黨建引領鄉村治理水平提升的路徑探析
——以江蘇省特色田園鄉村實踐為例

陳宇瓊，成 凱

（江蘇省城鎮與鄉村規劃設計院有限公司）

一、問題的提出

推動鄉村治理現代化是提升國家治理能力和治理水平在鄉村領域的具體體現，為了高效引領鄉村建設發展，加快推進農業農村現代化，讓廣大農民更便捷地獲得現代的、新的生產要素和資源，還需以推進鄉村治理現代化為抓手，更加有效地調動起鄉村社會主體的能動性、積極性，健全黨組織領導下的鄉村治理體系，提升鄉村治理帶動鄉村建設發展的實際效能。

黨的二十大報告中提出“全面推進鄉村振興”，強調“建設宜居宜業和美鄉村”，這是我黨深刻把握鄉村治理與鄉村建設發展規律明確的發展路線，充分反映了鄉村人民對建設美麗家園、過上美好生活的愿景和期盼。2017 年，時任江蘇省委書記李強提出，要把特色田園鄉村建設作為促進鄉村復興的戰略抓手，突出特色產業、特色文化、特色生態，塑造田園風光、田園建筑、田園生活，建設美麗鄉村、宜居鄉村、活力鄉村，推動鄉村面貌發生了巨大變化，展現出可觀可感的“農村美”現實模樣。截至2023 年年底，江蘇省特色田園鄉村數量達到752 個，76 個涉農縣（市、區）實現省級特色田園鄉村全覆蓋。為更好地展現具有時代特征、江蘇特點的鄉村治理方式，本文以江蘇省特色田園鄉村實踐的具體行動為支撐依據，分析新時代背景下鄉村地區以黨建引領鄉村治理現代化的功能內涵與經驗做法，以期為加強鄉村基層黨建、助力農業農村現代化提供參考。

二、鄉村治理現代化發展中黨組織的功能發揮

黨建引領是實現農業農村現代化的關鍵，在推進中國式鄉村治理現代化背景下，黨組織具有組織保障、發展引領、為民服務、統籌協同等多種功能，在鄉村治理現代化發展進程中發揮著舉足輕重的作用。

圖1 黨建引領鄉村治理水平提升的分析框架

（一）凝聚組織力量，強基本、固根本

發揮黨組織的組織保障功能，就是黨建引領基層政權以資源分配、向下賦權以及凝聚共識來促成村莊集體行動，從而發揮自治力量的共治作用。作為我國城鎮化先發地區之一，江蘇省以改善農村住房條件為切入點，以建設特色田園鄉村為目標，著力打造新時代魚米之鄉的同時，也在實踐中探索了鄉村治理的新路徑，充分調動各級黨建力量發揮強有力的組織保障和政策支持作用，利用機制創新力和群眾組織力打造特色田園鄉村。其中，泰州市以五項制度、三張清單、三個到位、三項考核辦法構建特色田園鄉村“5333”推進機制，高度重視、高位推動、高效落實，通過凝聚“為什么建”的共識、明晰“怎么建”的方向、找準“建什么”的坐標，將分散或分化的社會力量組織到鄉村建設發展工作之中，進而增強鄉村建設中基層黨建的凝聚力，高標準推進鄉村治理現代化與鄉村振興有效銜接。

（二）引領各方發展，激活力、增動力

發揮黨組織的發展引領功能，就是調動基層力量共同參與鄉村建設的積極性、主動性、創造性，充分發揮基層黨組織的政治引領、思想引領、服務引領等功能，動員各方力量參與鄉村建設，既鞏固黨組織在現實生活中的戰斗堡壘作用，也科學推進政策執行能力的有效提升，自下而上激發活力、實現共同締造。在江蘇省特色田園鄉村建設工作由“試點示范”向“面上創建”轉變過程中，各地各級黨組織自上而下地行動引領、完善機制，實現精心組織、快速布局、系統推進，地方申報特色田園鄉村創建的熱情明顯高漲。其中，蘇州市積極推動由“單個村莊點位建設”到“面上統籌全面推進”再到“示范片區建設”的跨越式發展，構建了“特色精品鄉村”“特色康居鄉村”“特色宜居鄉村”三級建設體系，形成了村莊建設全覆蓋與示范片區培育建設同步推進的模式，也帶動了各方力量投入鄉村建設。

