適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的影響研究※

○張明源

中共遼寧省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部 遼寧沈陽(yáng) 110004

一、引言與綜述

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資將是未來(lái)十年我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的底層基礎(chǔ)。黨的二十大報(bào)告明確指出構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)。2022年以來(lái)，習(xí)近平總書記也多次強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)我國(guó)的重要性。2022年4月，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十一次會(huì)議強(qiáng)調(diào)全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快開展新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2023年1月31日中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)中，習(xí)近平總書記明確強(qiáng)調(diào)要“適度超前部署新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。為了響應(yīng)黨中央的最新指示，適度超前開展新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將成為我國(guó)今后一段時(shí)期的重要政策方向之一。因此，有必要對(duì)我國(guó)基建投資的能力開展深入研究。

政府財(cái)政在推進(jìn)超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過(guò)程中扮演關(guān)鍵角色。2023年7月24日，中共中央政治局會(huì)議強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府投資的帶動(dòng)作用。盡管民間投資是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“發(fā)動(dòng)機(jī)”，但是政府投資的“壓艙石”托底作用是一切的根基。政府投資的發(fā)力可以增強(qiáng)民間投資的信心與積極性，提升投資增長(zhǎng)的內(nèi)在動(dòng)力。在適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，依靠政府財(cái)政靠前發(fā)力成為促進(jìn)基建投資的主要因素之一。在此背景下，政府的財(cái)政承受能力成為發(fā)揮政府投資帶動(dòng)作用的主要約束。因此，有必要回答以下三個(gè)問(wèn)題：目前我國(guó)政府財(cái)政在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中扮演什么樣的角色？政府財(cái)政資金能否帶動(dòng)民間資金助力基建投資？未來(lái)政府財(cái)政在適度超前基建投資中的行動(dòng)路徑是什么？

對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，學(xué)界長(zhǎng)期關(guān)注投資背后的宏觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。自2008年以后，很多學(xué)者認(rèn)為基建投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用越來(lái)越有限。胡李鵬等（2016）、廖茂林等（2018）、郭鵬飛等（2020）認(rèn)為基建投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有效拉動(dòng)作用變?nèi)?。張明源?021）認(rèn)為我國(guó)過(guò)去基礎(chǔ)設(shè)施投資沒(méi)有達(dá)到效率最優(yōu)的原因在于投資背離了人口流動(dòng)的方向。雖然基建投資的投資效率可能受到機(jī)會(huì)成本、擠出效應(yīng)、利用效率等多方面影響①澎湃新聞：《新一輪基礎(chǔ)設(shè)施潮，如何提高投資效率？》，2022年5月19日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_18172741。，但是實(shí)際上基建投資在后疫情時(shí)代仍將長(zhǎng)期成為我國(guó)宏觀調(diào)控政策的發(fā)力點(diǎn)。既然基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將成為我國(guó)未來(lái)穩(wěn)增長(zhǎng)、促發(fā)展的重要政策方向，那么需要進(jìn)一步關(guān)注我國(guó)基建投資的發(fā)展?jié)摿εc未來(lái)的前進(jìn)方向。余永定（2022，2023）認(rèn)為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的最大問(wèn)題是融資結(jié)構(gòu)不合理，這是導(dǎo)致我國(guó)地方政府債務(wù)不斷惡化的重要原因，而政府財(cái)政主動(dòng)發(fā)力會(huì)有助于基礎(chǔ)設(shè)施投資走上正軌。既往的文獻(xiàn)缺乏從財(cái)政可承受能力的角度研究基建投資中的政府角色問(wèn)題，而僅僅關(guān)注基建投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用，并沒(méi)有從改善基建投資的融資結(jié)構(gòu)方面探討基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的可行性問(wèn)題。面對(duì)習(xí)近平總書記對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的最新指示，有必要對(duì)我國(guó)未來(lái)適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能力進(jìn)行深入討論。本文的主要學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)有三：一是基于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)對(duì)我國(guó)政府在基建投資領(lǐng)域的歷史作用進(jìn)行梳理；二是通過(guò)計(jì)算政府財(cái)政投資支出乘數(shù)研究政府資金在基建投資中對(duì)民間資金的撬動(dòng)作用；三是厘清財(cái)政可持續(xù)性與政府開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的關(guān)系，并對(duì)我國(guó)適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的財(cái)政空間進(jìn)行估算，進(jìn)而從發(fā)揮財(cái)政資金效率的角度對(duì)我國(guó)超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出政策建議。

二、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中的政府角色

從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，政府主要通過(guò)預(yù)算資金②政府財(cái)政預(yù)算分為四部分，分別為一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算以及社?；痤A(yù)算，即財(cái)政的“四本賬”。參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。本文將財(cái)政預(yù)算資金中凡是涉及固定資產(chǎn)投資的資金都算為政府參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資資金，梳理歸納政府在基建投資中的關(guān)鍵角色。

（一）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的預(yù)算資金規(guī)模

我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金中的預(yù)算資金來(lái)源一般有三：一是一般公共預(yù)算中用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的部分；二是政府專項(xiàng)債等債務(wù)資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的部分；三是政府性基金預(yù)算中用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的部分。

1.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金中一般公共預(yù)算資金部分。我國(guó)一般公共預(yù)算資金數(shù)據(jù)是行業(yè)層面，本文將用于綠色保護(hù)支出、城鄉(xiāng)基本支出、農(nóng)林水利公共支出、交通運(yùn)輸支出等行業(yè)支出歸為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出部分。如圖1 所示，從2015 年開始，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的四類預(yù)算內(nèi)資金規(guī)模占比和增速總體均呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)。2022 年，節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水和交通運(yùn)輸四大類支出占公共財(cái)政支出的比重約22%，同比下降6.4%，已連續(xù)3 年絕對(duì)規(guī)模下降。這反映出一般公共預(yù)算用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等資本支出減少的總體趨勢(shì)。由于統(tǒng)計(jì)局的財(cái)政支出數(shù)據(jù)中包括了相關(guān)行業(yè)的機(jī)構(gòu)運(yùn)行、人員費(fèi)用等經(jīng)常性支出③城鄉(xiāng)社區(qū)支出包括城鄉(xiāng)社區(qū)管理事務(wù)、城鄉(xiāng)社區(qū)規(guī)劃與管理、城鄉(xiāng)社區(qū)公共設(shè)施、城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、建設(shè)市場(chǎng)管理與監(jiān)督、其他城鄉(xiāng)社區(qū)支出等相關(guān)支出，其中相當(dāng)一部分支出不是直接用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。，并不能完全體現(xiàn)一般公共預(yù)算資金對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的貢獻(xiàn)。所以本文利用更加細(xì)致的三級(jí)行業(yè)支出數(shù)據(jù)來(lái)測(cè)算一般公共預(yù)算用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金規(guī)模。

