政府投資項目代建制管理存在的問題及應對策略分析

夏益璽

［上海青浦發展（集團）有限公司，上海 201700］

一、政府投資項目代建制

（一）項目內涵

我國政府投資項目是針對我國財政性資金項目所提出的一類概念，也就是政府利用本地預算內的資金、土地開發基金等其他資金所投資建設的項目[1]。

（二）適用條件

一般來講，政府投資項目分為兩種類型：第一種，依據資金來源分為財政性資金項目、財政擔保銀行貸款項目及國際援助項目；第二種，依據項目用途分為辦公樓、醫院、學校、道路、橋梁等基礎設施項目。隨著國有企業改革的不斷深入，政府投資項目的適用范圍也在不斷縮小，同時在傳統管理模式下的部分非經營性項目也逐步轉化為經營性項目。

二、政府投資項目代建制管理的適用范圍

依據劃分標準的不同，代建制管理模式也存在一定的差異性。根據代建單位運行標準的差異性，代建管理模式可以分為政府事業單位代建模式、社會代建模式及政府委托代建模式等[2]。依據代建制管理典型所處的地區差異，可以分為深圳模式、北京模式和上海模式。依據代建管理內容的差異，可以分為全過程代建模式、分階段代建模式和聯合代建模式。目前，代建制管理的適用范圍和劃分標準，主要依據代建單位運作時的標準進行劃分。

三、政府投資項目代建制管理中存在的問題分析

（一）啟動前提條件不夠明確

在項目啟動之前，項目發起單位對實際建設需求缺乏清晰的認識，這導致了在項目建設過程中，項目建設范圍、內容、規模和施工周期等方面頻繁發生變更。同時，缺乏專業的估算人員參與投資估算工作，導致項目估算結果缺乏嚴謹性和準確性。在協調發起單位進行需求研究分析時，代建單位也經常面臨建設需求更改的情況。即使在項目概念設計完成后，各種因素的影響也可能導致施工方案的推翻和重新組織。一旦項目的定位發生更改，項目的規模、裝修標準等方面也需要相應優化，從而導致項目概算發生變化，對項目施工造成不利影響。

多個項目在實際應用中存在交叉需求問題，導致項目代建啟動的前提條件不明確。此外，部分項目涉及征地拆遷、河道改造等復雜問題，使得代建項目無法按照預定工期進行。例如，在項目代建過程中涉及水源保護區，需要專業的水土保持單位和環評單位編制方案，如果沒有獲得行政許可書，項目施工將被擱置。由于項目啟動的前提條件不清晰，委托單位或代建單位需要在施工前進行大量調查工作，這會影響項目進度并增加承建成本。如果項目施工需求不合適，可能導致項目概算遠超啟動前的估算，導致資金無法有效利用，造成資金浪費，甚至可能引發工程審計風險。

（二）代建主體的法律地位不夠清晰

我國尚未建立與項目代建制配套的法律、法規，相關部門的操作細則也未得到完善，導致各地區在實施代建管理措施時，對代建人的法律定位存在一定的差異。在實際操作中，代建制遇到了較多的難點，導致項目代建實施過程中出現諸多問題，甚至出現無序狀態。如果代建人沒有獲得相關的法律地位，將導致代建合同主體之間的關系模糊，代建人在履行其代建職能時難以明確工作內容和承擔相應的責任，代建人在國家基本建設程序中也缺乏法律授予的地位。

由于代建制的法律地位不夠明確，導致在具體實施過程中出現了各種問題。首先，代建單位的職責與風險之間存在不對等的情況，代建單位在施工過程中往往缺乏項目管理權。其次，在項目建設過程中，代建單位辦理項目建設程序時在客觀上無法得到我國相關管理部門的認可，這導致實際工程建設程序辦理中存在諸多困難。通常由項目的使用人辦理相關程序，這會拖延工程進度[3]。

由于代建制在項目施工過程中存在諸多問題，導致各單位之間難以進行有效的協調，從而大幅增加了項目成本。代建單位承擔著繁重的工作負擔，并且在施工過程中處于被動地位，這打擊了他們的施工積極性，嚴重時可能影響代建工程的建設和管理，延誤工程進度。目前，關于代建制度的關系缺乏法律法規上的定論，因此無法確定代建制度是民事委托還是行政委托。這導致了代建過程中各單位之間的權利與義務劃分不清晰。在工程建設中，各單位都期望自身利益最大化，當工程出現問題時，他們往往會推卸責任，這不利于工程的建設。

