行政事業單位全面預算管理問題及對策探析

張雪 北京市規劃和自然資源委員會延慶分局

引言

全面預算管理作為一種先進的現代管理手段，其在應用過程中不僅需要全體員工的共同參與，更需要對單位業務進行全面覆蓋、跟進和監督。

一、行政事業單位全面預算管理的意義

（一）保證行政事業單位財務活動的合理性

財政是國家治理的基石和支柱，而建立健全的財稅體系，對于行政事業單位進行自我管理、促進社會公平建設以及實現國家長治久安具有重要意義。而預算是行政事業單位在今后一段時間內對其工作的組織策劃，是國家戰略、政策、政府活動的具體表現，是推動國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐，是國家宏觀調控的重要工具[1]。因此，實施全面預算管理是行政事業單位發展的當務之急。

全面預算管理是幫助行政事業單位對內部進行管控和監督的重要手段。對行政事業單位而言，實行全面預算管理不僅能幫助單位增強行政事業單位風險防范的能力，更能幫助事業單位提升整體管理水平，以及彰顯行政事業單位的服務能力。

（二）全面預算管理是實現全年目標的有效保障

依據行政事業單位的戰略目標和戰略規劃，行政事業單位在設定年度預算指標后，將預算分解，制定具體措施，以保證各項指標的落實，并持續跟蹤和改進執行效果，通過全面預算控制，不僅可以實現完成計劃的目的，同時還可以實現規劃發展、協調行動、溝通認識、控制管理和激勵績效的目的。

（三）全面預算管理有利于提高資金使用效率

全面預算管理能有效地控制成本支出，優化資源配置，以提高資金的使用效率。行政事業單位通過制定和綜合平衡預算來優化對有限資源的利用，以防止資源的浪費和無效使用，有效地解決了行政事業單位內部的組織結構的松散問題，實現各層級、各成員的有機結合[2]。行政事業單位應當對單位內部的資金使用情況進行全方位監控，并且要結合單位的實際情況頒布各種管理措施，進而幫助事業單位更好地對自身的業務進行調查和分析，同時還要對行政事業單位的各項資源進行科學分配，如此才能達到節約財政資金的目的。

二、行政事業單位全面預算管理中存在的問題

（一）預算組織機構不夠完善

預算管理組織機構不完善是行政事業單位在管理過程中遇到的較為嚴重的問題。一般來說，預算組織機構的不完善不僅與行政事業單位的制度不健全存在直接關系，更與單位的組織能力等存在直接關系。就制度不健全而言，如果行政事業單位未針對全面預算管理進行制度建設，那么行政事業單位很有可能因為制度的不健全以及標準的不明確而在全面預算的管理過程中產生原則性錯誤。這種原則性錯誤的出現不僅會導致單位在建立預算管理機構上面出現“失衡”，更會導致預算管理機構在管理的過程中出現“管理障礙”。就單位的組織能力而言，如果行政事業單位沒有較強的組織能力，單位上級頒布的指令也沒有較強的落實能力，那么單位的預算組織機構在工作過程中必然會出現“不落實”“不作為”或者“安于現狀、不聞不問”的情況。這就會導致組織機構的設置猶如池水之萍，不僅難以深入，更會導致事業單位蒙受經濟損失，導致事業單位的管理水平直接下降[3]。

（二）預算編制缺乏科學性與合理性

首先，有些行政事業單位在預算編制的方法上，慣用增量預算法，這種編制方法雖然比較簡便，但可能造成預算松弛，容易打消各個部門的積極性。其次，因為各個部門上報預算時不考慮具體業務開展情況的實際因素，進而導致行政事業單位的預算編制出現脫離實際情況。例如，部分行政事業單位在對固定資產的實際情況進行上報之時，沒有針對此階段固定資產的實際使用情況以及采購情況進行分析，也沒有針對固定資產的報廢、折舊等情況進行報表編制。長此以往，其預算編制就會因為未結合行政事業單位發展的實際情況而出現落實性差、真實性差、可靠性差的情況。最后，部分單位在對自身預算管理方法進行選擇之時，過分追求所謂的“科學方法”，卻沒有結合自身單位的實際情況對方法進行取舍，也沒有針對自身單位的實際需求對編制方法進行調整。這種情況的出現不僅會導致全面預算管理工作出現較為嚴重的“偏差”，更會導致行政事業單位全面預算管理工作失效，最終導致行政事業單位全面預算管理績效考評出現問題。

