推動東北全面振興的政策支持：基本原則與著力方向

【摘要】推動東北全面振興是實現中國式現代化的應有之義，東北地區對社會主義現代化強國建設具有重要戰略支撐作用，因此，國家需要適當加大對東北全面振興的支持力度。國家對東北地區的支持應該堅持目標導向原則、兼顧效率與公平原則、與建設全國統一大市場相協調原則、避免引發低效投資膨脹原則。應重點支持東北地區加快提升基本公共服務水平，加快建立對東北地區的區際利益補償機制，支持中央企業擴大在東北地區進行重大生產力布局，支持東北地區加快建立產學研協同創新新機制。

【關鍵詞】東北地區? 經濟發展? 中國式現代化? 加大支持力度? 內生動力

【中圖分類號】D601? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.04.010

習近平總書記在新時代推動東北全面振興座談會上強調，推動東北全面振興要“堅持加大支持力度和激發內生動力相結合”。這一重要論述深刻闡明了推動東北全面振興是國家和東北地區的共同責任，需要形成國家支持和東北地區自身努力的合力。

東北地區經濟發展面臨的現實難題

東北振興戰略實施20年來，特別是黨的十八大以來，國家出臺了一系列支持東北地區振興發展的政策。東北地區社會各界深入貫徹黨中央決策部署，東北振興取得一系列重要進展。深入實施黑土地保護工程，糧食綜合生產能力不斷提升，東北地區的國家糧食安全“壓艙石”地位進一步加強；全面實施重要生態系統保護和修復重大工程，主要生態屏障功能不斷加強，生態環境質量持續改善；深入推進行政管理體制改革和優化公共管理服務，營商環境持續優化；社會事業蓬勃發展，城鄉面貌煥然一新，社會民生改善明顯。與此同時，東北地區經濟發展活力不足等問題仍沒有得到根本解決，與東南沿海經濟發達地區相比，甚至與全國平均水平相比，經濟差距趨于擴大，推動東北全面振興面臨許多現實難題。

經濟發展滯后問題進一步顯現，與全國平均水平差距逐漸加大。計劃經濟時期，東北地區在全國經濟發展中居于領先地位。1978年東北三省GDP合計為全國的13.1%，人均GDP相當于全國平均水平的1.39倍。改革開放以后，東北地區經濟的領先優勢不斷降低。2003年東北三省GDP合計為全國的8.54%，人均GDP與全國平均水平基本持平。此后，東北地區經濟活力有所提升，但仍無法趕上全國經濟高速增長的步伐。2022年東北三省GDP合計已降為全國的4.81%，人均GDP已不足全國平均水平的70%，遼、吉、黑三省人均GDP在全國各省份的排名已分別下降至第19位、第27位和第30位，人均可支配收入在全國的排名分別位列第9位、第25位和第22位。[1]

工業基地地位有所下降，戰略性新興產業培育進展緩慢。區域振興的核心是產業振興和實體經濟發展。然而，東北地區產業振興發展乏力問題一直沒有得到根本解決。1978年東北三省工業增加值占全國的比重為18.26%，2003年下降為10.36%，2023年進一步下降至4.54%；2003年三省制造業主營業務收入占全國的比重為7.98%，2021年已下降為4.65%。[2]在總量增長緩慢的同時，主導產業固化問題越來越嚴重，甚至存在日益依賴“原字號”產業的現象。遼寧省制造業主營業務收入最高的兩個行業分別為黑色金屬冶煉和壓延加工業、石油加工和煉焦及核燃料加工業，2022年制造業主營業務總收入中資源加工型產業所占比重超過60%，大部分機電產品制造業的地位不斷下降，甚至呈現萎縮態勢。黑龍江省經濟依賴資源開采和加工產業的特征更加明顯，吉林省則長期保持汽車產業一業獨大現象。眾所周知，現代產業均具有相互配套、相互支撐的集群化發展特征。因此，東北地區突破現有產業發展格局，構建以戰略性新興產業為重要支撐的現代產業體系難度非同尋常。