（三）切實為民服務，辦實事、做好事

發揮黨組織的為民服務功能，是做好黨建工作的基本要求，需要不斷加強與群眾的聯系，增強鄉村地區人民的幸福感。具體表現為在資源統籌的基礎上，切實提升群眾幸福感、獲得感，有效發揮各項資源服務鄉村群眾的基礎作用。為滿足廣大農民群眾日益增長的改善住房條件合理需求，江蘇省部署實施農村住房條件改善專項行動，各地紛紛響應號召，健全制度體系，打好農房改善“組合拳”，高質量開展農房建設，提升農房安全質量，成為實現鄉村振興、建設宜居宜業和美鄉村的重要抓手。其中，宿遷市將農房改善作為推動城鎮化建設、推進鄉村振興的總牽引，堅持高起點謀劃，大力優化農房改善項目質態和內涵，讓廣大農民群眾實現了從“住有所居”到“住有優居”轉變。

（四）強化統籌協同，抓共治、促善治

發揮黨組織的統籌協同功能，就是要求各級黨組織嵌入到其他治理主體中，發揮資源整合功能，主動引導、激活分散的農戶與集體經濟組織、社會資本開展合作，為各種組織資源搭建交流平臺，聯合不同村莊的經濟合作行為，樹立科學發展、協調合作、公益至上的治理理念，集中力量破解跨區域鄉村治理難題。相關部門將特色田園鄉村作為向國內外展示江蘇鄉村魅力的重要窗口，注重對外宣介推廣工作，不斷提升鄉村品牌影響力，吸引了全國游客到訪和各地有關部門考察調研，打造出具有江蘇地域特色的農產品、地理標志、傳統文化等鄉村品牌。其中，南通市推進24 個省級、55 個市級特色田園鄉村創建黨建聯盟，圍繞打造一個品牌、建設一個基地、組建一支隊伍、建立一套制度、培育一批產業、組織一系列活動的“六個一”工作法，不斷激發特色田園鄉村內生動力，加快實施鄉村振興步伐。

三、以特色田園鄉村建設為抓手，黨建引領鄉村治理現代化的實踐模式

面對新時代新發展新要求，鄉村建設發展逐漸從單一目標向多元目標綜合推進轉變，需要發揮黨建引領作用，制定更加因地制宜的公共政策促進鄉村發展。隨著特色田園鄉村的不斷涌現，江蘇省持續探索鄉村治理的方法和路徑，在推進治理理念、治理主體和治理體制轉型升級方面有一些值得借鑒的做法與經驗。

（一）治理理念由強調管理轉向服務與發展并重

政府管理在“鄉政村治”模式之中長期處于主導地位，自上而下的管理與村民民主自治之間存在一定的沖突。不少地區通過探索黨組織與鄉村治理體系的高度融合，以為人民服務的根本宗旨作為指導思想，立足于當地基層治理的特點、實際發展需求，以村集體經濟建設為核心，推動鄉村治理理念的轉變。徐州市賈汪區馬莊村依靠黨建引領、能人帶動，從單純以煤為生轉型到多種產業共同發展，習近平總書記在2017 年12 月考察該村時充分肯定了村“兩委”的工作和村莊文化建設成果。馬莊村按照習近平總書記指引的方向，充分利用入選省級特色田園鄉村試點建設機遇，堅持黨建引領，帶領村民弘揚“馬莊精神”，持續改善村莊面貌和村民精神面貌，協同推進鄉村物質和精神文明建設。村黨委始終堅持選優配強“兩委”成員，在換屆中精選有想法、活力旺、能力強的年輕人加入村工作隊伍，聚焦鄉村全面振興不斷進行“頭腦風暴”，集思廣益，創新開展了建設香包文化大院、提質升級香包產業、發展自身香包制作銷售隊伍等“黨建+產業富民”“黨建+社會治理”舉措，夯實基層組織戰斗堡壘，成立了新時代文明實踐志愿服務隊，深入推廣志愿服務活動和美麗庭院評選等活動，引導村民共同參與扮美鄉村，村民凝聚力、向心力進一步增強，社會文明風氣持續改善。

