PPP模式下公路工程造價的控制與管理分析

吳笛，寧可

（中交第二公路勘察設計研究院有限公司，湖北武漢 430056）

0 引言

隨著社會經濟的發展和公共基礎設施需求的日益增長，公私合作（PPP）模式在公路工程領域的應用日益廣泛，在這一合作模式中，政府與社會資本共同參與、共擔風險，合理分配利益，旨在提供更高效、可持續的公共服務。然而，PPP 模式下的公路工程造價控制與管理面臨著諸多挑戰，如合同復雜、利益相關者眾多、不確定性因素的存在等。因此，深入研究PPP 模式下的公路工程造價控制與管理策略具有重要意義。

1 PPP 模式的特點

PPP 模式具有獨特的伙伴關系、利益共享和風險分擔的特點，共同構成該模式的關鍵特征，其管理目標可以分為高低層次，如表1 所示。首先，伙伴關系是PPP 模式的核心。在傳統的政府項目中，政府通常獨自負責項目的設計、建設和運營。在PPP 模式下，政府與社會資本之間建立合作伙伴關系，共同承擔項目責任，這種伙伴關系不僅體現在合同層面，更意味著在整個項目周期中，政府與社會資本需要緊密協作，共同解決項目中的各種問題，從而實現高效、靈活的項目管理。其次，利益共享是PPP 模式的另一個顯著特點。在傳統的公路工程項目中，政府擁有項目所有權并承擔運營風險，在PPP 模式下，由于社會資本的參與，項目的經濟利益將更加多元化。政府和社會資本可以在合同中規定收益的分配方式，從而共同分享項目帶來的經濟利益。這種利益共享機制激勵了社會資本積極地參與和管理項目，以追求更大的經濟回報。最后，風險分擔是PPP 模式的重要特征。由于項目的復雜性和不確定性，項目面臨的風險需要得到妥善分擔。在PPP 合同中，會規定各方在項目中所承擔的風險，從而確保項目各方都能夠在其擅長的領域中發揮最大優勢，減少不必要的風險，這種風險共擔的機制有助于提高項目的整體抗風險能力，確保項目的可持續發展[1-2]。

表1 PPP 模式的項目機構的層次目標

2 PPP 的基本組織模式

2.1 外包類

外包類PPP 模式是一種基于合同的組織形式，通常包括政府與私人合作伙伴簽署合同，將某一公共服務或設施的設計、建設、運營、維護等環節全部或部分外包給私營企業。這種模式的核心在于私營企業負責提供特定服務，政府則負責監管、監察以及支付服務費用。外包類PPP 模式的優勢在于政府能夠借助私營企業的專業知識和運營效率，更加靈活地滿足公共需求，同時減輕政府財政壓力。

2.2 特許經營類

特許經營類PPP 模式是一種基于特許權的組織形式，政府通過招標等方式將特定項目或服務的經營權授予私營企業，由私營企業對該項目進行設計、建設、運營，并在合同規定的期限內享有一定的特許權益。在這種模式下，私營企業通常需要承擔更大的運營風險，但也有更大的利潤空間，這種模式適用于具有明確盈利模式和長期經營前景的項目。

2.3 私有化類

私有化類PPP 模式是一種更為徹底的公私合作方式，通常表現為政府將由政府直接運營的公共服務或設施完全轉交給私營企業，由私營企業全權所有并進行運營和管理，這種模式的核心在于政府徹底退出運營管理，轉而成為監管者和服務購買者。私有化類PPP 模式可以激發私營企業的積極性，提高運營管理效率，但也需要政府建立有效監管機制，確保服務的公平性和可及性[3-4]。

3 PPP 模式下公路工程造價管控中的問題

3.1 造價管控無法滿足PPP 模式的需求

在PPP 模式下，傳統的工程造價控制和管理方式無法滿足其特有需求。與傳統項目相比，PPP 項目的合作關系更為復雜，涉及政府與私營企業的協同運作，涵蓋法律、經濟和管理等多個層面。傳統的造價控制框架一般較為剛性和單一，無法靈活應對PPP 項目中復雜多變的合作結構和多元的各方利益。在PPP 項目中，涉及長期合作和共同投資，各方之間的法律關系更為復雜，涵蓋的合同條款較多，且需要充分考慮私人投資者的回報預期。傳統的造價管理難以適應PPP 項目中的多層次和多元化的經濟關系，難以實現全面的成本控制和資源管理。同時，PPP 項目的融資結構和資金流向也較為復雜，傳統的造價管理無法有效解決相關的財務問題，限制了項目在財務層面的靈活性。