圖1 一般公共預(yù)算中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出情況

根據(jù)2016—2022 年財(cái)政部公布的全國(guó)一般公共預(yù)算支出決算表，本文使用一般公共預(yù)算用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出的三級(jí)行業(yè)數(shù)據(jù)分析政府財(cái)政在其中扮演的角色。從表1可以看出，2016年以來(lái)，一般公共預(yù)算中用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出占比逐年下降，2022年僅占7.4%。其中，城鄉(xiāng)社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出下降明顯。未來(lái)一段時(shí)間，在繼續(xù)做好“六穩(wěn)”“六?！北尘跋拢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)支出仍然不是一般公共預(yù)算的支出重點(diǎn)，其占比可能延續(xù)同比下降的態(tài)勢(shì)。

表1 一般公共預(yù)算用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出（2015—2022年）

2.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金中專項(xiàng)債資金預(yù)算部分。地方政府債務(wù)問(wèn)題是我國(guó)政府財(cái)政面臨的核心問(wèn)題。根據(jù)最新數(shù)據(jù)顯示，自2017年以來(lái)，我國(guó)地方政府債券余額達(dá)到30.3 萬(wàn)億元，其中專項(xiàng)債④專項(xiàng)債是指專門為土地儲(chǔ)備、收費(fèi)公路和軌道交通逐步擴(kuò)大到交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施（含糧食倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施）、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目、保障性安居工程等九大領(lǐng)域募集資金的債券種類。的比重逐年增高。2021 年全年發(fā)行的地方政府債券中專項(xiàng)債的比例達(dá)65.7%。而從其投向來(lái)看，專項(xiàng)債是當(dāng)下基礎(chǔ)設(shè)施的主要資金來(lái)源⑤國(guó)務(wù)院明確要求專項(xiàng)債資金不得用于土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域。。根據(jù)中誠(chéng)信國(guó)際信用評(píng)級(jí)有限責(zé)任公司關(guān)于新增專項(xiàng)債資金用途的不完全統(tǒng)計(jì)，2020年用于基建的專項(xiàng)債資金比例高達(dá)63%，而2021年該比例仍有53%。財(cái)政部許宏才表示：“從資金投向看，約五成投向交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域；約三成投向保障性安居工程及衛(wèi)生健康、教育、養(yǎng)老、文化旅游等社會(huì)事業(yè)；約兩成投向農(nóng)林水利、能源、城鄉(xiāng)冷鏈物流等。”⑥人民日?qǐng)?bào)：《2021年新增專項(xiàng)債券已發(fā)行3.42萬(wàn)億元，全年發(fā)行基本完成拉動(dòng)投資效果顯著債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控》，2021-12-16，https://m.huanqiu.com/article/461JPyNKQtI。適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的背景下，專項(xiàng)債規(guī)模和投向長(zhǎng)期內(nèi)會(huì)保持穩(wěn)定，用于基建投資的資金仍將超過(guò)60%。

3.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金中的政府性基金預(yù)算部分。政府性基金預(yù)算有一部分用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中相當(dāng)一部分是國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)支出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2010 年以來(lái)，國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入是全國(guó)政府性基金預(yù)算支出的支柱，占比長(zhǎng)期在60%以上。其中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入的支出類別中，只有關(guān)于“城市建設(shè)支出”“農(nóng)業(yè)農(nóng)村”“保障性安居工程”這三個(gè)類別可以看作基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，但是2015年后的數(shù)據(jù)缺失。從現(xiàn)有數(shù)據(jù)來(lái)看，2015年土地出讓金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比例為20.4%，而在2010年時(shí)該比例達(dá)到33.8%。隨著我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)降溫，土地出讓金收入整體開始下滑。整體用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金規(guī)模將大幅縮小，基建投資增速面臨較大壓力，如果國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重為15%，那么預(yù)計(jì)該部分支出約為10028億元。

除了國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入以外的政府性基金預(yù)算也有一部分用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。表2是除專項(xiàng)債及土地收入外的政府性基金支出情況。從數(shù)據(jù)可以看出，政府性基金在鐵路、民航等領(lǐng)域存在長(zhǎng)期性支出，且也存在支出規(guī)?？s小的情況。與2021 年相比，政府性基金支出減少約510 億元，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的貢獻(xiàn)有所降低。

表2 政府性基金支出中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部分

（二）政府資金對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要性

2022年中央財(cái)經(jīng)委第十一次會(huì)議指出，基礎(chǔ)設(shè)施是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐，全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)國(guó)家安全、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)、建立統(tǒng)一大市場(chǎng)，以及推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展具有極其重大的意義。但是，一切的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)離不開資金，而政府資金在基礎(chǔ)設(shè)施投資中的重要性不言而喻。

基于上文可以看出，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金中的政府部分可以由三部分組成，分別為一般公共預(yù)算資金、專項(xiàng)債資金、政府性基金資金。2022 年的數(shù)據(jù)顯示，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一般公共預(yù)算支出為19330.4 億元，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專項(xiàng)債資金28269億元⑦用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專項(xiàng)債資金是估算結(jié)果。2022年我國(guó)專項(xiàng)債發(fā)行40384億元，其中七成比例約為28269億元。，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政府性基金中國(guó)有土地出讓支出部分約為1萬(wàn)億元，其余部分約為4200億元，上述合計(jì)約為6.18萬(wàn)億元。2022年我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資增長(zhǎng)9.4%，可以推斷2022 年我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總量為20.64萬(wàn)億元⑧我國(guó)2017年后只公布基礎(chǔ)設(shè)施投資增速，因此2022年的投資量是根據(jù)增速以2017年為基年計(jì)算而來(lái)。。因此，政府資金在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中的實(shí)際占比約為30%。

