關(guān)于山東省德州市土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)情況的研究分析

李珍　張丙華

摘 要：引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是當(dāng)前實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過(guò)程中國(guó)家和地方政府持續(xù)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。文章通過(guò)開展專門調(diào)查研究，對(duì)山東省德州市土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的做法、問(wèn)題進(jìn)行了分析，并提出了意見建議。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn) 適度規(guī)模經(jīng)營(yíng) 問(wèn)題 措施建議

中圖分類號(hào)：F321.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2024）02-135-02

近年來(lái)，山東省德州市委、市政府高度重視土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)工作，先后印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見》和《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的實(shí)施意見》，積極培育農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，引導(dǎo)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，把更多小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道，探索農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利邊界和相互關(guān)系，完善“三權(quán)”運(yùn)行機(jī)制，土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平逐步提高。

一、主要做法及成效

（一）積極規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

1.搭建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)。縣、鄉(xiāng)建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，做好土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)與服務(wù)。縣級(jí)建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁委員會(huì)，涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）成立糾紛調(diào)解委員會(huì)，及時(shí)化解土地流轉(zhuǎn)糾紛。

2.規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。縣級(jí)建立健全了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)申報(bào)、登記、鑒證、調(diào)解、仲裁以及日常監(jiān)管等一系列規(guī)章制度。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同簽訂，流轉(zhuǎn)土地必須簽訂《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同》。目前，全市已簽訂流轉(zhuǎn)合同41.15萬(wàn)份，涉及流轉(zhuǎn)土地342.32萬(wàn)畝。認(rèn)真做好土地流轉(zhuǎn)情況登記、整理、發(fā)布、歸檔工作，促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化。

3.豐富土地流轉(zhuǎn)方式。鼓勵(lì)經(jīng)商及外出務(wù)工而無(wú)法從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，對(duì)外流轉(zhuǎn)承包地。目前，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)415.98萬(wàn)畝，占農(nóng)戶承包地面積的50.74%，流轉(zhuǎn)方式涉及出租、轉(zhuǎn)包、股份合作、互換、轉(zhuǎn)讓等方式，流轉(zhuǎn)土地主要用于經(jīng)營(yíng)糧食、蔬菜、林果、棉油、養(yǎng)殖等多個(gè)行業(yè)。

4.探索土地流轉(zhuǎn)價(jià)格指導(dǎo)機(jī)制。積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格機(jī)制，武城縣制定《關(guān)于2018—2020年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易價(jià)格的指導(dǎo)意見》，縣農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督管理委員會(huì)每三年發(fā)布一次指導(dǎo)價(jià)。齊河縣制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格，為流轉(zhuǎn)雙方進(jìn)行價(jià)格協(xié)商提供參考。根據(jù)土地地類、等級(jí)、位置等不同，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平均價(jià)格在950元/畝左右[1]。

5.加大土地流轉(zhuǎn)用途監(jiān)管。健全工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地準(zhǔn)入和監(jiān)管制度，強(qiáng)化對(duì)工商資本規(guī)模流轉(zhuǎn)土地的監(jiān)督，堅(jiān)決防止“圈而不用”、撂荒耕地、“非農(nóng)化”等行為。

（二）多途徑實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模化

1.通過(guò)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。目前，全市發(fā)展農(nóng)民合作社1.47萬(wàn)家、家庭農(nóng)場(chǎng)8378家，其中市級(jí)以上示范社675家、市級(jí)以上示范農(nóng)場(chǎng)501家。各類新型經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)土地242.38萬(wàn)畝，其中流轉(zhuǎn)給合作社147.02萬(wàn)畝；流轉(zhuǎn)給家庭農(nóng)場(chǎng)56.07萬(wàn)畝；流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)企業(yè)26.74萬(wàn)畝；流轉(zhuǎn)給其他組織12.55萬(wàn)畝。農(nóng)村閑散承包地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體集中，一方面遏制了土地撂荒現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)了土地資源集約化利用；另一方面拓寬了農(nóng)民增收渠道，既獲取了流轉(zhuǎn)收益，又實(shí)現(xiàn)了勞務(wù)創(chuàng)收。