3.2 工程利益方數量較多，造價控制的影響因素增加

在PPP 模式下，工程涉及眾多利益相關方，如政府、私人投資者、設計和建設方等，構成多元的利益格局，這種利益多元性增加了造價控制的復雜性和難度。不同單位之間的利益訴求可能存在沖突，從而在造價控制中難以達成一致，這使項目在制定和執行造價控制策略時受到多方面因素的制約，增加了項目整體風險。此外，不同利益主體對工程的要求、標準和期望可能存在差異，使協調和溝通變得復雜，造成造價控制的執行滯后，甚至出現偏差。這一復雜性的增加使造價控制符合各方期望更加困難，進而引發項目進展受阻、成本超支等問題[5]。

3.3 工程造價管控效率不高，難以控制不穩定因素

PPP 模式下的公路工程通常擁有長時間、復雜的項目生命周期，使造價管控受到不穩定因素的影響更為明顯。市場波動、技術變革、自然災害等不可預見的因素給造價管控帶來巨大的不確定性，傳統的造價管理方法難以應對這些復雜的情況。因此，工程造價管控效率較低，對項目整體風險控制造成一定的挑戰。

4 PPP 模式下公路工程造價的控制與管理策略

4.1 準備階段

在PPP 模式下，公路工程項目的準備階段中，設計、融資、法律框架等方面的工作都在進行中，這一階段工程造價的準確估算和有效控制至關重要。傳統的造價管理方法難以應對PPP 模式的復雜性，因此需要在準備階段采取一系列策略來加強工程造價的管理與控制。首先，應強調細致的前期調研和準確的成本估算，包括對項目范圍、地質條件、法規要求等因素的深入研究，以便更好地理解項目的實際需求和面臨的挑戰。其次，在PPP 模式中，眾多的參與方擁有不同的利益訴求，而這些訴求直接關系到工程造價。在準備階段，必須建立透明、高效的溝通機制，確保各方對項目的期望和要求得到合理表達，并及時解決潛在的分歧。最后，對于準備階段的公路工程造價管理，需要采用靈活的、前瞻性的管理手段。傳統的造價管理過于剛性，無法靈活應對項目的不確定性和變化。因此，需采用先進的技術手段，如建模、仿真等方法，以便更好地應對可能的風險，提高項目應變能力。

4.2 設計階段

設計質量直接影響著后續施工和運營階段的成本，并對項目整體經濟效益產生深遠影響，因此，在PPP 項目中，注重設計階段工程造價的管理與控制至關重要。首先，需要注重設計優化，在滿足項目需求的前提下盡可能降低成本。應采用先進的設計工具和技術，進行成本效益分析，在保證質量的情況下提出最經濟的設計方案。這就需要設計團隊與工程造價團隊密切合作，以確保設計與造價之間的有效銜接。其次，進行全面的成本評估是設計階段工程造價管理的關鍵步驟，包括對項目各項工程的材料、勞動力、設備等成本進行詳細估算，并考慮潛在的變化因素。最后，設計階段的工程造價控制需要重視風險分析。在設計階段，對于各種潛在的技術、環境、市場等風險因素，需要進行提前識別和評估，通過對風險的有效管理，可以降低后期項目的不確定性，確保將造價控制在可控范圍內[6]。

4.3 投標階段

在投標階段，不僅需要確保各投標方對項目造價的清晰理解，還需要通過有效的造價管理與控制策略確保投標文件的準確性、競爭力和可執行性。其一，在公路工程投標階段，各投標方應該根據招標方提供的項目信息制訂投標方案，包括工程造價的估算。為確保投標文件的準確性，需要在項目信息傳達方面做到透明、全面，確保所有潛在投標者獲得相同的項目信息。此外，對于可能涉及的風險和不確定性，需要在投標文件中進行明確說明，以減少后期造價管理的不確定性。其二，在投標過程中，需要強調各投標方提供的工程造價方案在經濟上的競爭力，在保證質量的前提下尋求最經濟的設計和施工方案。同時，需確保投標方案的可執行性，防止在后續階段因為設計不合理或預算過于樂觀而出現造價超支情況，這需要對投標方案進行嚴格的評審，確保其符合實際情況和項目的長期利益。