適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要政府的主動(dòng)發(fā)力。從數(shù)據(jù)來(lái)看，近年來(lái)我國(guó)基建投資增速低迷的主要原因在于“公共設(shè)施管理”投資的低迷，尤其是“市政設(shè)施”投資下降（盛中明等，2022）?；A(chǔ)設(shè)施投資的最主要領(lǐng)域是市政設(shè)施建設(shè)。盡管企業(yè)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要實(shí)施者，但地方政府在地方一級(jí)的基礎(chǔ)設(shè)施投資中扮演規(guī)劃、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的重要作用。而且市政建設(shè)領(lǐng)域由于是公共產(chǎn)品，短期盈利性較差，私人投資者一般不會(huì)愿意進(jìn)行融資。扈文秀、孔婷婷（2014）表示經(jīng)濟(jì)波動(dòng)時(shí)期，政府投資對(duì)民間投資具有引導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用。曹書維和田廣輝（2020）認(rèn)為規(guī)模層面上政府投資對(duì)私人投資起到了促進(jìn)作用。因此，需要政府資金率先開展項(xiàng)目起步，從而帶動(dòng)民間資金進(jìn)入。政府資金對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的作用意義非凡，“十四五”規(guī)劃提出“新型基礎(chǔ)設(shè)施、新型城鎮(zhèn)化、交通水利等重大工程建設(shè)。面向服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略，實(shí)施川藏鐵路、西部陸海新通道、國(guó)家水網(wǎng)、雅魯藏布江下游水電開發(fā)、星際探測(cè)、北斗產(chǎn)業(yè)化等重大工程，推進(jìn)重大科研設(shè)施、重大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、公共衛(wèi)生應(yīng)急保障、重大引調(diào)水、防洪減災(zāi)、送電輸氣、沿邊沿江沿海交通等一批強(qiáng)基礎(chǔ)、增功能、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的重大項(xiàng)目建設(shè)”。無(wú)論是傳統(tǒng)“鐵公基”還是新基建領(lǐng)域，都需要政府投資的主動(dòng)發(fā)力，才能彌補(bǔ)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的潛在需求。

三、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府資金對(duì)民間投資的擠入效應(yīng)

政府資金不僅在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中占比極大，而且對(duì)民間投資還存在較大的擠入效應(yīng)。本節(jié)通過(guò)兩種方法測(cè)算基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金中政府資金的擠入效應(yīng)。

（一）政府資金的擠入效應(yīng)

表3是根據(jù)上文對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府資金的作用評(píng)估后測(cè)算的撬動(dòng)效應(yīng)。該撬動(dòng)效應(yīng)是分別測(cè)算用于基礎(chǔ)設(shè)施的預(yù)算資金規(guī)模后，與基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)?？傮w進(jìn)行對(duì)比。結(jié)合上文對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府角色的研究可以看出，政府財(cái)政在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的角色愈發(fā)重要，2020 年我國(guó)政府預(yù)算資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合計(jì)為6.42萬(wàn)億元，但是總撬動(dòng)系數(shù)僅為2.08。2021 年我國(guó)政府預(yù)算資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的總額雖然下降為4.98 萬(wàn)億元，但是撬動(dòng)系數(shù)上漲到2.65，到2022 年我國(guó)政府資金的撬動(dòng)系數(shù)上升至3.37，說(shuō)明我國(guó)政府資金在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的撬動(dòng)作用逐漸變大，政府投資具有很強(qiáng)的擠入效應(yīng)。尤其在2020—2022 年處于疫情之中，政府投資的帶動(dòng)作用尤為明顯。政府資金介入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大大降低了民間資本的投資顧慮。

表3 基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域預(yù)算資金的撬動(dòng)效應(yīng)估算

（二）專項(xiàng)債資金的擠入效應(yīng)

目前，專項(xiàng)債券是地方政府為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目籌措資金的主要來(lái)源之一，2022年預(yù)計(jì)占全部政府資金的45%。專項(xiàng)債資金對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的擠入作用可以較好反映預(yù)算資金的整體對(duì)民間資金的帶動(dòng)作用。以2022年為例，本文估算專項(xiàng)債資金的撬動(dòng)作用。根據(jù)上文結(jié)果，2022年投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的專項(xiàng)債資金約為28269億元。一般來(lái)看，我國(guó)專項(xiàng)債資金使用分為兩種：項(xiàng)目資本金和配套融資。根據(jù)中誠(chéng)信國(guó)際信用評(píng)級(jí)有限責(zé)任公司的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，2022年專項(xiàng)債資金作為項(xiàng)目資本金的比重約為48%，作為配套融資的占比約為58%。那么，假設(shè)存在以下兩種情形：

假設(shè)情景1：目前規(guī)定顯示，2020年以后各省專項(xiàng)債資金用于項(xiàng)目資本金的規(guī)模占該省份專項(xiàng)債規(guī)模的比例提升至25%。按照各省比例25%估算，那么預(yù)計(jì)2022 年有7157 億元用于項(xiàng)目資本金，用于配套資金的專項(xiàng)債規(guī)模為21472億元。

假設(shè)情景2：按照海通證券的估計(jì)，實(shí)際中專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金的比例不足10%。按10%估算用于項(xiàng)目資本金的專項(xiàng)債資金規(guī)模約為2826億元，用作配套融資的專項(xiàng)債規(guī)模約25767億元。

參見表4，經(jīng)測(cè)算，按情形一、情形二，2022年專項(xiàng)債對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的撬動(dòng)系數(shù)分別為1.81 倍、2.36倍。與上文的測(cè)算結(jié)果相比，情形二的撬動(dòng)系數(shù)具有一定程度的一致性。而不同情形導(dǎo)致撬動(dòng)系數(shù)出現(xiàn)差距的原因在于資金的靈活性。用于配套資金的專項(xiàng)債要比用于資本金更加靈活，具有很強(qiáng)的帶動(dòng)作用，但是會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目缺乏資本金而無(wú)法落地的問(wèn)題。與此同時(shí)，專項(xiàng)債的資金撬動(dòng)效應(yīng)還受到諸多其他因素影響，很難達(dá)到效率最優(yōu)。

