加強行政事業單位的預算管理

陳潔

行政事業單位建立預算管理制度，可以充分利用財政資金，提高行政事業單位服務效率。由于行政事業單位本身性質獨特，長期以來，預算管理水平較低，距離現代化預算管理還有較大差距。本文分析了行政事業單位預算管理的重要性，對于目前預算管理存在的問題進行剖析，結合我國現實國情，提出從多種途徑入手，提高行政事業單位預算管理水平，更好地服務于我國社會經濟發展。

當前，預算已經被廣泛應用到企業發展中，而行政事業單位由于其特殊性，預算管理水平較低。推進行政事業單位預算管理，既是現代國家治理與行政的必要手段，也是規范政府活動，提高財政資金使用效率的必要措施。行政事業單位建立預算管理，不僅要從制度入手，完善預算管理制度，構建公開、全面、科學的預算編制體系，還要加強對預算執行的監管，通過完善績效考核與評估機制，優化財政資金的使用。隨著我國現代行政體系的建立，行政事業單位要重視預算管理的全面開展，從根本上提高行政事業單位預算管理的能力。

一、行政事業單位預算管理的重要性

行政事業單位的資金基本來源于財政撥款及行政收費，不同于企業的市場行為。一些行政事業單位由于缺乏有效的預算管理，導致其資金使用效率不高，不但影響了自身職能的發揮，也不利于建立現代行政體制。建立全面預算管理具有以下重要意義：

（一）有助于提高資金使用效率

行政事業單位的主要資金來自國家撥款，而國家撥款來自稅收。行政事業單位加強預算管理可以有效提高資金使用效率。預算是對單位以年度為單位各項開支費用的預估，也是對行政事業單位資金分配的重要依據，如果沒有預算管理，就會導致有限的財政資金無法按需分配，部分政府職能履行過程中面臨資金風險。預算管理可以將有限的資金根據工作開展具體情況合理分配，有效規范行政事業單位的資金支出，從科學性與合理性出發，優化資金的分配與支出，提高對資金的使用效率。

（二）有助于增強風險防范能力

行政事業單位在資金使用過程中，由于監管不嚴等，常常會遇到資金使用過度的情況，有時還會涉及貪腐等問題，嚴重影響政府形象。加強預算管理，可以從制度上對資金使用進行約束。對于一些費用支出金額較大、計劃外支出，可以由行政事業單位財務進行約束，并由單位內部財務部門進行評價，對于不符合預算的費用堅決制止。一般預算制定完成后，會在行政事業單位內部公開，這就形成了多方監管，面對明顯違反預算管理明細的費用，單位每位公職人員都有權利行使監督權利，進一步降低了資金濫用的風險，增強行政事業單位的風險防范能力。

（三）有助于提高單位管理水平

預算管理在某種程度上也體現著行政事業單位的管理水平。預算作為一項系統性工程，以年度為時間單位，以業務開展為費用支出依據，其內容涵蓋了單位的業務活動、人員活動，在單位的用款計劃、費用控制、激勵評價等環節，預算都發揮著顯著作用。隨著國家對行政事業單位管理水平要求的提高，如何充分激發事業單位人員的積極性，更好地服務人民群眾，成為行政事業單位管理的難點。利用好預算工具，不僅可以有效提升對部門的內部控制能力，也間接提高了行政事業單位人員工作的積極性，從而整體提高單位的綜合管理水平。

（四）有助于政府進行宏觀調控

我國是社會主義國家，行政事業單位體現著國家的發展意志。當前，我國行政事業單位資金由國家提供，在我國，由于公有制經濟為主導，因此行政事業單位中包含一些服務經濟建設的部門，建立預算管理制度，就是在微觀上體現政府宏觀調控的意志。做好行政事業單位預算管理，有助于政府從宏觀經濟出發對市場進行有效調控，使行政事業單位成為宏觀經濟發展的晴雨表。