4.4 實施階段

在PPP 模式下，實施階段是公路工程的關鍵階段，這一階段的工程造價的管理與控制至關重要。在實施階段，項目將由設計和規劃轉向實際建設和運營，因此需要采取一系列策略以確保工程造價在可控范圍內，同時保持質量與進度的平衡。首先，強調項目造價管理的整合性。在實施階段，各個工程階段緊密相連，需要在項目管理上實現高度整合，包括建立有效的項目管理團隊，確保各方的協同合作，以實現對造價的全面、協同管理。同時，整合項目的各個方面，包括設計、采購、施工等，確保項目的整體效益最大化。其次，實施階段的工程造價管理需要強調經濟效益。在施工和運營階段，成本的有效管控直接關系到項目的經濟效益，因此，需要在實施階段進行實時的造價監測和分析，及時發現可能的成本超支風險，并采取相應的措施進行調整和控制，確保項目的經濟性。最后，注重風險管理。實施階段伴隨著各種風險，如施工延期、技術問題、市場變化等。在工程造價的管理與控制中，需要建立有效的風險管理機制，通過預警、規避和轉移等手段，降低各類風險對造價管理的不利影響，確保工程造價的穩定性和可控性。

4.5 結算階段

結算階段涉及項目最終的成本核算和支付，因此需要采取嚴格的管理與控制策略以確保造價的合理性和透明度。在結算階段，需要關注工程量的準確測定、成本的合理核算以及合同條款的嚴格執行。首先，確保工程量的準確測定。結算階段的第一步是對實際完成的工程量進行準確測定，包括對各項工程量的計量和計價，計量方法應與合同約定的計量方法一致。準確的工程量測定是結算精確性和公正性的基礎，可以采用先進的測量技術和設備來提高工程量計算的準確性。其次，合理進行成本的核算。在結算階段，需要對各項成本進行合理核算，確保不同成本項的計算方法符合相關法規和合同約定，這涉及材料、人工、設備等各項成本的詳細核對，以防止造價的過高或過低，從而保障項目的經濟效益。最后，嚴格執行合同條款。在結算階段，合同條款的執行至關重要，需要確保合同中關于工程造價計算和支付的規定得到嚴格遵守，包括對變更和索賠的合理審定、支付條件的履行等。

4.6 移交階段

移交階段關乎項目從建設階段向運營階段的順利過渡，因此需要采取有效的管理與控制策略以確保造價的平穩過渡和項目的可持續性。首先，在移交階段，需要對整個項目移交過程中涉及的成本進行詳細核算，包括項目設備、人員調整、技術移交等方面，這有助于在項目交付時準確把握整體成本，為運營階段經濟效益的獲取提供基礎，核算需要基于透明的數據，確保成本計算的準確性。其次，在移交階段，有必要對項目建設階段的質量進行全面驗收，不僅驗收已經完成的工程質量，還需檢查項目移交所需文檔和資料的完備性。質量驗收的合格與否直接關系到項目是否能夠成功移交，并對后續的運營產生深遠影響，需要確保工程質量符合相關標準和合同要求。最后，在移交階段，需要明確運營方在項目運營階段的權責，包括運營方在設備、人員、資金的調配和管理等方面的權利和責任。通過清晰的權責劃分，可以保障項目在運營階段的效率，避免后續出現管理混亂。

5 結語

綜上所述，此次研究對PPP 模式下公路工程造價的控制與管理策略進行了全面深入分析。通過對準備、設計、投標、實施、結算和移交等階段的分析，明確了在每個階段應采取的具體造價管理與控制手段。這一研究為實現PPP 模式下公路工程的經濟效益、可持續發展提供了全面的理論支持和實踐指導，在今后的PPP 項目實施中，應充分考慮項目特定階段的特點，針對性地應用策略，以確保項目的成功實施和運營的可持續。