（三）預算執行力不高

執行力是保障行政事業單位全面預算管理工作順利落實的基礎。部分行政事業單位在實行預算管理過程中未根據預算執行情況建立相關績效考核機制，這就會使預算管理工作的執行過程存在較為隨意的情況。例如有些行政事業單位會“憑心情”對預算管理的資金使用途徑以及科目進行調整。當存在基本支出預算不足時挪用或使用項目資金的現象，也會導致預算超支。行政事業單位各部門的事權與財務資源不相匹配，導致預算計劃與預算執行脫節，也使資金支付進度緩慢，或突擊執行預算。不僅如此，如果單位對預算管理的執行度不高，則會導致單位對預算管理的考核結果存在偏差，考核指標也會存在不合理設置的情況。如果行政事業單位無法對當下全面預算管理的執行情況進行全面落實性管理，那么全面預算管理的質量以及效率也會受到影響，更為嚴重的還會導致單位的經濟效益以及社會效益等受到影響。

（四）監督考核機制有待完善

行政事業單位在對全面預算管理工作進行管理之時，要強化對管理人員的監督，更要對管理人員進行全面控制。只有建立完善的監督機制，對預算管理的各個環節進行全面監督，才能對相應管理人員的工作進行約束和牽制。但事實上，大多數行政事業單位的監督考核機制設置得并不合理，這就會制約預算監督考核工作的正常進行，進而導致預算管理工作出現問題。如預算監督考核過程中較易發生資金流向不清晰、監督考核機制不完善及調動相關人員的工作積極性不明顯等狀況，都會不同程度上影響最終的工作效果。此外，部分行政事業單位雖已制定了相應的業績評價制度，但在實際工作中，仍然更多地關注于財務指標而忽視了其他方面的影響，因為其在建立績效評估指標時缺乏有效的參考。比如，一些部門為了獲得更多的資金，往往會設置更高的指標，從而影響到以后的工作，而在行政事業單位中，如果不能結合單位的實際情況以及員工的實際情況需求建立相應的獎勵考核機制，那么員工工作的積極性就會受到影響，就會導致行政事業單位的全面預算管理工作出現“落實問題”。

三、解決行政事業單位全面預算管理問題的措施

（一）設立專業的全面預算管理組織機構

行政事業單位在推行全面預算工作過程中，應當結合單位業務的實際情況以及單位發展的實際需求對組織機構進行科學設置，才能使其為單位的全面預算管理工作而服務，進而實現行政事業單位預算管理工作的“全面升級”。要做好預算管理組織機構的相關工作，行政事業單位應當從以下幾個方面做起。首先，單位應當保證全面預算組織機構的“獨立性”。單位在設置全面預算管理組織機構之后，設立專門的制度對組織機構進行“保護”和“監督”。不僅可以保障組織機構的工作效率，更能保障其工作質量，維護行政事業單位的經濟安全。其次，單位管理人員應當提升組織機構管理人員對全面預算管理工作的思想認識。只有全面提升了管理人員的思想認識和工作態度以及工作質量，才能得到相應保障。

（二）加強預算編制的科學性及合理性

首先，行政事業單位要構建全面的戰略預算管理思想，其戰略目的應與其自身發展的需求和性質特點保持一致。行政事業單位要重視戰略目標的具體實施和監督，通過預算管理的全面性、全員性來營造一個良好的全面預算管理環境，提高組織體系內全體成員預算管理意識，為全面預算管理工作打下扎實基礎。行政事業單位管理人員，特別是高層領導，應充分意識到全面預算管理工作的重要性，充分發揮帶頭作用，以順利完成預算編制工作。其次，在預算編制中，行政事業單位要實現預算編制的精細化、科學化、項目支出合理化。按照北京市財政局要求，除一般公共預算外，行政事業單位也要將政府性基金預算、社會保險基金預算等納入績效管理。在現實工作中，預算管理人員閉門造車的現象要堅決杜絕，提倡預算管理人員及時與其他部門溝通交流并充分采納業務科室的意見，引導業務科室根據各自的工作計劃，做好合理的科室預算，將預算的執行與績效考核結合，做到預算與問責同步。

另外，還要加強對工作人員的教育培訓。幫助工作人員對自身的工作態度進行端正，進而為全面預算管理的順利實施提供有力支撐。同時，單位還應當結合自身的實際發展情況和業務實際特點，選用合適的管理方法，如此才能保障管理工作的質量和效率。