表4 專項(xiàng)債對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的撬動(dòng)效應(yīng)估算

（三）制約政府資金擠入效應(yīng)的因素

專項(xiàng)債作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來(lái)源之一，其撬動(dòng)效應(yīng)大小對(duì)預(yù)算資金的撬動(dòng)效應(yīng)具有關(guān)鍵性作用。前文對(duì)專項(xiàng)債撬動(dòng)效應(yīng)的估算值是理論水平，實(shí)際撬動(dòng)效應(yīng)還受專項(xiàng)債資金使用效率、專項(xiàng)債項(xiàng)目質(zhì)量等因素的限制。

1.資金使用效率問(wèn)題。目前，專項(xiàng)債“重發(fā)行、輕管理”的現(xiàn)象尚未根本改觀，突出表現(xiàn)為：一是專項(xiàng)債“一般債化”問(wèn)題較為突出。地方政府債券到基層特別是縣一級(jí)后，資金被統(tǒng)籌使用了，成為一種特殊的上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，而不是全部投入項(xiàng)目。二是資金閑置問(wèn)題較突出。一些地方項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足，或者項(xiàng)目前期工作不夠深入，土地征拆等手續(xù)辦理進(jìn)度不及預(yù)期，導(dǎo)致大規(guī)模的債券資金到賬后，地方項(xiàng)目卻難以跟上，出現(xiàn)“資金走在項(xiàng)目前”的局面，容易造成資金長(zhǎng)時(shí)間閑置。

2.項(xiàng)目質(zhì)量不高。按照規(guī)定來(lái)看，專項(xiàng)債要求投向有一定收益的公益性項(xiàng)目，公益項(xiàng)目中的專項(xiàng)收入作為還本付息的資金來(lái)源，但當(dāng)下各地區(qū)具有穩(wěn)定收入的公益項(xiàng)目普遍不多。據(jù)中誠(chéng)信國(guó)際信用評(píng)級(jí)有限責(zé)任公司的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，2021 年有超過(guò)70%的專項(xiàng)債項(xiàng)目本息覆蓋倍數(shù)不足2倍，少數(shù)項(xiàng)目不足1倍，相當(dāng)一部分專項(xiàng)債項(xiàng)目還款來(lái)源單一，高度依賴土地出讓收入。一些地方反映，有一定收益的好項(xiàng)目往往已經(jīng)通過(guò)其他渠道融資甚至開工建設(shè)了，余下的往往是沒(méi)有收益或收益不足的項(xiàng)目。例如，城市道路、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域項(xiàng)目在政府投資類項(xiàng)目中占比較大，但這類項(xiàng)目基本沒(méi)有收益，不符合專項(xiàng)債“有收益、能覆蓋”的申報(bào)條件。

3.資金屬性有矛盾。為達(dá)到特定目標(biāo)而籌措的專項(xiàng)債資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目。這類資金通常注重安全性而非追求盈利。與此同時(shí)，作為資本金的專項(xiàng)債需要啟動(dòng)私人資本，其可承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)但對(duì)資本回報(bào)要求較高。因此，專項(xiàng)債的財(cái)政資金在風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和利潤(rùn)追求方面與市場(chǎng)資金存在矛盾，直接制約了其撬動(dòng)效應(yīng)。目前，專項(xiàng)債資金主要關(guān)注兩個(gè)領(lǐng)域：一是重點(diǎn)領(lǐng)域，二是薄弱環(huán)節(jié)。重點(diǎn)領(lǐng)域一般能夠滿足其資金需求，而薄弱環(huán)節(jié)由于盈利能力較差，常缺乏足夠的市場(chǎng)資金，需要政府資金起到撬動(dòng)作用。然而，在當(dāng)前情況下，處于薄弱環(huán)節(jié)的建設(shè)項(xiàng)目因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)高且回報(bào)周期長(zhǎng)，既得不到政府資金扶持，也缺乏社會(huì)資金青睞。

四、財(cái)政可持續(xù)性與基礎(chǔ)設(shè)施投資的財(cái)政空間

從上文可以看出，我國(guó)政府資金在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中的作用越來(lái)越明顯，政府預(yù)算資金對(duì)民間資金的撬動(dòng)作用也逐年提高。后疫情時(shí)代，面對(duì)習(xí)近平總書記提出的打造現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系的任務(wù)目標(biāo)，政府部門需要承擔(dān)更加重要的任務(wù)。從目前來(lái)看，有研究認(rèn)為過(guò)往的基礎(chǔ)設(shè)施投資使政府積累太多債務(wù)，加劇了宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定因素，形成了資源錯(cuò)配（Ansar et al.，2016；陸銘，2019，2020）。因此，政府財(cái)政的可持續(xù)性問(wèn)題是制約我國(guó)政府提高基礎(chǔ)設(shè)施投資強(qiáng)度的主要因素。事實(shí)上，我國(guó)的財(cái)政狀況平穩(wěn)，財(cái)政可持續(xù)性問(wèn)題并不突出。

（一）財(cái)政可持續(xù)性的終點(diǎn)

何謂財(cái)政可持續(xù)性？基于中外學(xué)者的定義來(lái)看，大致可以從財(cái)政收支水平及政府債務(wù)兩個(gè)維度展開。Buckle & Cruickshank（2013）認(rèn)為政府財(cái)政可以維持現(xiàn)行支出與稅收政策而不做重大調(diào)整即為財(cái)政具有可持續(xù)性。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為財(cái)政的可持續(xù)性需要從債務(wù)角度定義（伏潤(rùn)民等，2012），即政府的借債與償債能力（吳進(jìn)進(jìn)、梁雨晴，2021）。如果政府喪失了履行財(cái)政義務(wù)與債務(wù)清償能力，財(cái)政則不具備可持續(xù)性（汪德華，2017）。與此同時(shí)，財(cái)政的可持續(xù)性問(wèn)題可以轉(zhuǎn)換為國(guó)債余額對(duì)GDP 比的可持續(xù)性問(wèn)題（余永定，2022）。