地方財政運行困難較大，經濟社會發展的財力保障能力偏弱。東北地區經濟增長乏力直接影響著區域內各級地方財政收入增長。2022年遼、吉、黑三省一般公共預算收入扣除留抵退稅因素后同比增長率分別為-0.4%、-16.5%和9.3%。其中吉林省增速在全國最低，比增速倒數第二的天津市低超過10個百分點；黑龍江省則是能源生產大省中一般公共預算收入增速最低的。受當年煤炭、石油銷量和價格齊升影響，山西、內蒙古、陜西、新疆和青海，一般公共預算分別增長29.3%、27.0%、26.8%、26.7%和19.7%。[3]2022年東北三省一般公共預算收入合計僅占全國地方一般公共預算收入總額的2.29%，三省一般公共預算支出合計占全國地方一般公共預算支出總額的5.98%。在這種情況下，東北各級地方財政收支平衡壓力日益加大。地方政府推動經濟建設和產業發展的政策空間越來越小，一些地市級和縣級財政在“保民生、保運轉、保工資”等基本需求層面都困難重重，根據當地實際需要安排各種支持經濟發展項目的能力非常薄弱。

常住人口規模持續快速減少，人口老齡化問題日益突出。自2011年開始，東北三省常住人口規模持續大幅度下降。2022年東北三省常住人口合計為9644萬人，[4]比2010年減少1308萬人。與東部、中部、西部地區相比，東北地區人口下降速度最快。其中，遼寧省減少178萬人，吉林省減少399萬人，黑龍江省減少731萬人。造成東北地區人口持續負增長的原因主要有兩個方面，一是人口出生率大幅度下降和出生人口大幅度減少，二是人口持續外流。而這兩個方面的人口變化又直接導致了人口年齡結構變化，使東北地區率先成為人口老齡化程度最深的地區。2020年，東北三省合計65歲及以上人口的比重為16.39%，三省均已進入深度老齡化社會。人口快速減少一定程度上影響著區域發展活力和消費增長，一些城市房地產業提早進入衰退期，地方財政收入受到巨大沖擊。人口老齡化則加重了社會保障體系的運行壓力。

東北亞地緣政治環境嚴峻復雜，東北地區對外開放面臨的制約因素較多。東北地區社會經濟變遷一直與東北亞地緣政治環境密切相關。新中國成立后，東北地區快速建成我國重要的工業基地，在很大程度上得益于中蘇友好關系發展。冷戰結束以后，東北亞地區局勢總體趨向緩和，但許多歷史分歧與現實矛盾并未得到根本解決，東北亞區域合作一直難以取得突破性進展，東北地區地處東北亞地理中心的區位優勢難以得到充分發揮，對外經貿合作發展水平較低。2022年三省對外貿易依存度僅為19.3%，遠遠低于全國34.8%的水平，尤其是吉林和黑龍江兩省貿易依存度僅為10%左右，同年兩省實際利用外資額分別僅為2.3億美元和4.5億美元。[5]當前，世界百年未有之大變局加速演進，美國不斷強化包括東北亞在內的全球同盟體系，激化地區矛盾，并企圖從政治和軍事等領域對我國實施戰略圍堵，在科技和經濟等領域與我國“脫鉤斷鏈”，東北亞地緣政治局勢更加嚴峻復雜。中俄新時代全面戰略協作伙伴關系快速發展為東北地區開展對俄合作提供了重要保障，也為地區和平穩定提供了重要支撐，但東北亞地區復雜的政治安全矛盾短期內很難消除，東北地區對外開放面臨的地緣政治制約短期內也難有根本改觀。

