存量建筑更新容積率獎勵機制演進與發(fā)展對策研究

李俊逸 王俊森 雷軒

廣州市城市規(guī)劃勘測設計研究院 廣東 廣州 510000

1 引言

存量建筑是指已經(jīng)建成的建筑物。目前我國建成區(qū)建筑總面積已達569億平方米，但大部分為20世紀70年代以前建造的老舊建筑。這些存量建筑隨著時間推移，存在設施陳舊、能源效率低下、結(jié)構(gòu)安全性低、功能布局和空間使用效率低等問題，已經(jīng)嚴重制約了城市的可持續(xù)發(fā)展。更新改造存量建筑可以滿足人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需求，解決因建筑結(jié)構(gòu)、空間布局及功能缺失而造成的生活矛盾。因此，更新改造存量建筑是實現(xiàn)城市精細化高品質(zhì)發(fā)展的關鍵舉措。

存量建筑更新容積率獎勵，是指土地開發(fā)管理部門為推進項目，通過增加建筑使用面積，激發(fā)開發(fā)商及業(yè)主的更新動力，提升建筑功能品質(zhì)，提高土地及房產(chǎn)價格，增加政府的土地出及房產(chǎn)交易稅收。盡管存量建筑更新容積率獎勵政策有諸多利好，但在實際使用中也存在一些問題，如拆建面積協(xié)調(diào)問題，新增面積后帶來的空間擁堵和基礎設施需求加大問題。目前，我國對存量建筑更新容積率獎勵政策還在探索階段，對非文保性或居住提升類建筑更新改造尚未形成明確的實施路徑。仍需制定更為適宜的更新容積率獎勵政策，以平衡更新改造后的利益分配及空間布局問題。本文將以國內(nèi)外存量更新容積率獎勵機制的演進為基礎，深入剖析其影響因素，并對我國未來存量建筑更新獎勵機制發(fā)展提出幾點思考。

2 容積率獎勵機制演進歷史

2.1 研究綜述

更新容積率獎勵機制作為促進城市存量建筑更新的重要政策工具，近年來成為城市更新的研究熱點，學者們從不同角度對其進行了深入研究。首先是更新容積率獎勵機制的選擇與規(guī)劃。不同的面積更新容積率獎勵機制在激勵強度和結(jié)果上有所差異，學者們研究不同機制的獎勵標準、實施程序以及監(jiān)管模式，探討適宜機制的選擇標準。其次是政策制度的平衡性。合理的更新政策需要在激勵更新與控制過度拆建之間取得平衡[1]。學者們提出了避免過度拆建的相關政策設計，如限制單體建筑拆建面積、鼓勵保留歷史建筑等。對于激勵機制的效果評估。研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)城市規(guī)模越大，容積率獎勵機制對地價的影響程度越大[2]。同時，相關研究也表明容積率獎勵制度同城市土地集約發(fā)展有正向聯(lián)系。

總體來說，我國針對于更新容積率獎勵的研究成果較多，但對于存量建筑更新容積率獎勵的研究有限，研究重點主要集中建筑整體更新改造基礎下的制度設計，政策平衡及效果評估等方面。

2.2 演進歷史

2.2.1 西方存量建筑更新容積率獎勵機制演進

西方存量建筑更新容積率獎勵機制起源于20世紀70年代，最初僅關注于中心城區(qū)的建筑更新獎勵管控，之后逐漸將管控范圍擴大至舊城區(qū)。管控獎勵內(nèi)容也從最初的面積獎勵機制擴展到強調(diào)環(huán)境可持續(xù)性，文化延續(xù)性及第三方審核機制。

第一階段（1970-1990年）：無明確容積率獎勵機制時期

20世紀70年代，西方國家開始嘗試推行容積率調(diào)控機制，即通過限制建筑物的高度、厚度、占地面積等方面的參數(shù)，以解決高密度建筑可能會給城市帶來道路擁堵、交通問題、噪音污染等問題。80年代，美國制定《歷史遺產(chǎn)法》，確立與更新老舊建筑相關的政策框架[3]。1984年，英國通過《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》設立開發(fā)權(quán)利轉(zhuǎn)讓機制，這是容積率獎勵機制的前身。

第二階段（1990-2000年）：初探時期

90年代，美國修訂《國家歷史保護法》，明確允許在歷史區(qū)更新老舊建筑時額外獲得一定面積的發(fā)展權(quán)，同時放寬了歷史建筑的保護范圍和標準。英國通過《1990年城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將開發(fā)權(quán)利轉(zhuǎn)讓機制歸為正式政策工具。2000年，金貝公寓成為美國首個通過存量建筑更新建設而成的酒店公寓，其中紐約市歷史建筑法及紐約市歷史建筑稅收津貼政策對改造面積獎勵提供了重要支持。