三、當前行政事業單位預算管理存在的問題

（一）缺乏預算管理意識

在推進預算管理工作中，政府部門工作人員由于缺乏預算管理意識，在日常工作開展中往往按照經驗主義對待預算，導致現有的預算管理很難真正執行。部分行政事業單位人員認為預算就是對費用收入與支出的計劃安排，因此簡單編制資金收入與支出表，認為這樣就可以達到預算效果。而預算管理最主要目的是提高資金的使用效率，預算管理的目標是要對資金的使用效果進行評估，并站在全局角度看待費用統籌。部分一線工作人員認為預算管理是財務的職責，因此在涉及本部門預算數據時，并沒有科學計劃，而是按照固有經驗上報數據，在預算執行過程中，沒有核算意識，而是我行我素，不對執行效果進行分析總結，這就造成預算實際執行效果不佳。由于行政事業單位預算管理從提出到落地，需要眾多部門配合，現有的預算管理更多是由各個部門匯總而來，對預算管理工作缺少全局性的認識，難以把握單位的整體預算情況，各部門較少參與預算資金的監督管理和預算資金的使用評價。

（二）預算編制不夠科學規范

行政事業單位預算管理是一項基礎性工作，但是由于本身對預算編制工作認識存在偏頗，造成在實際編制工作中不科學、不規范、不全面，預算在實際執行中無法發揮有效作用，影響了預算的權威性與嚴肅性。造成預算編制不足的原因有以下幾點：一是預算編制時間緊、任務重。由于行政事業單位業務眾多，因此預算編制往往集中在年底，而年底也是行政事業單位工作總結等各項業務的集中期，且預算編制過程中需要各部門集體配合，沒有足夠的時間與精力去研究新的全年用款計劃，從而影響了預算編制質量；二是預算編制缺乏必要的支撐。以往行政事業單位在預算編制中習慣以上一年度為依據，而隨著事業單位改革，其業務范圍及服務內容發生了改變，特別在費用支出等方面，無法準確預估新一年采購物品數量及明細；三是預算編制方法落后。隨著大數據、云計算等技術投入使用，可以精準預測新一年行政事業單位費用詳情，然而現有的行政事業單位人員在預算編制過程中，仍然沿用老舊的歷史數據，按照既定經驗去估算費用與收入，這樣容易與實際背離造成浪費，影響了預算管理效果。

（三）預算執行力度不足

制定預算只是預算管理的第一步，如何讓預算得到有效執行，才是衡量行政事業單位預算管理的重要內容。對于預算執行效果的評估，體現了資金的使用效率，關系著政府財政資金的使用效果。一些行政事業單位存在重預算制定，輕預算執行的問題，對于預算執行沒有建立完整的制約機制，導致預算執行中超出金額、實際用途與預算內容不一致等情況出現。一些行政事業單位對于預算的執行情況沒有定期總結與分析，預算監管工作沒有執行，對于預算執行中存在的問題或者預算資金使用不當等情況，沒有及時調整與改進。

（四）績效管理體系不健全

績效管理體系可以有效調動行政事業單位人員工作的積極性，在預算管理執行過程中可以達到提高執行效果的目標。由于行政事業單位在運轉過程中存在一定的制度管理僵化問題，特別是預算執行并不會影響行政事業單位人員的實際經濟效益，因此需要從績效管理體制入手，增加行政事業單位人員的積極性。現有的績效管理體制主要問題體現在：一是績效指標設置不合理，指標缺乏量化標準，或者制定指標過高，對于一線人員來說難以完成，這就導致績效指標設置脫離現實。二是評價標準沒有體現本單位的工作實際需求，而是參考其他單位制定，因此不能真實衡量工作人員的完成效果，績效成績基本相似，無法對預算執行或者制定起到針對作用。三是績效管理更多在本單位內部衡量，缺乏對預算管理的事前評估與執行評估，不能很好地反映預算項目實施過程中的問題。四是績效管理結果不明顯。有些單位雖建有績效管理相關制度，但形同虛設，實際操作與制度相分離，未將績效評價結果運用于預算項目內容的改善和獎懲中去，沒有起到應有的激勵、監督作用。

四、行政事業單位加強預算管理的對策

（一）提高思想認識，強化責任主體

行政事業單位預算管理反映了本單位的管理水平。要從思想上提高認識，重視預算管理的基礎作用，從數據編制、預算執行到效果評估，整個預算管理過程需要行政事業單位的每個人積極參與。做好本職工作的同時，積極配合預算管理人員完成日常預算的工作內容。單位領導要從自身做起，建立預算制定與執行保障制度，推進預算管理工作在行政事業單位內部全面實行。一線業務部門，要樹立全局意識，在預算編制前期工作中，對于預算科目與金額要認真負責，科學預測資金收入與支出，堅持動態調整，確保預算數據的真實性與合理性。隨著大數據等信息技術的發展，預算編制人員應當積極利用最新的技術編制預算，加強與一線業務部門溝通，實現對預算高質量管理。