加大對東北全面振興支持力度是實現中國式現代化的必然要求

從經濟社會發展面臨的復雜形勢來看，僅靠東北地區自身努力在短期內很難實現全面振興的目標。無論是從中國式現代化的基本特征來看，還是從東北地區對中國式現代化的戰略支撐作用來看，都需要國家加大對東北全面振興的支持力度。

推動東北全面振興是實現中國式現代化的應有之義。深入實施包括東北振興戰略在內的區域協調發展戰略，縮小區域之間以及各區域內部經濟差距，是實現共同富裕的重要途徑，也是中國式現代化的內在要求。

第一，區域協調發展是實現共同富裕的重要途徑。黨的二十大報告提出，“中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化”。共同富裕的本質是各地區和全體人民的共同富裕，而不是少部分地區或者一部分人民的富裕。實現共同富裕必須努力解決地區、城鄉和收入三大差距過大問題，讓發展成果更多更公平地惠及全體人民。當前，我國區域經濟發展格局出現了一些值得關注的新情況新問題，其中最突出的就是區域經濟發展分化態勢明顯。在東西差距還沒有得到有效解決的情況下，南北差距不斷擴大，全國經濟重心不斷南移，北方地區經濟份額已由2012年的42.8%縮減到2022年的35.2%。[6]經濟活動和人口日益向大城市及城市群集聚，主要城市群以外的很多城市和地區，特別是資源枯竭型城市、傳統工礦區城市經濟發展活力不足，人口外流與產業萎縮相互影響。為此，實現共同富裕目標必須解決地區差距不斷擴大問題。

第二，推動東北全面振興是區域協調發展戰略的重要內容。自2000年起，以實施西部大開發戰略為開端，國家陸續推出東北地區等老工業基地振興、中部崛起等區域發展戰略，旨在解決區域發展不協調問題。黨的二十大報告對新時代促進區域協調發展作出新部署，明確提出要“深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略，優化重大生產力布局，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系”。[7]新時代的區域協調發展戰略包括推動西部大開發、東北全面振興、中部地區崛起、東部率先發展，以及支持各種特殊類型地區加快發展。東北地區是我國實現區域協調發展的主要短板地區之一，全國整體性的區域協調發展離不開東北全面振興。

第三，促進區域協調發展需要有效市場與有為政府更好結合。促進區域協調發展在本質上是引導資源在區域間合理配置并形成合理分工關系，因此，必須充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。加快全國統一大市場建設，促進生產要素合理流動和各個地區比較優勢充分發揮，就是通過市場機制促進區域協調發展的過程。當然，只靠市場機制并不能實現區域協調發展。集聚式發展是現代經濟的基本現象，如果沒有政府的有效干預和調節，必然加速“循環因果累積”，形成區域發展的“馬太效應”，致使區域差距不斷擴大。在我國多級政府體制下，明確政府在促進區域協調發展中的作用還需要注意中央與地方的權責問題。政府在促進區域協調發展中的作用就是建立區域協調發展機制，即構建和完善區域戰略統籌機制、市場一體化發展機制、區域合作互助機制、區際利益補償機制和推動基本公共服務均等化。[8]受自身權限和財力影響，各級地方政府在建立和完善區域協調發展機制方面的作用是有限的，國家需要承擔區域協調發展的保障義務。[9]

東北地區對社會主義現代化強國建設的戰略支撐作用。習近平總書記強調：“構建新發展格局，進一步凸顯東北的重要戰略地位；推進中國式現代化，需要強化東北的戰略支撐作用。”[10]習近平總書記的重要論述深刻闡明了推動東北全面振興對中國式現代化的戰略支撐作用。