只有一國(guó)政府達(dá)到財(cái)政可持續(xù)性的終點(diǎn)才會(huì)使經(jīng)濟(jì)爆發(fā)嚴(yán)重問(wèn)題。財(cái)政可持續(xù)性的終點(diǎn)，即政府無(wú)法通過(guò)發(fā)行國(guó)債為財(cái)政赤字融資的時(shí)刻。如果政府可以一直把國(guó)債發(fā)下去，而無(wú)需擔(dān)心沒(méi)人肯購(gòu)買國(guó)債，即使會(huì)導(dǎo)致國(guó)債利息率飆升，也可以說(shuō)政府財(cái)政是可持續(xù)的。如果國(guó)債越發(fā)越多而導(dǎo)致利率飆升，投資受限而經(jīng)濟(jì)崩盤，政府財(cái)政無(wú)法支撐債務(wù)利息，那么國(guó)家財(cái)政最終就會(huì)陷于崩潰。在長(zhǎng)期存在財(cái)政赤字情況下，財(cái)政可持續(xù)性的關(guān)鍵在于政府是否具有讓公眾認(rèn)為未來(lái)具有持續(xù)的還債（或利息）能力。如果未來(lái)的債務(wù)積累使政府無(wú)法通過(guò)財(cái)政盈余及借新還舊償還債務(wù)，那么政府就只剩下兩個(gè)選擇：使國(guó)債貨幣化（通過(guò)印鈔發(fā)債）或宣布舊有債務(wù)作廢。前者意味著惡性通貨膨脹，后者意味著國(guó)家信用的破產(chǎn)（余永定，2000）。這兩者共同指向了經(jīng)濟(jì)崩潰，以上就是財(cái)政可持續(xù)性真正的終點(diǎn)。但是，從目前我國(guó)情況來(lái)看，由于我國(guó)政府可靠的信用以及中國(guó)共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)，我國(guó)政府財(cái)政與可持續(xù)性的終點(diǎn)距離較遠(yuǎn)。

（二）我國(guó)財(cái)政的可持續(xù)性現(xiàn)狀

自2012 年以來(lái)，我國(guó)財(cái)政收支缺口持續(xù)擴(kuò)大。從圖2可以看出，雖然2021年我國(guó)財(cái)政收入和支出的增速出現(xiàn)扭轉(zhuǎn)，但是在2022年的財(cái)政收支缺口仍為2013年的5.17倍。受限于疫情造成的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)遲緩，我國(guó)財(cái)政支出增速趨于緩和，但是財(cái)政收入增速下降幅度遠(yuǎn)超財(cái)政支出，2020年財(cái)政收入甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，我國(guó)財(cái)政收支缺口仍保持較大規(guī)模。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)2022年廣義財(cái)政收入（一般公共預(yù)算收入+政府性基金收入）約為28.2萬(wàn)億元，而上一年數(shù)據(jù)為30.05萬(wàn)億元，下降6.3%。

圖2 近十年來(lái)我國(guó)財(cái)政收支情況

根據(jù)BIS最新數(shù)據(jù)顯示，2022年12月我國(guó)政府部門債務(wù)占GDP的比重為77.7%；根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)家金融與發(fā)展研究室最新數(shù)據(jù)顯示，截至2023 年3 月，我國(guó)政府部門合計(jì)債務(wù)率為51.5%。而截至2023年9月上旬，我國(guó)10年期國(guó)債收益率為2.677%，再創(chuàng)新高。根據(jù)我國(guó)2022年GDP為121.02萬(wàn)億元，可以分別估算出我國(guó)當(dāng)前的債務(wù)付息水平。根據(jù)BIS與NIFD實(shí)驗(yàn)室的數(shù)據(jù)估算，我國(guó)債務(wù)付息額為2.51萬(wàn)億元與1.66萬(wàn)億元，分別占2022年我國(guó)財(cái)政收入的12.32%與8.1%，遠(yuǎn)低于債務(wù)危機(jī)警戒線水平⑨此處債務(wù)付息額為估算，政府債務(wù)存在不同期限的債務(wù)，且債務(wù)利息也存在差異，此處的估計(jì)為政府炸物同時(shí)還債的極端情況。相比較而言，根據(jù)財(cái)政部2022年最新數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)當(dāng)前債務(wù)付息支出為1.135萬(wàn)億元，低于本文估計(jì)水平。常規(guī)來(lái)看，政府償債率=（還債付息成本/政府一般性收入）*100%，國(guó)際警戒線為20%。。

但是根據(jù)表5顯示，我國(guó)2022年政府債務(wù)付息支出已經(jīng)連續(xù)兩年超過(guò)1萬(wàn)億元，利息支出的上升確實(shí)擠占了政府財(cái)力、加劇了地方政府負(fù)擔(dān)。截至2022年末，我國(guó)地方政府法定債務(wù)余額為35.1萬(wàn)億元，全國(guó)政府債務(wù)余額61萬(wàn)億元，全國(guó)政府法定負(fù)債率（政府債務(wù)余額/GDP）為31.2%。政府負(fù)債率的國(guó)際通行警戒線標(biāo)準(zhǔn)是60%，我國(guó)不僅低于國(guó)際警戒線，還低于世界主流國(guó)家的普遍水平，總體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。2022年末地方政府債務(wù)率（地方政府債務(wù)余額/綜合財(cái)力）是124.5%，雖然已經(jīng)較高，但跟世界知名經(jīng)濟(jì)體美日相比，2022 年美國(guó)債務(wù)率為392%，日本債務(wù)總額已經(jīng)是收入的20倍，我國(guó)地方政府債務(wù)情況并不嚴(yán)峻。

表5 2016—2022年債務(wù)付息支出情況

因此，在解決地方債務(wù)“隱性”問(wèn)題后，看似政府債務(wù)累積和利息支出較快，但是從經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)角度來(lái)看，實(shí)則降低了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政可持續(xù)性對(duì)于我國(guó)不是問(wèn)題。對(duì)于我國(guó)財(cái)政而言，真正的問(wèn)題在于如何提高財(cái)政支出效率，利用財(cái)政預(yù)算資金更好地撬動(dòng)民間投資，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)整體健康平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)。那么，在適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資的背景下，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面承擔(dān)重大職責(zé)。政府投資靠前發(fā)力參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政空間需要進(jìn)一步測(cè)算，進(jìn)而從融資結(jié)構(gòu)的角度找出提升我國(guó)基建投資效率的行動(dòng)路徑。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的政府財(cái)力空間