第三階段（2000-2010年）：擴張時期

2000年以后，容積率獎勵機制進一步擴展和演進，開始應用到非歷史遺產(chǎn)建筑和歷史城區(qū)之外的更新項目，獎勵的評估標準也從最初的功能完善演進至建筑質(zhì)量、能耗、外觀等方面。英國布里斯托爾威斯科茨街區(qū)更新項目沿用英國《1990年城鄉(xiāng)規(guī)劃法》提出的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓機制及《2008年城鄉(xiāng)規(guī)劃法》提出的鼓勵采用更高的建筑標準來換取更多發(fā)展權(quán)，通過降低60%的能源消耗和30%的碳排放，獲得了原有建筑面積4倍的更新獎勵面積[4]。

第四階段（2010年至今）：收縮時期

2010年至今，隨著低碳概念的發(fā)展，西方容積率獎勵政策出現(xiàn)了收縮或調(diào)整的情況。2021年英國通過國家規(guī)劃政策框架，提高了獲得額外發(fā)展面積的條件門檻，要求項目必須通過英國建筑研究院環(huán)境評估方法或可持續(xù)住宅規(guī)范才能獲得較高倍數(shù)的面積獎勵。部分城市也開始試行由獨立第三方機構(gòu)評估后才提供獎勵的機制，以提高獎勵的合理性和有針對性。

2.2.2 國內(nèi)存量建筑更新容積率獎勵機制演進

中國的存量建筑更新容積率獎勵機制起源于20世紀80年代，最初旨在通過容積率獎勵主補償建筑更新的社會成本，隨著更新活動加快，各地出現(xiàn)調(diào)控政策限制容積率獎勵，逐漸由整體更新獎勵向局部更新獎勵發(fā)展，顯示從簡單整體更新獎勵向人性化、質(zhì)量化及存量化更新獎勵轉(zhuǎn)變的趨勢。

第一階段（1980-2015年）：無明確容積率獎勵機制時期

這一時期，地方政府對建筑更新的干預主要針對于土地征收及出讓方面。在城市擴張和基礎設施建設的推動下，政府通過統(tǒng)一征收出讓、土地出讓金減免等方式間接鼓勵開發(fā)商改造舊城區(qū)，但是并未明確提出容積率獎勵或增容政策。

第二階段（2015-2020年）：建筑整體更新容積率獎勵機制擴張時期

隨著城市更新的日趨火熱，我國許多城市開始進行更新面積獎勵試點。2015年，上海頒布《上海市城市更新實施辦法》，明確提出通過適當?shù)慕ㄖ娣e獎勵，強化地區(qū)品質(zhì)和公共服務水平；對于增加保護具有價值歷史建筑的，將部分歷史建筑的建筑面積不計入規(guī)定總量。2019年《深圳市城市更新單元規(guī)劃容積率審查規(guī)定》提出保留更新歷史文保建筑可獲得保留構(gòu)筑物的投影面積的1.5倍獎勵面積。這一階段逐漸形成了“保留舊改造新、控制總量穩(wěn)定運營”的國家政策導向。

第三階段（2020年-至今）：建筑局部更新容積率獎勵機制擴張時期

2021年6月，住建部出臺通知鼓勵在不改變土地用途且滿足安全情況下,加強存量建筑更新改造。同年，重慶出臺實施《重慶市城市更新管理辦法》，對增加公共服務功能的城市更新項目給予最多原計容建筑面積15%的建筑獎勵面積。此外，北京、廣州，深圳等地也相繼出臺政策以不計容面積或是獎勵面積的形式支持建筑布局改造。

2.2.3 國內(nèi)外對比小結(jié)

總的來說，存量建筑更新容積率獎勵機制對獎勵面積及比例有較為具體的描述，但對于轉(zhuǎn)讓面積的評估標準、實施路徑以及監(jiān)管路徑等方面尚未作出詳細的規(guī)定。東西方存量建筑更新容積率獎勵都最初的粗狂式的補貼模式朝著經(jīng)濟化的城市治理政策演進。西方國家的面積獎勵比例通常較高，如美國的歷史片區(qū)可達到2-3倍，英國可以達到更高比例。對比而言，中國的面積獎勵比例較低，建筑全面更新的獎勵比例大多不超過2倍，建筑局部更新獎勵比例通常在15%左右，這也使得中國沒有經(jīng)歷大規(guī)模的獎勵政策縮減階段。評估標準方面，西方存量建筑更新容積率獎勵對于綠色建筑及低碳生態(tài)已形成較為成熟的評價體系，甚至由獨立機構(gòu)審核確定獎勵面積，而中國的評估更寬泛和主觀。