第一，推動東北全面振興有利于加快構建新發展格局。當前我國經濟運行的外部環境面臨著高度不確定性，單邊主義、貿易保護主義盛行，地緣政治風險不斷上升。構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，是黨中央根據我國發展階段、環境、條件變化作出的重大決策，是推進中國式現代化的必由之路。構建新發展格局需要持續擴大內需，加快推動自主創新，推動產業鏈供應鏈優化升級，打造安全可控、有競爭力的現代化產業體系。同時，也要建設更高水平開放型經濟新體制，以國內大循環吸引全球資源要素，更好利用國內國際兩個市場兩種資源，牢牢把握戰略主動。構建新發展格局需要解決諸多矛盾和問題，其中區域發展不協調就是一個主要障礙。廣大中西部和東北地區發展滯后，直接制約著內需擴大和高水平對外開放。深入實施西部大開發、東北全面振興、中部崛起等區域協調發展戰略，將為我國創造規模巨大的國內市場，加快提升對外開放水平，有利于形成國內國際雙循環相互促進的新發展格局。此外，東北地區能夠在我國實現高水平科技自立自強戰略目標方面作出重要新貢獻。東北地區擁有一批高水平高等院校和科研院所，具有科教資源和人才富集優勢，具有將科教優勢轉變為產業優勢的基礎條件，具備培育戰略性新興產業和未來產業的現實基礎。

第二，東北地區在維護國家“五大安全”中的戰略地位極為重要。全面推進強國建設和民族復興偉業必須居安思危，需要為各種嚴峻風險和挑戰做好準備，需要按照“平急結合”原則優化重大生產力布局，建設國家“戰略備份”。2018年9月，習近平總書記在深入推進東北振興座談會上指出，“東北地區是我國重要的工業和農業基地，維護國家國防安全、糧食安全、生態安全、能源安全、產業安全的戰略地位十分重要，關乎國家發展大局”。[11]近年來，學術界圍繞東北地區在維護國家“五大安全”中的重要地位進行了廣泛深入解讀。[12]東北地區擁有漫長的邊境線，地處國際局勢復雜多變的東北亞地理中心，在維護國防安全方面承擔著極為艱巨的任務。與此同時，東北地區在確保我國糧食、能源、生態、重要產業鏈供應鏈安全方面的作用無可替代。相對于京津冀、長三角、珠三角等“戰略大前方”，東北地區能源保障能力強，在原材料加工、裝備制造、軍工、航空航天、船舶等領域發展基礎好，具備建設重要“戰略腹地”的良好條件。按照軍民融合發展的思路，不斷提升東北地區的國家戰略腹地功能，既是維護國家產業安全的有效途徑，也是維護國家國防安全的重要舉措。因此，國家加大對東北全面振興的支持力度具有深遠的重大戰略意義。

加大對東北全面振興支持力度應堅持的基本原則

當前，東北地區經濟發展面臨的嚴峻形勢和東北地區對中國式現代化的戰略支撐作用，明確了國家加大對東北全面振興支持力度的必要性，即國家應出臺更有力地支持東北全面振興發展的政策措施。接下來，需要明確國家應該主要在哪些領域、通過什么方式以及在多大程度上支持東北全面振興。如果缺少這種限定，就很難建立起科學高效的多級政府間職能分工關系和地區間協調發展關系。

目標導向原則。國家應該如何加大對東北全面振興的支持力度，首先取決于國家設定的促進區域協調發展目標和東北所承載的國家戰略目標。從促進區域協調發展方面看，國家對任何經濟欠發達地區都應提供必要支持。當前，東北地區經濟社會發展形勢較為嚴峻，已經成為實現區域協調發展短板地區。為此，國家對東北地區的政策支持首先應該考慮促進基本公共服務均等化，即國家需要加大對東北地區的財力支持，保障各級地方政府能夠為居民提供適宜水準的公共服務。促進基本公共服務均等化既可以改善欠發達地區居民的生活條件，同時也可以改善相關地區的經濟發展條件，因而是我國社會主義市場經濟體制下縮小地區經濟發展差距的關鍵措施。國家以促進區域協調發展為目標而出臺的對欠發達地區的支持政策，屬于基本權利保障型的支持政策。