（三）加強預算執行管理

提高全面預算管理的執行度是保障行政事業單位預算管理效果的重要方法。就提高全面預算管理的執行度而言，行政事業單位應當從以下幾個角度做起。

首先，行政事業單位應當建立明確的管理制度。制度不僅是保障全面預算管理工作得到落實的實際載體，更是提升全面預算管理執行效率和質量的“保護墻”。目前，有關省市的財政局已出臺相關政策，要將各級政府以及各部門和單位的預算收支全面納入績效管理，深化政策和項目預算績效管理，從多方全面衡量項目預算資金使用效果，特別是重大政策落實情況和重大項目預算資金配置效率的實際情況。因此，行政事業單位要想提升全面預算管理的質量和效率，就應當先建立科學管理制度。其次，行政事業單位應當加強對全面預算管理的監督和績效考核。如北京市行政事業單位為確保績效目標按計劃順利完成，將對績效運行進行常態化監控，對績效目標的落實程度和預算執行情況實行“雙監控”。最后，應當在“行動前”開展“摸底工作”。在所有行政事業單位職工對全面預算管理工作有了一個初步的了解之后，就必須采取有力的措施以確保其實施；在編制預算時，要依據本行政事業單位的實際情況，制定具體詳細的預算目標，并依據有關預算法律法規等資料，結合行政事業單位實際情況，對預算項目、財務活動進行分類匯總，最終形成切實可行的預算管理方案。除此之外，還要充分論證，選擇科學、合理的預算編制方式編制預算，以保證全面預算管理體系的嚴謹性、可行性。

（四）建立完善的監督考核機制

行政事業單位在構建預算業績監控體系的同時，需要各部門根據自身的具體情況，將預算考核與預算目標、預算編制、預算執行相聯系，并根據各部門的運行特點來制定預算考核目標；還要將預算和各部門的年度績效考核有機地結合起來，實現“硬聯動”，以提高資金的使用效率。《關于全面實施預算績效管理的實施意見》這一政策的出臺使得相關行政區域內行政事業單位預算管理體系得以全面升級，形成一種獨特的全面預算管理的模式。這種模式的特點在于全面性，無論是從格局、成本核算，還是范圍覆蓋方面，都印證了這一屬性。行政事業單位作為預算主體，在預算管理實施過程中，主動發揮多主體聯動的優勢，建立健全全面預算績效管理體系。

行政事業單位在實施預算管理時，健全的績效考評與監督體系能夠在員工之間實現賞罰分明，以避免因個人的私利而導致整個行政事業單位的利益受損，必要時可以制定內部審計制度，內部審計制度和全面預算管理相互作用并相互影響，內部審計制度的制定可以加強預算規范化管理、規范預算管理程序，有利于完成預算管理目標。

（五）增強全員參與預算管理的意識

預算管理的核心是“三全”，即全員參與、全面管理、全程跟進。全面預算管理是一項系統工程，需要行政事業單位內部人員樹立先進的全面預算管理理念，并具備專業化的綜合預算管理手段，讓全員積極參與到預算管理中來；同時做好大量數據以及相關信息的準備工作，做到預算有依據和預算資金核算準確，進而提升預算管理工作的科學性和可靠性。全面預算管理有利于加強各部門之間的溝通與協作，形成全員參與的管理系統。全面預算管理可以把行政事業單位開展的各項預算工作連接成一個整體，將各責任部門的子預算統一于預算體系，以便組織實施全面和全方位的預算。依據根據北京市財政局相關文件精神，全面預算管理體系要做到全過程閉環、全范圍覆蓋。對于重大政策和項目的開展，要做到事前、事中和事后全過程預算績效管理。如北京市行政事業單位會按要求對實施期超過一年的重大項目實行全周期跟蹤績效管理。

在日常全面預算管理中，各級財政領導要樹立全面的預算管理觀念，充分發揮領導和引導的功能，集中思想，使得每個職工都自覺地參與到預算管理工作中來，成為一個全面的預算執行的監督者，并及時總結及調整工作流程和方法，確保規范、合理的預算編制得以有效實施。預算工作的重點是提高預算工作的質量，解決預算管理工作中出現的一些問題，如注重常態化培養具有財務和業務技能的高素質的專門人才，積極推進業財融合等。既要確保預算工作的順利進行，又要密切關注業務進展和資金撥付的進度，確保資金撥付與業務進展相匹配。同時加強預算管理相關知識的培訓，包括定期組織員工學習預算法規、預算編制流程，掌握預算編制過程中需要注意的事項等。

結語

綜上所述，行政事業單位在推進全面預算管理工作之時，應結合單位業務的實際需求以及單位的實際情況開展相應的預算管理編制工作。只有結合單位的實際情況編制預算，才能保障全面預算管理工作的嚴謹性以及合理性，從而促進行政事業單位的持續發展。