對(duì)我國(guó)政府財(cái)政收入中一般公共預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入和政府債務(wù)額度進(jìn)行預(yù)測(cè)，可以準(zhǔn)確估算未來(lái)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的潛在政府財(cái)力空間。

1.用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政資金變化預(yù)測(cè)。

（1）政府一般公共預(yù)算收入預(yù)測(cè)。從長(zhǎng)期來(lái)看，一般公共預(yù)算收入與GDP增長(zhǎng)呈現(xiàn)一定的函數(shù)關(guān)系。因此，只需要估測(cè)GDP 未來(lái)的增長(zhǎng)情況，以及財(cái)政收入占GDP的比重，就可以獲得一般公共預(yù)算收入的變化情況。具體來(lái)看，對(duì)于GDP的估算存在多種方法。本文構(gòu)造以下函數(shù)，通過(guò)向量自回歸的方法，對(duì)我國(guó)未來(lái)的GDP增長(zhǎng)速度進(jìn)行預(yù)測(cè)。具體預(yù)測(cè)結(jié)果見表6。

表6 用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政府資金預(yù)測(cè)（單位：萬(wàn)億元）

因此，盡管財(cái)政收入占GDP的比重存在一定的波動(dòng)態(tài)勢(shì)，但2006年以來(lái)基本在20%上下浮動(dòng)。近年來(lái)我國(guó)持續(xù)推出“減稅降費(fèi)”等財(cái)政政策，使我國(guó)財(cái)政收入占GDP 的比重從2015 年的22.1%逐步下降至2022年的17%左右。因此，我國(guó)“十四五”以后長(zhǎng)期的財(cái)政收入占GDP比重可能會(huì)低于16%⑩假設(shè)預(yù)計(jì)“十四五”“十五五”“十六五”時(shí)期將維持在16%、14%、12%左右。。最終預(yù)測(cè)結(jié)果見表6。

（2）政府性基金收入預(yù)測(cè)。政府性基金收入未來(lái)可能持續(xù)增加，其中包括土地出讓收入及其他政府性基金收入。目前，土地出讓收入占據(jù)政府性基金的主導(dǎo)地位，長(zhǎng)期占據(jù)總收入的80%以上[11]2022年土地出讓金收入66854億元，占政府性基金收入（77879億元）的比重超過(guò)85%。。隨著黨中央提出“房住不炒”的戰(zhàn)略，未來(lái)隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化率增速的減緩，土地出讓收入可能會(huì)下降。本節(jié)通過(guò)三步分析土地出讓金收入，推測(cè)政府性基金未來(lái)的收入狀況。

首先，估算城鎮(zhèn)化率與土地出讓收入的關(guān)系。利用2001—2021年的全國(guó)土地出讓收入[12]其中，2001—2008年數(shù)據(jù)主要來(lái)源于《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》中的“土地成交價(jià)款”，2009年之后數(shù)據(jù)主要來(lái)源于Wind數(shù)據(jù)庫(kù)及財(cái)政部官網(wǎng)“國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入”。和我國(guó)城鎮(zhèn)化率數(shù)據(jù)，回歸分析后發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化率每提升1%，全國(guó)土地出讓收入提高約2.51%。

其次，預(yù)測(cè)我國(guó)城鎮(zhèn)化率。我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率爆發(fā)式發(fā)展，從改革開放之初的18%躍升至2022年的65.2%。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程已進(jìn)入中后期，提升速度減緩，到2035年我國(guó)城鎮(zhèn)化率有望達(dá)到75%左右（魏后凱，2021）。

最后，根據(jù)土地出讓收入預(yù)測(cè)政府性基金收入。根據(jù)城鎮(zhèn)化的增長(zhǎng)速度及其與土地出讓收入的關(guān)系，可以推斷未來(lái)土地出讓金收入。從現(xiàn)有趨勢(shì)來(lái)看，未來(lái)土地出讓收入占政府性基金比重逐年降低。假設(shè)未來(lái)土地出讓收入占政府性基金收入比重在“十四五”時(shí)期、“十五五”時(shí)期和“十六五”時(shí)期維持在85%、80%和75%左右的比例。最終，政府性基金預(yù)算收入仍會(huì)持續(xù)增加，預(yù)計(jì)2024 年將達(dá)到11.89萬(wàn)億元，而到2035年可能增至16.87萬(wàn)億元。

（3）政府債務(wù)空間預(yù)測(cè)。政府債務(wù)空間是影響基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資財(cái)政空間的重要因素之一。政府債務(wù)空間決定政府未來(lái)通過(guò)發(fā)行債券拉動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能力。2015 年以后，我國(guó)政府債務(wù)“顯性化”政策效果明顯，地方政府債務(wù)水平逐漸清晰。

從顯性債務(wù)來(lái)看，我國(guó)政府債務(wù)持續(xù)擴(kuò)張。從表7可以看出，2016年我國(guó)政府顯性債務(wù)僅15.3萬(wàn)億元，而2022年升至35.1萬(wàn)億元。顯性債務(wù)率（地方政府顯性債務(wù)/政府綜合財(cái)力）突破至2022 年的124.5%，負(fù)債率也升至29%。從國(guó)際通行的負(fù)債率60%、債務(wù)率120%的警戒線來(lái)看，我國(guó)存在一定的債務(wù)壓力（張弋羲，2018；中國(guó)人民銀行南京分行課題組，2015）。

表7 2016—2022年全國(guó)地方政府全口徑債務(wù)率、負(fù)債率

隱性債務(wù)較多是我國(guó)政府財(cái)政的主要困境。盡管2014年以來(lái)中央已經(jīng)出臺(tái)多份文件限制地方政府隱性債務(wù)增長(zhǎng)，但是在未來(lái)的一段時(shí)間內(nèi)，以地方融資平臺(tái)為主的城投債將會(huì)長(zhǎng)期成為政府隱性債務(wù)的重要組成部分（張明、孔大鵬，2021）。政府隱性債務(wù)估算一直是復(fù)雜問(wèn)題。汪德華等（2019）表示2019 年時(shí)我國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模在19.49萬(wàn)億—39.43萬(wàn)億元。楊暢（2023）認(rèn)為當(dāng)下我國(guó)隱性債務(wù)預(yù)計(jì)在17.1 萬(wàn)億元左右。由于隱性債務(wù)情況復(fù)雜，本文僅采取城投債余額作為隱性債務(wù)存量[13]該識(shí)別方法可能會(huì)存在低估可能。。