2.通過(guò)農(nóng)村土地托管服務(wù)實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。結(jié)合大田作物生長(zhǎng)規(guī)律，根據(jù)農(nóng)民生產(chǎn)需求，在糧食生產(chǎn)耕播、植保、收獲三大主要環(huán)節(jié)，引導(dǎo)社會(huì)化服務(wù)組織探索涵蓋“代旋耕、代機(jī)播、代田間管理、代病蟲害防治、代收割、代烘干、代銷售、代儲(chǔ)藏”等內(nèi)容的托管服務(wù)。目前，全市發(fā)展各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)組織4641個(gè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合托管率達(dá)60%以上。例如，家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社在一定區(qū)域內(nèi)托管農(nóng)戶承包地，通過(guò)開展統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)作業(yè)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)。臨邑縣富民家庭農(nóng)場(chǎng)與5村280戶農(nóng)民簽訂土地托管合同，托管土地達(dá)3000畝。農(nóng)場(chǎng)實(shí)行“六統(tǒng)一”管理服務(wù)（統(tǒng)一供種、統(tǒng)一供肥、統(tǒng)一病蟲害防治、統(tǒng)一技術(shù)服務(wù)、統(tǒng)一機(jī)械作業(yè)、統(tǒng)一銷售農(nóng)產(chǎn)品），統(tǒng)一收購(gòu)糧食價(jià)格高出市場(chǎng)價(jià)0.2元/斤左右，每畝地比傳統(tǒng)種植模式增收400元以上，輻射帶動(dòng)周邊1000余農(nóng)戶小麥平均畝產(chǎn)550公斤以上、玉米平均畝產(chǎn)700公斤以上，畝均糧食產(chǎn)量比其他農(nóng)戶高20%以上。

3.通過(guò)農(nóng)村黨支部領(lǐng)辦土地股份合作社實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。市委、市政府出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村黨支部領(lǐng)辦創(chuàng)辦土地股份合作社服務(wù)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見》，注重發(fā)揮基層黨組織引領(lǐng)作用，創(chuàng)新推進(jìn)農(nóng)村黨支部領(lǐng)辦創(chuàng)辦土地股份合作社，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)服務(wù)中心，統(tǒng)購(gòu)生產(chǎn)資料、統(tǒng)管生產(chǎn)環(huán)節(jié)、統(tǒng)銷農(nóng)副產(chǎn)品，形成了“黨支部+土地股份合作社+為農(nóng)服務(wù)中心”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新模式，探索實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的新路子。市黨組織領(lǐng)辦合作社數(shù)量已經(jīng)達(dá)到4159個(gè)，覆蓋3272個(gè)村，入社群眾32.79萬(wàn)戶。樂(lè)陵市花園鎮(zhèn)房家村土地股份專業(yè)合作社探索“黨支部領(lǐng)辦創(chuàng)辦合作社+股份經(jīng)濟(jì)合作社”新模式，發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，引導(dǎo)農(nóng)戶以流轉(zhuǎn)入股等形式把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)入股合作社，228戶農(nóng)戶、1300余畝耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社。合作社以留蘭香、核桃樹、蜜薯、玫瑰花規(guī)模化種植為主，建設(shè)留蘭“提香”初加工項(xiàng)目，提煉植物精油，提升產(chǎn)業(yè)鏈提高附加值，探索實(shí)行“土地股”和“現(xiàn)金股”分紅模式，形成“1+1+X”（即：1為土地股和成員股，X為現(xiàn)金股）的收益分配新模式。農(nóng)戶入股第一年保底分紅每畝1100元，以后分紅每年每畝遞增100元直至每年每畝1500元。村集體年底提取合作社當(dāng)年純利潤(rùn)的10%作為管理費(fèi)。2020年實(shí)現(xiàn)村集體收入30余萬(wàn)元，2021年村創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目營(yíng)業(yè)收入超過(guò)1000萬(wàn)元，村集體收入超過(guò)60萬(wàn)元，實(shí)現(xiàn)了村集體和農(nóng)戶“雙增收”。

