堅持共建共治共享 推進基層治理現代化

呂春霖

黨的十八大以來，社會治理從全民共建共享逐漸走向共建共治共享，這預示著中國共產黨對新時代社會治理格局的嶄新謀劃。當前，在工業化、城鎮化、現代化、信息化的背景下，如何打造共建共治共享的社會治理格局已成當務之急，亟須探索適合中國國情的治理路徑。轉變治理理念、整合治理資源、創新治理方式是當前推進基層治理現代化必須重視的基礎性工程。

轉變社會治理理念

一是推動社會治理主導理念從“利益”向“價值”轉變。長期以來，我國的社會管理是以物質利益為導向的，發展和秩序的矛盾逐漸暴露，社會領域產生了很多矛盾問題。因此，要轉變社會治理的主導理念，實現從利益追求向價值追求的轉變。而社會治理的多元價值追求中，首要的就是以人為本。創新社會治理首先要解決為什么人的問題，必須要把人民利益擺在至高無上的位置，尤其是黨的十九大首次將保護“人格權”寫入黨的全國代表大會報告，這更體現了以人為本的價值理念。

信陽市息縣彎柳樹村以德孝提振人心就是一個典型案例。為了改變等靠要、打麻將成風、軟弱渙散等不良風氣，彎柳樹村以人為本，從“心”做起，創造性地將傳統文化與培育弘揚社會主義核心價值觀有機結合，以傳統文化為引領，以“孝道教育”為切入點，舉辦了鄉村公益演唱會、孝道文化論壇、講孝道、德孝夏令營、樹孝風、定孝制、評孝子等活動，成立德孝文化歌舞團、農民義工團，打造傳統文化大講堂、孝愛民宿、孝愛農家飯等，普及道德理念，弘揚道德精神，轉化鄉情民風，村民自覺遵照執行社會主義核心價值觀，成功提振了老百姓的精氣神，使社會主義核心價值觀真正在一個小村落地生根。彎柳樹村打造了“中華孝心示范村”等多個品牌，走出了一條以人為本、德孝振人“心”的鄉村治理之路。

二是推動社會治理功能定位從“維穩”到“維權”轉變。在相當長一段時間內，我國社會治理主要強調維護社會的穩定性，忽視了“公正性”“參與性”等維度，這在一定程度上不利于充分激發社會多元主體力量參與基層治理，并且也導致了一些群體性事件的發生。因此，要順應公民權利意識、民主意識、參與意識增強的實際，堅持依法治理和法治保障，運用法治思維和法治方法化解社會矛盾糾紛，充分體現公平正義的要求，公平維護公民權益，防止因“維權”而產生的社會穩定性問題。

新時代，浙江省諸暨市楓橋鎮始終堅持以人民為中心，化解矛盾糾紛，充分發動社會組織、群眾參與基層治理，充分發揮退休干部、教師、專家學者、退伍軍人、道德模范等的作用，進行矛盾糾紛的調處化解。目前，楓橋鎮成功打造了“五老”綜合調處模式，成立了“老楊調解室”“楓橋大媽”等民間調解組織。可以說，楓橋鎮有超過10%的群眾參與到化解矛盾工作中，真正做到了依靠和發動人民群眾進行群防群治。楓橋經驗從一開始就貫穿了以人為本、尊重和保障人權的理念，切實增強人民群眾的主體意識，引導群眾自覺參與基層治理。

三是推動社會治理主體構成從“一元”向“多元”轉變。社會治理強調治理主體是一核多元的，即黨委、政府、社會組織、企業、公眾等多元主體共同治理社會事務。通過多元主體的共建共治共享，打造“小政府、大社會”的社會治理格局，走好中國特色社會治理之路。

政府要從單一走向網絡，抓網格聚合，實現全覆蓋。按照社區設立網格、網格設立民情哨點的原則，構建“街道-社區-網格”三級網絡，實現“黨小組活躍在網格，民情匯集在哨點”。社區要從行政走向自治，建立以社區歸屬感和認同感為基礎的、社區具有能動性和自主性的治理模式。明確社區居委會是群眾自治組織這一職責定位，將社區居委會從大量行政性事務中解放出來，積極培育社區社會組織，將公益性事務交由社會組織完成，充分為社區居委會減負松綁，讓社區居委會有更多的精力開展群眾自治活動。當前，社區居民參與基層治理也面臨著參與的主動性差、參與意識不強、參與能力普遍偏低、參與的廣度和深度不夠等問題，同時社區參與的制度化環境不夠完善、缺乏參與的渠道等問題都制約著社區群眾參與社區治理。因此，促使基層群眾從被動依賴走向主動參與，關鍵是密切群眾與社區的利益關系，激發群眾參與社區治理的積極性，同時提高群眾的社區參與能力。