除此之外，國家還會根據重大戰略布局需要對部分地區提供發展導向型特殊支持政策，即為推動有關地區更好地承擔某種或某些國家戰略任務而出臺的支持政策。這種支持政策并非只針對欠發達地區，經濟特區、自由貿易試驗區、自由貿易港等所享受的支持政策都屬于此種類型。近年來，中央對東北地區在國家戰略布局中發展目標定位越來越清晰，即維護國家“五大安全”的戰略支撐地位。為此，國家應該根據東北地區在維護國家“五大安全”方面所需解決的突出問題，實施有針對性的支持政策，以使之更好發揮有關戰略支撐作用。

兼顧效率與公平原則。區域發展不平衡是市場經濟的常態，是市場競爭、要素自由流動、產業集聚的必然結果。促進共同富裕和區域協調發展，必須立足于我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段這一最大國情。習近平總書記明確指出：“共同富裕是一個長遠目標，需要一個過程，不可能一蹴而就，對其長期性、艱巨性、復雜性要有充分估計，辦好這件事，等不得，也急不得。”[13]這一重要論述是制定實施促進區域協調發展政策的重要遵循。

國家實施促進區域協調發展的政策，特別是保障欠發達地區享受適宜水準的基本公共服務的權利，實質上是對區域發展不平衡的必要干預和矯正。這種干預和矯正的目的是維護基本的社會公平正義，而不是徹底否定基于市場競爭、要素自由流動而形成的資源配置，更不是追求絕對均衡或平均主義。在實施有關政策的過程中，必須恰當處理效率與公平的關系，既要考慮對欠發達地區的基本公共服務保障有力，同時還要充分考慮我國目前發展的階段特征和維護發達地區發展的積極性。兼顧效率與公平原則在法學領域又被稱為比例原則，“要求公權力必須在限制基本權利的目的和限制基本權利的手段之間進行衡量，不能不擇手段地追求目的的實現”。[14]國家實施促進區域協調發展政策，需要同時考慮對發達地區損害最小和保障發達地區與欠發達地區利益相對均衡。前者體現的是效率原則，后者則是公平原則。為此，國家以促進區域協調發展為目標對東北地區實施支持政策，既要考慮東北地區面臨的實際困難并給予保障有力的政策支持，同時也要考慮國家的財力狀況和調動各地加快發展的積極性，有關支持政策要體現必要性、適當性和均衡性。

與建設全國統一大市場相協調原則。加快建設全國統一大市場是進一步完善社會主義市場經濟體制的內在要求，也是構建新發展格局的重要基礎性支撐條件。形成全國統一大市場對促進市場競爭和提升資源配置效率、更好參與國際競爭和實現高水平科技自立自強等都具有重要推動作用。改革開放以來，我國社會主義市場經濟體制不斷完善，全國統一大市場的規模效應不斷顯現，但在實踐中還存在一些妨礙全國統一大市場建設的問題，以及地區間市場監管規則和程序不統一問題。

從本質上看，影響我國統一大市場建設的問題一定程度上是行政分割造成的，特別是源于地方保護的行政分割。為此，中央明確提出“針對不同地區實際制定差別化政策，同時更加注重區域一體化發展，維護全國統一市場的公平競爭，防止出現制造政策洼地、地方保護主義等問題”。[15]與此同時，國家加大對東北全面振興的支持力度，主要有兩個方面的具體要求：一是不能在東北地區實施制造政策洼地的政策，不能通過讓東北地區享受特別優惠政策來實現全面振興發展；二是要確保東北地區能夠享受其他欠發達地區所獲得的政策支持，特別是國家支持西部大開發的政策與支持東北全面振興的政策應該相互協調，各項政策的支持力度應該基本一致。