二、存在的主要問(wèn)題

問(wèn)題有：一是土地流轉(zhuǎn)難。農(nóng)戶情況千差萬(wàn)別、眾口難調(diào)，不少農(nóng)戶戀土、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)等思想重，土地成片流轉(zhuǎn)難;部分農(nóng)民法制意識(shí)淡漠，規(guī)范流轉(zhuǎn)難[2]。二是資金籌措難。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體首先要有雄厚的資金保障。據(jù)測(cè)算，經(jīng)營(yíng)耕地100畝，約需包括租賃土地費(fèi)、大型農(nóng)機(jī)具購(gòu)置費(fèi)、基礎(chǔ)建設(shè)費(fèi)等在內(nèi)的啟動(dòng)資金50萬(wàn)元以上，經(jīng)營(yíng)200畝需80萬(wàn)元以上，經(jīng)營(yíng)300畝需100萬(wàn)元以上，300畝以上每增加100畝需增加資金15萬(wàn)元左右。面對(duì)巨大資金投入，加之信貸融資困難，規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體普遍感到束手無(wú)策。雖然銀行加大了對(duì)“三農(nóng)”信貸支持，但主要是3～5萬(wàn)元的小額貸款，對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的支持無(wú)疑是杯水車薪。三是設(shè)施配套難。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，已成為發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的嚴(yán)重障礙。如機(jī)耕道的缺失和落后，使得農(nóng)業(yè)機(jī)械“進(jìn)村下不了田”，只能“望田興嘆”。四是服務(wù)到位難。主要是保險(xiǎn)服務(wù)缺位，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)單位保額對(duì)農(nóng)產(chǎn)品成本或收益的覆蓋水平（即保障深度）依然較低。如德州市小麥、玉米農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保規(guī)模覆蓋率已超過(guò)90%，但畝均保額僅能勉強(qiáng)覆蓋其畝產(chǎn)值的1/3，一旦發(fā)生災(zāi)害，保險(xiǎn)賠付對(duì)農(nóng)業(yè)損失、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者收益的補(bǔ)償能力有限。

三、措施及建議

（一）建立完善“五個(gè)機(jī)制”，逐步破解要素制約

1.建立人才培育招引機(jī)制。瞄準(zhǔn)鄉(xiāng)村振興人才短板，加大人才引進(jìn)培訓(xùn)力度，充分挖掘培養(yǎng)“土專家”“田秀才”、經(jīng)理人等農(nóng)村能人，培養(yǎng)一批新型職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)村黨組織帶頭人，特別是對(duì)現(xiàn)有合作社經(jīng)營(yíng)管理人員進(jìn)行定向培養(yǎng)，提升他們的發(fā)展意識(shí)、管理水平，增強(qiáng)帶動(dòng)能力。搭建鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，優(yōu)化農(nóng)村發(fā)展環(huán)境，吸引大學(xué)生、科技人員等回流，鼓勵(lì)引導(dǎo)各類人才投身農(nóng)業(yè)農(nóng)村，投身鄉(xiāng)村振興，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供人才保障。

2.建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作推進(jìn)機(jī)制。制定出臺(tái)《德州市加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體推進(jìn)土地適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見》。建立健全縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，充分發(fā)揮村黨組織的政治功能和引領(lǐng)作用，體現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)”的作用，在不改變土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，打破一家一戶分散經(jīng)營(yíng)模式，把分散土地集中起來(lái)，通過(guò)黨組織領(lǐng)辦合作社發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。發(fā)揮農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)的作用，及時(shí)化解土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛，保障農(nóng)戶合法權(quán)益。