四是推動社會治理主要方式從“管控”向“法治”轉變。過去一段時間，社會治理常常基于“維穩”的需求，運用行政手段來解決社會問題，較少采用柔性的治理方式，因此常常出現“以權代法”“以權壓法”的不良現象，這與推進國家治理體系現代化的目標期待相背離。當前，要實現社會治理主要方式從“管控”到“法治”的轉變，就要求各級政府在全社會營造良好的法治氛圍，不斷健全完善法治程序，明確多元主體的治理責任與權利，培養群眾法治思維和運用法治方式的能力，提高社會治理的法治化水平。

整合社會治理資源

強化黨建引領，推進社會治理的中國化，必須重視基層黨組織建設，要改變傳統基層黨建“條強塊弱”的現象，構建和完善社會治理領域的黨建體系，使黨建工作真正融入社會。

一是實行網格化的建黨模式。當前，隨著單位制的解體，社會人和社會組織大量出現，商務樓宇、市場、企業、居民小區、“兩新組織”等新的領域不斷產生和發展，如果不在這些領域中加強黨的領導，就會弱化黨組織依托的力量和場域。因此，基層黨組織要通過區域聯合、派駐等多種形式或途徑，將基層黨組織的建黨模式從縱向為主的封閉式轉為網格化的開放式，把黨組織延伸到網格。

二是構建社會化的載體或方式。基層黨組織要通過“綜合服務站”“一條龍服務”“黨群服務中心”“陽光驛站”等新載體與新平臺，整合多方資源，實現從體制內到體制外、一元到多元的轉變，實現共建共治共享的目標。

與此同時，要打造共建共治共享的社會治理格局，就必須加強政社互動，推進社會治理的多元化。河南省信陽市郝堂村進行了社會治理多元主體協同創新的試驗，取得了較好效果，且具有可持續性，是打造政社良好互動的典型案例。

郝堂村社會治理創新比較集中地體現為多元主體的協同實踐過程。這一過程包括三個維度：縱向的省、市、區政府之間的“府際合作”、橫向的部門與部門之間的“部際合作”和體制內與體制外之間的“公私合作”。

在府際合作方面，郝堂村鄉村建設取得成功的基礎性保障因素就是河南省、信陽市、平橋區政府之間高度一致、執行有力的政策性協同。比如，省市區出臺的農村改革發展綜合試驗、傳統村落保護、鄉村振興、鄉村旅游、“五權”確權辦證、農村物權抵押擔保辦法等政策法規，為郝堂村社會治理創新提供了宏觀的政策基礎。部際合作方面，市區政府與民政、工商、稅務、科技、辦事處、村委等在橫向上的協同行為屬于部際合作。暢通的部際合作，為郝堂村發展贏得了良好的外部環境。而鄉賢、村民、村委會、專家學者、社會組織、鄉村建設者協會等與政府部門的協同屬于公私合作領域。比如，平橋區政府購買鄉村規劃設計院、北京“綠十字”、鄉村建設者協會等社會組織的服務，大量出資參與房屋的規劃設計。同時，政府利用財政補貼和貼息的方式鼓勵村民參與房屋改建。平橋區政府興辦圖書館，營造培育社會組織的文化環境，開展“平圖講壇”“公民社會與現代思想論壇”“鄉村大講堂”等活動，促使基層黨員領導干部從“管理”轉向“治理”，并且通過出資入股與資金補貼等方式參與到“內置金融”的運轉過程中，發揮了核心行動者的作用。專家學者、信陽市鄉村建設協作者中心（后期改名為社會工作服務中心）等社會組織的參與，提供了多元協同的可能性，起到了協調多元主體的作用，比如村兩委的意見經由專家學者向上級政府反饋后，能夠更好推動項目的實施。村兩委干部的協調與配合極大地增強了鄉村建設方案的可操作性，使鄉村建設理念被村民廣為接受。政府與社會組織進行的良好互動，有效地型塑了郝堂村共同的價值觀，營造了社會組織發育的文化氛圍，整合了多元主體的力量，這是郝堂村社會治理創新試驗取得成功的重要原因。

創新社會治理方式

創新社會治理方式，需在共同治理、科學治理、依法治理、專業治理四個方面做文章。

一是共同治理，推進社會治理的社會化。將適合由企業、社會組織、人民團體、基層自治組織承擔的社會治理任務交給它們來承擔。改變政府“大包大攬”的做法，發揮多元主體在社會治理中的作用，提高社會治理社會化水平。比如，寧波市月湖街道從2014年開始，進行參與式治理改革，運用開放空間技術，項目從遴選、執行、監督、評議等主要環節均充分引入群眾參與的民主實踐，同時，建立“線上”與“線下”（社區便民服務中心、街道社會治理中心）受理平臺，方便居民通過各種方式參與社區民生項目。