避免引發低效投資膨脹原則。當前，一些地方政府擔心自己在落實國家重大區域發展戰略的“政績錦標賽”中落后，全力開展招商引資和擴大投資工作，并將招商引資和擴大投資指標層層分解、層層壓任務。這種“政績錦標賽”機制既是推動我國經濟發展的重要動力，同時也存在兩個方面的消極影響。一是政府在資源配置中的作用被放大和強化，進而導致市場無法在資源配置中發揮決定性作用。二是在一些招商引資不理想的地區為了實現投資增長目標，往往通過各種形式的政府負債擴大投資規模，造成地方政府低效投資頻發和地方債務持續膨脹。

以往東北各地在實施東北振興戰略過程中都或多或少存在上述兩個方面的問題。東北地區原本市場經濟發展相對滯后，東北振興戰略實施以來這種局面并未得到明顯改觀，政府直接參與資源配置的情況一直較為普遍。[16]另外，由于東北地區民營經濟投資較為低迷，東北地區的一些地方政府為拉動經濟增長不斷加大舉債投資規模，造成東北三省地方債務風險在全國都屬于偏高的水平。發達地區地方債務風險相對較小主要得益于“負債-基建-地產”這個循環機制基本能夠有序運轉，即地方政府通過負債大搞基礎設施建設，推高了房地產價格，地方政府從而獲得了巨額土地出讓金收入，基本上能夠覆蓋地方負債。目前，在全國范圍內這一循環機制都正面臨經濟增長減速和人口負增長的雙重挑戰，東北地區面臨的挑戰尤為嚴峻。在經濟增長乏力和城市房價不斷下滑的情況下，東北地區地方政府償債能力很難得到明顯提升，控制地方低效投資膨脹已勢在必行。

關于國家加大對東北全面振興支持力度的政策建議

推動東北全面振興是一項復雜的系統工程，需要國家支持的事項也紛繁復雜。根據前文所述基本原則，結合東北地區的實際情況，當前，迫切需要國家在以下方面加大對東北地區的政策支持。

支持東北地區加快提升基本公共服務水平。我國現階段的基本公共服務主要包括公共教育、公共衛生、公共文化等社會事業，公共交通、公共通信等公用設施建設，以及解決人的生存發展和維護社會穩定所需要的社會就業、社會保障、社會福利、社會秩序等公共制度建設。基本公共服務的范圍比較廣，并且隨著經濟社會發展和公共治理水平提升范圍不斷擴大。近年來，由于經濟發展遲緩和地方財力不足，東北地區的公共服務水平與東南沿海地區差距越來越大。國家加大對東北地區提升基本公共服務水平的支持，需要分類實施，即根據不同類型基本公共服務的特征，選擇不同的支持方式。

東北地區基本公共服務最薄弱的環節是職工基本養老保險和基本醫療保險水平低。在基本養老保險基金地方統籌制度下，養老負擔畸輕畸重和基金使用效率低下問題非常突出。部分東南沿海經濟發達地區年輕職工比例高、歷史負擔小，基金結存多、繳費率低、養老待遇高；相反東北地區等老工業基地退休職工多、歷史負擔重、基金缺口大、繳費率高、養老待遇低。如果這種狀況長期持續下去，就會出現基本養老金的兩極分化現象，嚴重違背基金互助共濟的社會保險屬性。對此國家無需給予東北地區特殊政策支持，而是應該以實施東北全面振興戰略和西部大開發戰略為契機，加快基本養老保險基金在全國范圍的統籌使用。與此同時，也應該提高基本醫療保險的社會統籌層次，支持東北三省將基本醫療保險從地市級統籌提升至省級統籌，并探討全國統籌的可能性與實施措施。

由于絕大多數基本公共服務并不能由國家直接提供，因此，國家對財政困難地區的財力支持是促進基本公共服務均等化的重要途徑。目前，國家對地方的財政轉移支付中有條件轉移支付比重過高，均衡性轉移支付比重偏低，應該盡快出臺將各地常住人口人均公共財政支出差異控制在合理空間的政策。現階段，東北地區各級財政運行極為困難，各種基本公共服務的財力保障薄弱，特別需要國家加大均衡性財政轉移支付支持。