（三）代建費用普遍偏低

一般來說，合理且科學的代建費用是確保工程質量的重要基礎。然而，當前業內普遍認為代建取費標準偏低，與代建單位承擔的風險責任不匹配，導致代建單位無法獲得應有的利益，這不利于代建制的健康發展。代建工作僅規定了收費上限，但沒有規定收費下限，導致項目代建競標過程中出現惡意競爭。代建費用偏低會導致項目風險增加，而代建人可能會將項目風險轉移到項目管理中，從而影響項目工程的穩定性和可靠性。在項目代建過程中，過低的代建費用也不利于吸引高素質人才參與項目管理。缺乏高素質人員參與，將制約項目管理水平的提升，無法充分發揮項目代建制在工程實施過程中的作用。

國家為代建制制定了激勵與約束制度，要求代建管理費與代建單位的代建內容、績效管理相掛鉤。這意味著需要加強代建單位在項目代建過程中的考核制度，對于表現優秀的代建單位給予獎勵，而表現不佳的則酌情懲罰。代建管理費用可以與工程進度、工程質量等內容有機結合，并在項目竣工查驗后支付尾款。然而，各地區對于代建獎勵存在一定差異，只有少數地區規定投資結余時代建單位參與分成，而懲罰措施的規定也缺乏一致性。雖然采用激勵與約束機制可以在一定程度上緩解代建費用較低的問題，但無法從根本上解決約束與激勵的矛盾[4]。

（四）代建單位缺少項目管理經驗

由于我國代建制度發展較晚，有能力負責政府大型項目全過程代建的單位十分稀缺。我國的代建單位大部分是由政府建設單位、工程承包公司等相關單位轉型而來，其經濟實力、人才結構以及相關管理經驗尚未達到期望水平，導致代建單位的項目管理水平有限，無法滿足需求。目前，代建單位的運營管理能力不足，盡管各單位在各自領域中具備專業化的管理水平，但缺乏相關的項目管理經驗。其業務能力僅限于單一領域與代建項目的需求相匹配，在其他職能、需求方面存在一定程度的缺失，導致代建單位在進行項目管理時具有較大的局限性。

（五）代建制存在一定風險

1.代建人與業主之間責任權利不明確而引起的代建風險

在代建項目中，政府主管部門負責立項后，通過招標的方式選擇合適的代建單位。代建人在代建過程中承擔的責任和義務應與業主對等，即明確雙方的責任與義務，以確保代建人所承擔的責任與獲得的利益相匹配。一般來說，代建單位的利潤來源于代建管理費，而代建管理費是根據項目概算來計算的。在具體的代建工作中，如果代建人與業主之間的權利責任不明確，代建單位可能會采取措施提高項目概算，進而提高自身的利潤，從而引發代建風險。

2.代建制中項目過程的管理風險

在簽訂代建合同后，代建人首先面臨的是項目建設前期手續的辦理問題。過去，這些手續通常由建設單位（業主）負責辦理并取得相關批復。然而，隨著代建人依據相關規定和合同約定深入參與項目建設，這些手續和批復應由代建人負責辦理和管理。但由于代建人的法律地位尚不明確，其獨立實施相關行為缺乏法律支持，且沒有相關政策文件為其提供保證和支撐。這導致代建人在獲得代建相關權限后，首先面臨前期配套手續辦理的困境。其次，代建制在代建人資格準入上缺乏統一標準。參與代建的代建人通常只擁有工程設計、監理、工程咨詢、工程造價咨詢等部分資質，其管理人員所具備的知識和經驗也僅限于其中的某一部分。這導致他們在全過程管理和綜合協調方面的知識和經驗不足，從而可能引發許多管理失誤風險。最后，合同管理在項目代建管理中具有極其重要的地位。合同中蘊含著巨大風險，已成為所有企業普遍認同的最重要的內容之一。由于代建行為在我國缺乏明確的法律法規依據，代建人的職責、權利、義務以及與投資單位和使用單位的權責劃分都是依據代建合同產生的。代建合同成為項目代建各方實施具體行為的指導性文件，其重要性不言而喻。在代建項目的過程管理中，如果合同管理混亂，必然會帶來一系列風險。一旦出現合同管理失誤，可能會對代建人造成毀滅性的打擊。