二是科學治理，推進社會治理的智能化。利用現代信息技術手段，推動社會治理技術的現代化，打造雙向互動、線上線下融合治理的智能化社會治理格局。比如，杭州三墩鎮從2013年起，正式推動以“智連線”平臺為基礎的智慧社區建設。“智連線”平臺中突出服務與自治的功能，居民參與社區治理的范圍和層次擴大，社區居民參與公共事務及決策的比例逐步提升，特別是“民情圓桌會”使居民獲得充分的發言權，將社區群眾、業主委員會、物業公司、學校、社會組織、駐區單位等納入社區共建體系，強化了居民自治主體地位。同時，智慧社區所打造的完備的社區基礎信息庫，有效地為基層社區工作人員減負，實現了管理的便捷化、服務的便利化以及操作的簡單化。這在很大程度上減輕了社區工作人員行政性工作的壓力，釋放出更多時間精力來做好引導居民自治的工作。該平臺打造了集管理、服務、自治共建于一體的智慧社區模式，初步構建一張現代化的社區多元治理網絡，疏通不同主體間的雙向互動機制，形成多元主體有效協作共治的社區治理模式。

三是依法治理，推進社會治理的法治化。

一方面，以“村規民約”為突破口，打破“依法治國”到“依法治村”的壁壘。一直以來，基層社會在推行國家依法治國戰略時，常常會遭遇到傳統思維和根深蒂固的觀念上的強大阻力和制約。如何打破“依法治國”到“依法治村”的障礙和壁壘，實現法治進村，就需要尋找法律與習俗有效結合的銜接點。而村規民約作為一種地方性知識具有天然的親和力，這為國家法的導入創造了良好的契機。在村規民約的創制過程中吸收國家法的精神和規則，比如將與村民生活密切相關的法律簡明扼要地導入村規民約中，將法律內化到村民的實際生活中。通過村規民約來傳播國家法將大大減少國家法進入鄉村社會的難度，推動農村社會的法治化進程。

另一方面，發動群眾參與，促進德法兼治。“德治”就是發揮社會主義核心價值觀的引領作用，為社會治理贏得情感支持、社會認同，使社會治理事半功倍。因此在社會治理中要德治為先，探索自治、法治、德治“三治”結合的鄉村治理體系。比如，制定職業規范、行業守則、村規民約、行為守則等道德章程，通過德育基地、宣傳展板、道德講堂等載體或形式，開展道德評議，提升德治水平，倡導健康向上的文明風尚，塑造良好的社會心態，最大限度地將矛盾糾紛化解在基層，維護基層和諧穩定，為法治建設贏得道德和輿論支持。

另外，建立健全矛盾糾紛調處化解機制。黨的二十大報告指出，“健全城鄉社區治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態。”在基層，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，強調將矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態。比如建立“多中心-多層次”的矛盾糾紛調處模式，將政府、小區業主委員會、物業公司、街道辦事處、社區群眾、“兩新組織”、駐區單位納入“多中心-多層次”的矛盾糾紛調處體系中。在矛盾糾紛調處中，各主體承擔相應的責任，盡量將矛盾糾紛化解在本級體系內，本級體系不能解決的，逐級向上反饋，直到矛盾糾紛得到根本性解決。這種矛盾糾紛調處方式有助于多元主體的協作共治，發揮了“群防群治”的作用，將主要精力用于解決重點復雜的公共問題上，并且大大降低了社會治理成本。

四是專業治理，推進社會治理的專業化。社區作為社會工作的重要載體，是實踐專業社會工作方法的場域，而社區工作者與專業社工作為社會工作方法的實踐者，其專業能力的強弱與社區治理工作的成效成正比。然而，由于社區工作者與專業社工之間缺乏有效的交流互動方式，使得社區工作者的本土化經驗和社工的專業方法難以有機結合，成為制約社會治理專業化的一大難題。

當前上海市徐家匯街道“三社聯動”項目正是為破解這一困境而做的有益探索。該街道依托“三社聯動”項目，將社區工作者與專業社工組成項目小組共同推進項目，為社區工作者和專業社工提供了經驗交流的平臺。有別于以往照本宣科式的能力培訓，社區工作者從專業社工這里接觸到了社會工作專業理念及技巧在一線服務中的運用方式，同時通過共同實施項目學習到的經驗和知識更為鮮活，也更具有操作感。而專業社工也能學習到本土化經驗，并與所掌握的專業知識形成有效互補，實現服務內容的本土化。這一系列舉措，完善了社區工作者的知識體系，推動了社工隊伍的專業化建設。

（作者系中共信陽市委黨校講師）

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