（二）科學測算需求，規范預算編制

隨著信息技術的發展，在預算編制過程中，原有按照經驗的編制模式被新的編制軟件及技術規范所代替。以大數據為代表的信息技術，可以將歷年行政事業單位預算數據分析整理，并結合當前的相關數據，對下一年的費用明細做出預測，從而大大簡化預算編制人員的工作量，提高預算編制的準確性。在預算編制過程中，數據的收集與整理是一項重要內容，各職能業務部門前期應該收集相關資料，通過大量的調查與統計，進而對數據進行整合與研究，積極分析歷年執行情況中存在的問題及其原因，根據實際需要，明確預算目標，結合新的政策要求，及時調整不合理之處。預算編制部門要改變固有的思維，綜合運用大數據為代表的模型，預測下一年度單位資金用量與范圍，考慮重點工作方向，從資金支出的合理性出發，使預算內容全面完整，數字真實準確，進一步提高預算管理精準度。

（三）強化預算執行，提高資金使用效率

預算的有效執行可以提高行政事業單位的服務效率，有力保障預算資金的充分利用。預算管理重要一環就是預算的執行，強化預算管理，就要改變預算執行不力的問題，在完成預算編制之后，堅決杜絕預算外支出，強化風險管理，對于虛列支出、超額支出的行為嚴格禁止。要進一步強化組織領導，明確職責，將目標和責任落實到具體職能部門及負責人員，抓好落實，嚴格按照預算分解時間節點，確保按進度執行預算，以保證資金收支到位。在預算執行過程中實施動態監測機制，定期開展預算執行效果評估大會，將已經執行的預算結果告知單位人員，對于與預算編制不一樣的資金用途進行分析調整。如果確實是由于工作實際需要增加預算支出的，可以適當修改預算執行方案，以便使預算編制與實際執行一致。對于預算編制與實際使用明顯不符且無正當理由的，要建立問責機制。

（四）優化績效管理，增強預算約束

行政事業單位要關注預算的執行成果及其效益情況，積極將績效理念引入預算管理中，并進行科學應用。設定績效目標時要同預算的編制、執行及考核緊密結合起來，指向明確，細化量化，合理可行，構建起科學、全面、有效的績效管理體系。績效管理工作的開展遵循誰使用、誰評價的原則，單位通過自評的方式對業務活動的開展成果進行全面有效評價，壓實績效管理的主體責任。加強績效激勵約束，建立執行進度與預算安排掛鉤機制，按照“花錢必問效，無效必問責”的原則，對預算績效目標實現程度及績效管理情況進行監督，對于執行較慢、績效目標實現不理想的單位，按相應比例扣減下年度的預算安排。同時，要不斷細化預算公開內容，完善績效信息公開制度，真實反映資金的來龍去脈及使用成果，依法依規主動公開，積極接受各種形式的監督，對財政資金的使用形成有效的約束。

（五）加強內控建設，完善預算監督

行政事業單位要加強對預算管理的監督，從預算編制前期入手，在數據資料收集、預算編制、預算執行、預算監督、預算評價等多個環節建立完善的內部監控制度，使預算管理有章可依，有規可依，有據可循。針對當前預算管理重編制、輕執行的問題，加快建立預算監督部門，在日常預算執行過程中，對費用支持進行全程監控，實現全程監督。要充分利用大數據、云計算等信息技術，對于預算執行過程中存在的問題及時發現，糾正錯誤。要充分發揮多種監督的協同作用，接受社會、媒體、人民群眾的監督，對于發現違反預算管理的行為嚴格制止，追究其法律責任，推動預算管理工作取得新成績。

結語：

行政事業單位加強預算管理工作，提高了財政資金的使用效率。在預算管理工作中，要從實踐出發，重視預算管理工作，科學編制預算，重視預算的執行，從績效管理入手，加強內控建設，完善預算監督工作，防范各類風險的產生，讓政府財政資金發揮最大作用，真正服務于社會經濟發展。