與此同時(shí)，如果把所有融資平臺(tái)債務(wù)都算作政府隱性債務(wù)，實(shí)際上會(huì)夸大地方政府的隱性債務(wù)率[14]地方政府隱性債務(wù)具有“或有債務(wù)”性質(zhì)。只有在債務(wù)出現(xiàn)違約的情況下，地方財(cái)政才可能承擔(dān)部分責(zé)任。。李奇霖（2019）認(rèn)為由財(cái)政負(fù)擔(dān)償還的隱性債務(wù)應(yīng)是地方隱性債務(wù)折算之后的結(jié)果，折算系數(shù)的極限應(yīng)為20%，具體到不同省份，可依據(jù)其顯性債務(wù)率的高低對(duì)折算系數(shù)進(jìn)行賦值。因此，根據(jù)這一思路測(cè)算了我國(guó)全口徑債務(wù)率。由表7可以看出，2022年底我國(guó)折后全口徑債務(wù)率達(dá)到134.7%，折后全口徑負(fù)債率為31.48%。前者已經(jīng)超過(guò)了國(guó)際警戒線（120%），后者還處于安全警戒線內(nèi)。與世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)政府負(fù)債率水平還具有較大安全空間[15]由BIS數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，2022年日本、美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)的政府負(fù)債率分別為228.5%、113.9%、101.85%、111.7%、66.3%。。

未來(lái)我國(guó)政府債務(wù)率和負(fù)債率將保持上漲趨勢(shì)。根據(jù)IMF 對(duì)我國(guó)債務(wù)率的預(yù)測(cè)，預(yù)計(jì)2022—2027年平均每年我國(guó)負(fù)債率將提升3—4個(gè)百分點(diǎn)。到2035年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)將持續(xù)面臨地緣政治、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等因素交替影響。尤其是“十四五”期間，我國(guó)“穩(wěn)投資”的壓力較大，“超前”開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以將債務(wù)空間適當(dāng)前移。因此，本文假定2023—2025 年負(fù)債率平均每年提高3.5 個(gè)百分點(diǎn)，2026—2035年負(fù)債率平均每年提高2.8個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)對(duì)我國(guó)政府債務(wù)率增長(zhǎng)的假設(shè)，以及此前對(duì)各年度GDP預(yù)測(cè)結(jié)果，可以得到2022—2035年歷年新增債務(wù)空間情況。表8 呈現(xiàn)了不同情形下2022—2035年全國(guó)新增債務(wù)空間預(yù)測(cè)值，其中在基準(zhǔn)情形下，“十四五”期間（2022—2025 年）我國(guó)平均每年新增債務(wù)空間4.3 萬(wàn)億元，“十五五”時(shí)期我國(guó)平均每年新增債務(wù)空間4.1 萬(wàn)億元，“十六五”時(shí)期我國(guó)平均每年新增債務(wù)空間5.0萬(wàn)億元。

表8 2022—2035年全國(guó)新增債務(wù)空間預(yù)測(cè)（單位：萬(wàn)億元）

2.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)力支出預(yù)測(cè)。根據(jù)上文分別對(duì)一般公共預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入和新增債務(wù)空間的測(cè)算，同時(shí)結(jié)合各類資金中近年來(lái)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重，可以分別估算各年份基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)力空間。表9是結(jié)合所有政府資金收入預(yù)測(cè)的綜合財(cái)力規(guī)模。

表9 2023—2035年全國(guó)基建投資可用財(cái)力空間預(yù)測(cè)（單位：萬(wàn)億元）

綜合來(lái)看，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政空間可通過(guò)以下公式表示：基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政空間=一般公共預(yù)算支出中基建支出比例×（一般公共預(yù)算收入+中央政府債務(wù)收入+一般債券收入）+債務(wù)資金以外的政府性基金預(yù)算支出中基建支出比例×政府性基金預(yù)算收入+專項(xiàng)債券收入[16]政府債務(wù)收入=中央政府債務(wù)收入+一般債券收入+專項(xiàng)債收入。根據(jù)2016—2021年平均每年新增“中央政府債務(wù)和一般債券收入”與“專項(xiàng)債券收入”的數(shù)據(jù)來(lái)看，前者比例逐步降低，后者比例逐年提高，假定兩者比例在未來(lái)逐步穩(wěn)定，分別保持在40%、60%左右。×專項(xiàng)債券中基建支出比例。其中，結(jié)合我國(guó)未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略需求與近年來(lái)收支變化趨勢(shì)，一般公共預(yù)算支出中基建支出比例呈現(xiàn)緩慢下降趨勢(shì)，政府性基金支出中基建支出比例逐漸穩(wěn)定，而專項(xiàng)債券用于基建支出的比例可能相對(duì)穩(wěn)定[17]有相當(dāng)比例用于市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、城鄉(xiāng)冷鏈物流基礎(chǔ)設(shè)施、能源等。。

假設(shè)“十四五”時(shí)期一般公共預(yù)算支出、債務(wù)資金以外的政府性基金預(yù)算支出及專項(xiàng)債券中基建支出比例分別為10%[18]考慮到穩(wěn)投資的要求，預(yù)計(jì)“十四五”時(shí)期一般公共預(yù)算支出中基建支出比例可能會(huì)保持在較高水平。、20%、60%，“十五五”時(shí)期平均比例分別為9%、20%、60%，“十六五”時(shí)期平均比例分別為8%、20%、60%。在以上分析的基礎(chǔ)上，可以得到在保守情形、基準(zhǔn)情形及樂(lè)觀情形下我國(guó)基建支出空間預(yù)測(cè)值，其中在基準(zhǔn)情形下至2035年我國(guó)每年基建財(cái)政支出空間在5.5 萬(wàn)億—7.3 萬(wàn)億左右，“十四五”時(shí)期每年基建財(cái)政支出空間在5.6 萬(wàn)億—6.0萬(wàn)億左右。