加快建立對東北地區的區際利益補償機制。促進區域協調發展既需要通過財政轉移支付平衡各地區之間的公共財力，也要確立地區間的利益補償關系。區際利益補償主要包括生態利益補償、糧食主產區與主銷區之間的利益補償、資源輸出地與輸入地之間的利益補償。東北地區作為我國重要的糧食主產區、能源輸出地和生態屏障區，肩負著維護國家糧食安全、能源安全、生態安全等方面的使命，可以考慮通過建立區際利益補償機制支持東北全面振興。

區際利益補償在我國尚處于探索階段，目前的基本思路是鼓勵和支持受益方和貢獻方之間協商進行橫向利益補償，國家只提供制度保障性支持，對有關各方之間的補償方式、補償水平等不予干預。《中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》明確提出，“鼓勵生態受益地區與生態保護地區、流域下游與流域上游通過資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式建立橫向補償關系”，“鼓勵糧食主銷區通過在主產區建設加工園區、建立優質商品糧基地和建立產銷區儲備合作機制以及提供資金、人才、技術服務支持等方式開展產銷協作”，“鼓勵資源輸入地通過共建園區、產業合作、飛地經濟等形式支持輸出地發展接續產業和替代產業，加快建立支持資源型地區經濟轉型長效機制”。[17]

上述多種形式的橫向利益補償機制的思路非常好，但落實起來有難度。特別是在社會主義市場經濟體制不斷完善的大背景下，個別地方政府調節地區間資源配置的能力不斷弱化。此外，受益方究竟應該按照何種水平對貢獻方進行橫向補償難以確定。因此，橫向補償并非區際利益補償的最佳途徑。為此，建議國家直接出臺支持東北地區提高糧食生產能力、加強生態環境保護、強化能源保障能力的措施，以縱向利益補償協調區際之間有關的利益關系。受益方則可以通過保持經濟快速發展為國家財政貢獻更多力量，從而間接實現對貢獻方的利益補償。

支持中央企業擴大在東北地區進行重大生產力布局。優化重大生產力布局，是黨中央基于當前及未來發展面臨的新形勢和新問題提出的重大戰略部署，是統籌發展和安全的具體舉措，對于加快構建新發展格局、推動區域協調發展具有深遠意義。傳統意義上的重大生產力主要指能源、冶金、化工、機械裝備等國民經濟基礎性部門。隨著新一輪科技革命與產業變革的不斷發展，以及世界政治經濟形勢加速演變，保障國家國防安全、經濟安全及產業安全的高科技產業也被納入重大生產力的范疇。中央企業實力雄厚，在關系國家安全和國民經濟命脈的主要行業與關鍵領域占據支配地位，是國民經濟的重要支柱，也是重大生產力的重要組織形式。

優化重大生產力布局是國家意志的體現，離不開國家強有力的推動。當然在具體實踐過程中，也要充分發揮市場的作用，避免完全不顧及成本收益的行政行為嚴重降低資源配置效率，進而導致重大項目和重大生產力無效布局。因此，重大生產力布局需要讓“看得見的手”與“看不見的手”形成合力，最現實的途徑則是通過中央企業優化區域布局引領重大生產力布局調整。為此，國家應該出臺鼓勵中央企業擴大在東北地區投資的措施，并通過中央企業空間布局調整帶動重大生產力布局優化，在東北地區建立關鍵領域戰略備份，從而進一步提升東北地區對國防安全、產業安全的戰略支撐能力。