3.建立資金政策保障機(jī)制。積極推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，探索融資新模式，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)金融產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新，大力引進(jìn)工商資本，發(fā)揮省農(nóng)擔(dān)公司信貸擔(dān)保作用，為新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展提供擔(dān)保服務(wù)，解決“融資難”難題。通過(guò)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、項(xiàng)目扶持、示范社獎(jiǎng)勵(lì)等方式加大對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體的扶持，對(duì)市級(jí)以上示范社給予貸款貼息，解決“融資貴”難題[3]。

4.建立合作社規(guī)范運(yùn)行管理機(jī)制。實(shí)施新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提升工程，促進(jìn)農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展，提高其土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)能力和水平；繼續(xù)開展農(nóng)民合作社示范社國(guó)家、省、市、縣四級(jí)聯(lián)創(chuàng)和示范家庭農(nóng)場(chǎng)省、市、縣三級(jí)聯(lián)創(chuàng)，提升其發(fā)展規(guī)范化程度和示范帶動(dòng)能力。注重培育家庭經(jīng)營(yíng)方式的新型主體，引導(dǎo)一定規(guī)模的專業(yè)大戶向家庭農(nóng)場(chǎng)轉(zhuǎn)型。推介一批制度健全、運(yùn)行規(guī)范的典型案例，加大宣傳推廣力度，營(yíng)造適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的濃厚氛圍。

5.建立產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體發(fā)展機(jī)制。構(gòu)建“龍頭企業(yè)+合作社+家庭農(nóng)場(chǎng)（農(nóng)戶）”的產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，實(shí)現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，發(fā)揮聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)作用，推動(dòng)各類主體形成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的利益共同體，讓農(nóng)戶享受產(chǎn)業(yè)增值收益，帶領(lǐng)農(nóng)民走上鄉(xiāng)村振興致富路。鼓勵(lì)承包農(nóng)戶開展聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)，發(fā)展農(nóng)民合作社聯(lián)合社，引導(dǎo)聯(lián)合社與企業(yè)、高校、科研院所等深入對(duì)接，建立產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體，形成企業(yè)聯(lián)合作社、合作社聯(lián)基地、基地帶農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)模式，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

（二）強(qiáng)化督導(dǎo)考核力度，充分發(fā)揮考核“指揮棒”作用

重點(diǎn)圍繞縣（市、區(qū)）是否出臺(tái)引導(dǎo)和規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策，“噸半糧”核心區(qū)是否全部實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同是否使用農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的示范文本等內(nèi)容開展督導(dǎo)。將推動(dòng)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合考核指標(biāo)體系，考核結(jié)果與獎(jiǎng)懲掛鉤，力求考出改革攻堅(jiān)的動(dòng)力、實(shí)效、水平。通過(guò)督導(dǎo)考核進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，推動(dòng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。

（三）加大土地承包政策宣傳力度，提高干部依法行政水平

加強(qiáng)政策宣傳，通過(guò)新聞、電視、廣播等媒體，舉辦培訓(xùn)班、發(fā)放明白紙、宣傳車等形式積極開展“送政策下鄉(xiāng)”活動(dòng)，多角度、全方位宣傳新《土地承包法》，使廣大干部群眾做到知法、懂法、守法，能依法維護(hù)正當(dāng)權(quán)益，認(rèn)真履行應(yīng)盡義務(wù)。同時(shí)，各級(jí)要把農(nóng)村政策培訓(xùn)列入干部培訓(xùn)的重要內(nèi)容，使廣大農(nóng)村基層干部深刻理解國(guó)家的土地政策，準(zhǔn)確掌握法律法規(guī)的具體規(guī)定，提高廣大基層干部依法行政的能力，切實(shí)做到依法行政，依法辦事。

四、總結(jié)

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深入推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，新型經(jīng)營(yíng)主體不斷涌現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展已成為趨勢(shì)。土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)重新建構(gòu)了鄉(xiāng)村的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)民特性、權(quán)威結(jié)構(gòu)等治理生態(tài)，將現(xiàn)代性逐漸滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)的細(xì)胞里，同時(shí)也使鄉(xiāng)村治理問(wèn)題進(jìn)一步顯露，要正確把握好土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的尺度，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)編：趙毅）