通過(guò)上文估算的政府資金對(duì)基建投資的撬動(dòng)系數(shù)（撬動(dòng)系數(shù)=基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資總規(guī)模/基建財(cái)政投資規(guī)模），以及基建支出財(cái)政空間的估測(cè)，可以大致算出我國(guó)未來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的潛在規(guī)模（潛在基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模=撬動(dòng)系數(shù)*基建財(cái)政支出空間）。假設(shè)政府性資金的平均撬動(dòng)系數(shù)（取表3中2020—2022年的三年平均數(shù)）為2.7，即財(cái)政資金在基建支出上每投入1億元，將會(huì)帶動(dòng)基建投資2.7億元。根據(jù)上述對(duì)我國(guó)基建投資財(cái)力空間的預(yù)測(cè)，可以預(yù)測(cè)我國(guó)2023—2027 年未來(lái)五年平均每年撬動(dòng)的潛在基建投資規(guī)模為15.99億元。

五、結(jié)論與政策建議

本文基于歷史數(shù)據(jù)梳理了我國(guó)政府財(cái)政在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中的行動(dòng)角色。事實(shí)表明，雖然一般公共預(yù)算資金在基建投資中的占比持續(xù)走低，但是政府財(cái)政在我國(guó)目前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中仍然具有舉足輕重的地位。經(jīng)過(guò)估算，2020—2022年政府資金的平均資金撬動(dòng)效應(yīng)高達(dá)2.7倍。沒(méi)有政府資金的持續(xù)投入將難以帶動(dòng)民間資金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。本文從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)政資金來(lái)源角度，對(duì)中長(zhǎng)期一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入及政府債務(wù)空間進(jìn)行預(yù)測(cè)，預(yù)計(jì)至2035年我國(guó)每年基建財(cái)政支出空間在5.5 萬(wàn)億—7.3 萬(wàn)億元左右，“十四五”期間政府資金預(yù)計(jì)平均每年拉動(dòng)其余資金16.2萬(wàn)億元。

本文的研究表明，財(cái)政可持續(xù)性問(wèn)題不是政府財(cái)政靠前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的阻礙。盡管我國(guó)目前政府債務(wù)問(wèn)題較為嚴(yán)峻，但是遠(yuǎn)未達(dá)到我國(guó)財(cái)政可持續(xù)性的終點(diǎn)?，F(xiàn)如今地方政府積累的高額債務(wù)不是因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身，而是因?yàn)榈胤秸畯你y行和資本市場(chǎng)為基建投資進(jìn)行高成本融資而導(dǎo)致的融資結(jié)構(gòu)錯(cuò)配問(wèn)題。因此，對(duì)于地方政府而言，基建投資真正的問(wèn)題在于如何降低資金成本，提高資金使用效率，利用低成本財(cái)政預(yù)算資金更好地撬動(dòng)民間投資，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)整體健康平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)。具體而言有以下三大路徑：

首先，優(yōu)化專項(xiàng)債使用機(jī)制，提高專項(xiàng)債投資拉動(dòng)效應(yīng)。專項(xiàng)債是具有鮮明中國(guó)特色的財(cái)政工具，是發(fā)揮政府資金投資拉動(dòng)和撬動(dòng)作用的重要抓手。一方面，可以進(jìn)一步擴(kuò)大專項(xiàng)債投資范圍，取消專項(xiàng)債用于資本金的比例限制，要針對(duì)具有一定實(shí)力的市縣開展地方債券發(fā)行試點(diǎn)工作。另一方面，要將專項(xiàng)債工作做精做細(xì)，從前期工作的謀劃布局，到后續(xù)的項(xiàng)目論證及工作質(zhì)量評(píng)估都需要形成完整機(jī)制，保證專項(xiàng)債資金的合理應(yīng)用。

其次，建立完善政府投資、補(bǔ)貼和價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，更有效發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用。在當(dāng)下社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)，社會(huì)資本積極參與投資的一大障礙是許多項(xiàng)目回報(bào)微薄，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。為解決這一問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)多途徑優(yōu)化投資回報(bào)模式，深化價(jià)格機(jī)制改革。豐富擴(kuò)大并創(chuàng)新政府投資手段，如資本金注入、投資補(bǔ)助、與社會(huì)資本合作、貸款貼息等手段，并合理選擇投資手段，做到因地制宜、精準(zhǔn)施策，保證政府投資與金融、價(jià)格、產(chǎn)業(yè)等方面的宏觀政策一致性，對(duì)政府投資支持標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行豐富細(xì)化。

最后，加強(qiáng)政府投資決策能力，控制政府投資成本。目前，政府資金對(duì)基建投資的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用尚未充分發(fā)揮的原因就在于政府投資決策能力不足。一方面，由于很多行政人員不具有相關(guān)專業(yè)背景，且缺乏宏觀思維，過(guò)于從財(cái)務(wù)視角分析基建投資得失，從而造成重復(fù)建設(shè)及基建缺失問(wèn)題。另一方面，由于缺乏投資管理體制，大量的政府性資金利用效益并沒(méi)有得到有效管控與考核，基建投資缺乏明確責(zé)任人。因此，為了提高政府投資效益，更好地發(fā)揮引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，當(dāng)下的關(guān)鍵就是要進(jìn)行管理體制和運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)工作。這包括三點(diǎn)重要內(nèi)容：一是要從隊(duì)伍建設(shè)方面建立具有現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)素養(yǎng)的工作團(tuán)隊(duì)，從而保障專項(xiàng)債等政策與科學(xué)規(guī)劃的項(xiàng)目相結(jié)合；二是要打造包括信息公開、成本管控、重大風(fēng)險(xiǎn)管理在內(nèi)的政府處置機(jī)制，提升政府在資金下放、資金監(jiān)管、資金使用等方面的全面統(tǒng)籌能力；三是要建立重大決策終身責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)于政府投資決策失誤導(dǎo)致的重復(fù)建設(shè)、重大損失或引發(fā)重大風(fēng)險(xiǎn)的情況，要追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人員的法律責(zé)任。