四、政府投資項目代建制管理的優化策略

（一）不斷完善代建制的管理方法

第一，針對項目建設前期需求不確定性導致的工程前期工作煩瑣問題，施工單位或前期工作部門需在項目代建發起前，構建合理的施工概念方案，明確項目的建設內容、范圍、規模及預算。相關部門需對項目需求進行統籌分析，在項目確定后提出各類需求要求，避免重復施工，降低成本，減少預算，減少項目施工中的問題。對于涉及規劃調整、河道優化等需求的項目，需解決核心問題后分析是否采用代建。第二，代建委托方式應避免單一化。實施代建制旨在選擇社會專業化項目管理單位，負責投資和工程建設管理，提升項目管理水平。部分政府單位也可作為政府投資項目的代建單位。為發揮各職能部門的專業性，需根據項目規模和需求，將政府職能部門作為代建提出單位，提高各部門對項目代建工程的積極性。第三，針對需求復雜、施工難度大的項目，可讓使用單位和建設部門作為代建委托單位。使用單位需對項目方案進行研討，選擇科學的方案。代建單位需根據項目進度，滿足使用單位和委托單位的需求[5]。

（二）拓寬代建單位的招標范圍

作為政府投資項目預選過程中的中標單位，代建單位在參與政府項目招標過程中，一旦中標，便承擔起代建項目的管理職責，并確認其在代建管理中的主體身份。政府在項目招標過程中，應當擴大代建單位的招標范圍，并明確實際參與代建項目的單位。

（三）做好政府投資評估合理下撥項目資金

針對政府投資項目建設資金的劃撥方式，目前我國通常采取的是依據年度投資計劃及項目工程進度，由國家財政從財政基建專戶分批撥付給主管部門、項目法人及建設單位專戶。各主管部門再根據項目的施工情況，將專戶資金劃撥給所屬的建設單位專戶。然而，這種撥款方式存在一些弊端。首先，資金使用效率低下，由于中間環節較多，資金滯留在相關部門或建設單位的時間較長，導致資金閑置。其次，容易產生違規違紀行為，部分部門將項目資金視為自有資金，隨意支配，不利于資金管理工作。最后，不利于廉政工作的實施。為了優化改革財政性資金劃撥方式，做好政府投資評估并合理下撥項目資金是必要的。在向建設單位提出資金用款申請的過程中，建設單位需審核申請意見，審核確認后將其送至財政部門再次審核，然后才能撥款。這種方式能促使建設單位明確資金的流向，同時強調建設單位的項目管理責任與義務，提高資金撥付的安全性。

（四）加強政府對代建項目的監督

在實施代建制度時，項目建設、管理和使用三者分離。在代建合同簽署過程中，三方單位需要明確各自的法律地位。雖然代建制度在一定程度上降低了貪污腐敗的風險，但工程腐敗風險仍無法得到有效管理。因此，各單位應加強項目監督管理。政府需要對項目的全過程進行全方位管理，政府投資的主管部門需要定期檢查代建單位的具體工作、人才配置以及項目質量、施工進度等內容。若代建單位出現違規行為，應及時指出并糾正。針對資金管理，應盡可能減少資金流通環節，有效預防使用單位挪用資金的情況。在項目監督過程中，應避免身兼數職的情況發生，確保項目監督工作的嚴謹性。

（五）保障代建單位的合法權益

雖然政府與代建單位在民事上處于平等地位，但在政治地位上，政府明顯占據優勢。由于缺乏標準的委托代建合同示范文本，代建合同在制定過程中可能將風險轉嫁給代建企業。在實施過程中，由此產生的法律和民事責任可能會轉移到代建單位，導致代建單位權利與義務的不對等。為了保障代建單位的合法權益，政府與代建單位應進行平等的協商，合理分配項目中可能出現的風險因素。一旦問題發生，可根據協商內容確定相應的責任人進行賠償。

結 語

代建制管理模式是我國政府投資項目管理模式的一次創新，它遵循現代市場發展的規律，打破了傳統模式下政府投資項目建設的束縛，有助于推動政府職能的轉變。然而，由于我國代建制起步較晚，目前仍面臨著法律法規不健全、管理制度不匹配等問題，這在一定程度上阻礙了代建制度的可持續發展。為了促進代建制度的健康、可持續發展，我們需要在未來進一步完善相關的法律法規，明確代建單位的法律主體地位。此外，還需要優化選擇機制，合理轉移風險，進而提升政府投資項目的施工質量，促進代建制度的健康發展。