表1 存量建筑容積率獎勵比例相關政策梳理

3 容積率獎勵機制演進影響因素

3.1 城市化因素

城市化初期，大量外來人口涌入城市，產(chǎn)生巨大的住房需求。為滿足這一需求，政府實施相對寬松的容積率獎勵制度，以刺激住房和基礎設施建設。隨著城市化水平提高，城市空間逐漸擴張。持續(xù)外移的城市邊界將占用大量農(nóng)用地，增加城市管理難度。因此，政府逐漸加強對容積率的控制，遏制城市無序擴張。在中期階段，容積率政策呈現(xiàn)出分化的特點。在中心城市和城區(qū)，政府加強容積率控制，限制建設用地增量；而在城郊新區(qū)等，政府通過提高容積率鼓勵開發(fā)商帶動基礎設施建設。在城市化后期，人口增長放緩，住房需求趨于飽和，土地資源相對穩(wěn)定。此時，容積率政策更加注重限制和控制，避免過度開發(fā)，促進土地資源的可持續(xù)利用。

3.2 經(jīng)濟因素

經(jīng)濟因素包括土地供求關系、房地產(chǎn)市場的發(fā)展和變化、社會經(jīng)濟發(fā)展水平等。土地供求關系直接決定了存量建筑更新容積率獎勵機制的實施效果。如新加坡、香港等城市，由于土地資源緊缺，老建筑更新與重建面積釋出都具有較高價值。土地市場供小于求，存量建筑更新容積率獎勵機制就會更加受到重視和關注。社會經(jīng)濟發(fā)展水平直接決定了城市居民的生活水平和需求水平，也決定了城市更新和改造的市場需求和市場價格。例如在經(jīng)濟較慢發(fā)展的中西部城市，由于居民收入較低、生活水平不高，對更新改造的需求較小，市場動力相對較弱，面積獎勵政策的實施難度較大，這些城市更傾向于采取較為寬松政策，推動城市的增量更新建設。

3.3 環(huán)境因素

環(huán)境因素包括城市環(huán)境和人居環(huán)境的變化和改善、城市生態(tài)環(huán)境保護和建設、城市資源利用和節(jié)約等。西方國家由于工業(yè)化發(fā)展較早、資源利用較高，環(huán)境污染問題較為突出。許多城市對更新改造出臺獎勵政策來減少工業(yè)污染對環(huán)境帶來的危害，通過限制污染企業(yè)、鼓勵清新的企業(yè)進駐等途徑實現(xiàn)污染治理。中國由于工業(yè)化展開較晚，目前仍有許多城市將制造業(yè)作為地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，對于資源消耗有高度依賴性。與西方相比，中國的工業(yè)存量建筑更新大多處于補足功能、優(yōu)化景觀方面，對于節(jié)能減排及綠色建筑獎勵尚未形成固有體系。

圖1 中西方存量建筑容積率獎勵機制演進驅(qū)動模型對比圖

4 中國存量建筑更新容積率獎勵機制發(fā)展思考

存量建筑更新容積率獎勵機制的演進歷史和實踐顯示出其較高的合理性和可操作性。對比中西方存量建筑更新容積率獎勵機制的演進歷程及其影響因素，可以發(fā)現(xiàn)，其通常出現(xiàn)在城市化后期，與城市化進程緊密相關，目的是在保障城市發(fā)展的同時改善建成區(qū)的居住質(zhì)量。隨著城市化進程的提高，存量建筑更新容積率獎勵的內(nèi)容也更為多元及細致，從最初的空間功能補足逐漸演進為綠色建筑建設、歷史文化遺產(chǎn)保護及多樣性空間體驗。

目前中國的存量建筑面積獎勵機制仍處于擴張期，預計未來將經(jīng)歷收縮期。為了避免資源過度分配，建議采取以下措施：首先，從“量”向“質(zhì)”轉(zhuǎn)變，建議將“修復面積”、“綠色面積”、“文化面積”等納入獎勵指標，以體現(xiàn)更新的多維“質(zhì)”目標。在評估獎勵案例時，應考慮項目是否符合綠色建筑與歷史文化遺產(chǎn)的保護要求，以促進城市發(fā)展的可持續(xù)性。其次，因城施策，合理調(diào)整獎勵面積。不同城市更新需求和資源環(huán)境不同，政策實施也應因地制宜，顯示出較高的靈活性和針對性。根據(jù)不同城市的更新需求和資源約束，考慮適當增減獎勵面積，以平衡更新推動與資源消耗。同時，通過“定額制”等方式控制總體開支，避免資源過度消耗。最后，廣泛吸收社會意見。存量建筑更新涉及面廣及影響深遠，政策的制定和修訂難免會觸及利益相關方。廣泛征詢各方意見，并在評估時公正合理地納入各方需求，是建立科學合理的政策體系的關鍵舉措。