支持東北地區加快建立產學研協同創新新機制。東北地區擁有較為雄厚的科教實力，但這種科教優勢并未充分轉變為東北地區的發展優勢，科教事業與經濟社會發展融合度不高，企業的科技創新主體地位尚未得到充分確立，社會總體研發經費投入明顯偏低。當前，迫切需要打破科教領域與產業部門之間的壁壘，推動高等院校、科研機構與產業企業的深度合作，支持科研院所、高等院校深度參與企業實驗平臺建設。為此，需要國家有關部門積極探索改革對東北地區研究機構和高等院校的資金支持方式，將更多科技項目經費用于鼓勵開展產學研合作，設立產學研重大科技攻關專項，鼓勵研究機構、高等院校以及科研人員積極參與企業重大技術攻關，與企業合作解決技術難題，幫助企業解決發展技術瓶頸問題。

建立產學研協同創新新機制，還需要加快推進人才評價機制改革。國家有關部門可以將東北地區確定為人才制度改革試驗區，進一步破除人才評價的“五唯”現象，切實確立“不唯帽子重實績、不唯獎項重貢獻、不唯資歷重能力”的人才評價導向，鼓勵科技人才積極參與戰略性新興產業、未來產業技術研發活動及助力傳統產業轉型升級，加快建立鼓勵各類人才積極獻身區域經濟社會發展的新機制。

此外，國家需要出臺更有效的為東北等欠發達地區留住人才的政策措施。近年來，發達地區憑借雄厚的財力實施優厚的吸引人才政策，而東北等欠發達地區受財力所限在吸引人才方面的競爭明顯處于不利地位，人才領域的“馬太效應”日益凸顯。為此，國家要加大對東北等欠發達地區留住人才的支持，國家有關部門出臺統一的人才津補貼標準，同時對東北等欠發達地區人才津補貼提供必要的財力支持。

（本文系教育部人文社科重點研究基地重大項目“國際秩序大變革背景下的中國東北亞區域合作戰略研究”的階段性成果，項目編號：22JJD790095）

注釋

[1]以上數據為根據《中國統計年鑒》、《遼寧統計年鑒》、《吉林統計年鑒》和《黑龍江統計年鑒》有關數據計算，文中沒有具體來源說明的數據來源均與此相同。

[2]制造業數據根據《中國工業統計年鑒》各年度數據計算。

[3]孫廷陽：《從31省份財政“年報”能看出什么？》，《中國經濟周刊》，2023年第4期。

[4]2010年和2020年人口相關數據是根據全國第六次和第七次人口普查數據整理與計算，其余年份人口相關數據是根據東北三省各年度統計公報數據整理與計算。

[5]《中國外資統計公報（2023）》，http：//images.mofcom.gov.cn/wzs/202310/20231010105622259.pdf。

[6]安樹偉、李瑞鵬：《東西差距還是南北差距？——1978年以來中國區域差距的演變與機理分析》，《中國軟科學》，2023年第4期。

[7]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2022年10月26日，第1版。

[8][15][17]《中共中央 國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》，2018年11月29日，https：//www.gov.cn/zhengce/2018-11/29/content_5344537.htm。

[9]李海平：《區域協調發展的國家保障義務》，《中國社會科學》，2022年第4期。

[10]《習近平主持召開新時代推動東北全面振興座談會強調：牢牢把握東北的重要使命 奮力譜寫東北全面振興新篇章》，2023年9月9日，https：//www.gov.cn/yaowen/liebiao/202309/content_6903072.htm。

[11]《習近平在東北三省考察并主持召開深入推進東北振興座談會》，2018年9月28日，https：//www.gov.cn/xinwen/2018-09/28/content_5326563.htm。

[12]喬榛：《東北維護好國家“五大安全”須走出新路子》，《黑龍江社會科學》，2023年第6期。

[13]習近平：《扎實推動共同富裕》，《求是》，2021年第20期。

[14]張翔：《財產權的社會義務》，《中國社會科學》，2012年第9期。

[16]吳昊：《論振興東北老工業基地與地方政府職能轉變》，《吉林大學社會科學學報》，2006年第11期。

責 編∕肖晗題? 美 編∕周群英