農村時普遍存在準備不足、對接不夠、成本難以負擔等問題。

支付能力不足，自費服務推開難。農村老年人消費意愿較弱、支付能力不足。湖州市半數農村老年人月收入不足500元，有限的收入還需要兼顧剛性開支和風險儲蓄，很難用于改善型、服務型消費。由于長期護理保險尚未全面推開，失能照護補貼覆蓋面有限，農村老年人收入與機構服務收費落差明顯，出現了一批“自己付不起、子女管不了、政府顧不到”的困難失能老年人。

五條路徑推動農村養老服務可持續發展

農村養老資源的稀缺，以及城鄉發展的不均衡，決定了農村養老要縮小差距、加速發展，必須走出一條有別于城市養老的新路子。

構建多方聯動新格局，讓社會資源聚起來。進一步厘清政府、社會、家庭的責任邊界。一是強化家庭主體地位，逐步構建新型孝道文化倫理和家庭責任承擔機制。二是突出政府兜底責任，立足基本養老服務清單，精準補缺，量力而行，確保公共服務可持續。三是放大社會協同作用，引導愛心企業、慈善組織等社會力量參與，統籌農產品產銷網絡、村級老年協會、農文旅開發商等資源支持農村養老。以農村助餐為例，通過“財政投一點、集體擔一點、社會捐一點、家庭出一點”四個一點補足支付短板；借助民宿農家樂、鄰里互助、供銷物流網絡減輕經營成本。

提升農村老年人支付力，使供需馬達轉起來。通過提高老年人支付能力，實現供給與需求的良性互動，帶動農村養老市場持續發展。一是要從根本上提升農村老年人收入，針對領取基礎養老金的農村老年人，通過社保統籌、財政補貼等方式，以不低于低保標準的60%為目標，逐步提高養老金水平。二是要從認知上改變農村養老消費習慣，引導培育老年消費觀，拓展養老必需品的認知范疇，通過統一支付媒介（愛心卡）、收費標準（公益資費）、服務主體（自選超市），促進老年人放心消費。三是要從政策上加強困難老年人兜底保障，加快全域推行長期護理保險，完善長期照護保障制度，補足低收入農村老年人與退休城市老年人的支付差，確保農村老年人住得起養老院，請得起護理員。

統籌大單元和小服務，激活縣域養老服務市場。做好統籌文章、均衡文章、定制文章。一是縣域統籌，以縣（區）為單元一體規劃布局農村養老服務，實現醫療康復、心理支持等專業資源城鄉一體貫通、鄉鎮互補互通、機構連鎖聯通，做到以城帶鄉、統籌調配。二是鎮域打包，以鄉鎮或片區為單元，將養老機構、服務中心、上門服務等整體打包，招標連鎖品牌機構運營，以提高服務規模、優化資源調配，促進區域服務均衡普惠。三是村域定制，將養老服務融入現代鄉村治理，結合村域稟賦，因地制宜開展服務。如民宿發達的村探索“以房養老”，公益事業發達的村發展互助養老等。

關注剛需和堵點，將政策孤島連起來。深化供給側改革，打破部門藩籬，連通信息孤島，突破農村養老供給瓶頸。當前，農村養老最大的缺口和堵點是醫養康養和失能照護服務。一方面要推動醫護下鄉，創制政策激勵養老護理員“下鄉”，實現“新人引進來、好人留下來、制度建起來、形象樹起來”；突破績效工資限制，鼓勵“按勞取酬、多勞多得”，提高醫護人員到農村服務的積極性。另一方面要促動醫養共享，出臺政策促動鄉鎮醫療機構辦養老，突破醫養結合機構中養老、醫療床位服務轉接、醫保結算等壁壘，鼓勵社會力量舉辦康復護理機構，拓寬政府購買服務渠道，打通醫養康養服務延伸至農村家庭的最后一公里。

兼顧“走進來”和“送上門”，把服務成本降下來。一方面，著眼農村養老服務設施薄弱現狀，逐步解決設施建設標準不高、運營效益不強、服務內容單一等問題。針對農村養老設施間距大、路程遠的實際，布局補建一批區域性養老服務中心；依托全域土地整治，在拆遷集聚村布局建設大型養老綜合體，形成集聚式新農村養老解決方案。另一方面，適應農村老年人分散居住特征，加強項目設計、人員配備、服務監管，開展“線上+線下”需求評估分析，制定適合農村的“定資費、定時長、定標準、定資質、定里程”的居家服務清單，讓上門服務持續可行，實現更多農村老年人在“家門口”高質量養老的美好愿景。