馬莊村在治理理念方面將黨為人民服務的宗旨和理念融入基層治理中，既適應了鄉村人口老齡化趨勢以及鄉村社會建設的新需求，也為鄉村社會的現代化轉型打下治理基礎。

（二）治理主體由黨政統管轉向多元主體協同共治

在鄉村治理現代化轉型過程中，會面臨經濟失衡、人才短缺等問題，農村空心化、農業邊緣化、農民老齡化的“三化”問題日益突出，對于這些困境，單一的“黨政通管”鄉村治理主體難以有效化解。面對基層黨委政府、村“兩委”干部、鄉賢、村民、市場主體等多元主體并存的局面，亟須將鄉鎮黨委、村黨支部和普通黨員整合納入基層治理體系中，發揮多元主體的協同治理功能，引領和推動基層治理體系的重構與轉型。興化市東羅村黨委主導創新村企聯盟，采用“政府+社會資本+村集體+村民”的多元主體協同共治模式，聯合南京萬科企業有限公司，邀請江蘇省設計大師張雷團隊領銜設計，通過產業提檔升級和空間特色彰顯，在鄉村建設模式創新、農業產業發展、鄉村在地營建、鄉村旅游和教育研學產品開發等方面取得階段性成果。2019 年，東羅村被命名為“江蘇省特色田園鄉村”，后入選江蘇省傳統村落、江蘇省美麗田園鄉村游賞線路，成功入選中國最美村鎮、全國鄉村旅游重點村。2022年，東羅村實現集體收入185 萬元，村民人均收入3.25 萬元，較創建前的36 萬元和1.8 萬元分別增長了413.89%和80.56%。

東羅村通過黨委實體化實現了鄉鎮與村莊之間“軟組織”的銜接，以黨組織完全嵌入鄉村社會實現農民與鄉鎮之間的聯結，探索出一條社會資本參與鄉村振興的“政府—社會資本—村集體”合作運營模式，通過黨建引領作用實現整個鄉村領域的多元共治。

（三）治理體制由條塊分割轉向“三治融合”新路徑

鄉村是最基本的治理單元，是國家治理體系的“神經末梢”，完善鄉村治理體制的關鍵在于落實治理責任制和增加治理協調性，解決因條塊分割的管理體系而造成的“治理空白”和“治理過度”問題，推進以自治為基礎、法治為保障、德治為先導的“三治融合”，形成縱向和橫向的黨組織服務和治理網格來推動基層治理現代化，打開鄉村治理共治共建新格局。常熟市蔣巷村在黨的十八大代表、全國道德模范、江蘇“改革開放40 年先進個人”常德盛老書記的示范帶動下，抓住機遇快速干，引導村民共同參與家園治理提升，探索“黨建+旅游”發展新模式，在高質量發展、高品質生活、高效能治理方面取得新成果，村民獲得感、幸福感、自豪感、歸屬感持續提升。2020 年4 月，蔣巷村被命名為江蘇省特色田園鄉村，后又獲評首批全國鄉村旅游重點村、全國鄉村治理示范村、中國十大鄉村振興示范村等。以常德盛為“領頭雁”的蔣巷村黨組織，提煉出以“緊貼村情善謀發展、飽含親情善待百姓、順應民情善聚民心為內涵”的“鄉情工作法”。

蔣巷村黨組織建設的創新，推動基層政府治理與村民自治的銜接，以“三治融合”推動社會治理重心向基層下移，形成共建共治共享的鄉村治理體制機制。

四、結語

強化黨建引領是推進鄉村治理的關鍵，也是推進農業農村現代化建設的重要基石。特色田園鄉村建設是江蘇省持續改善鄉村人居環境、推進鄉村振興的縮影，更展現了各級基層黨組織凝心聚力的引領作用。本次研究對于黨建引領鄉村治理現代化的功能發揮和實踐觀察提出了思考。但對于挖掘鄉村多元價值實現、激活鄉村振興動力的多維度基層治理的機制如何構建，仍需要在新時代宜居宜業和美鄉村建設實踐中持之以恒地進行探索，以形成更加系統的理論認識與框架建構。