淺析國內(nèi)外城市供熱管理經(jīng)驗及對城鎮(zhèn)供熱優(yōu)化管理的啟示

楊帥

(長治市城鎮(zhèn)熱力有限公司，山西 長治 046000)

隨著社會高速發(fā)展，人民生活水平日益提高，城鎮(zhèn)居民及生產(chǎn)企業(yè)對城市集中供熱服務的要求也越來越高，由早期的有溫度即可，轉變?yōu)闇囟纫m宜；維修服務能夠做到及時響應；收費標準更惠民。結合本地區(qū)城市特點，努力提高城市的供熱能力、供熱服務水平，是提高城市居民和企業(yè)幸福感、獲得感的重要舉措。本文首先分析目前城市集中供熱存在的缺點和不足，淺析國內(nèi)外城市供熱做得較好的經(jīng)典案例的管理經(jīng)驗，對照剖析存在問題的原因和對優(yōu)化供熱管理的啟示。

1 集中供熱普遍存在的問題及分析

對居民和生產(chǎn)企業(yè)給供熱公司反饋記錄內(nèi)容進行總結，居民和企業(yè)用戶對城市集中供熱管理不滿意的地方主要概括為供熱企業(yè)惰性服務、供熱溫度不達標、供熱發(fā)展模式單一三個方面。

1.1 供熱企業(yè)惰性服務

以投資經(jīng)營性質為依據(jù)，供熱企業(yè)主要可分為房產(chǎn)開發(fā)商物業(yè)公司供熱、社會團體后勤部門供熱以及熱電聯(lián)產(chǎn)供熱三類。部分小型供熱企業(yè)提供的運行模式比較單一，一味控制熱源流量以求節(jié)約成本、追求效益，對國家和地區(qū)的保民生政策方針落實不到位，采取粗放式經(jīng)營，管理思路落后，對居民的公共利益保障不到位，對用戶訴求視而不見，導致用戶評價降低。

1.2 供熱溫度不搭標

溫度不達標是居民和企業(yè)用戶提出最多的問題。目前大多數(shù)地區(qū)設定集中供熱達標溫度為18±2℃，即室內(nèi)供暖溫度達到16℃即是達標，而居民認為室內(nèi)舒適溫度需達到20℃以上。

溫度不達標現(xiàn)象也多存在于老舊小區(qū)，供熱管網(wǎng)年久失修、設備老化，導致跑冒滴漏現(xiàn)象頻發(fā)，熱損失較大；舊管網(wǎng)管徑普遍較小，鋼管銹蝕、結垢、堵塞導致熱流量不足，熱效能降低，加上房屋老化，密封較差，導致用戶家中感受溫度降低。

供熱基礎設施優(yōu)化改造跟不上城市發(fā)展，供熱企業(yè)經(jīng)營收入不足以單獨應對，一旦供熱企業(yè)出現(xiàn)資金周轉困難，將嚴重影響企業(yè)的生產(chǎn)運營，更無力滿足用戶需求，這就導致了供熱服務水平不高。

此外，供熱面積快速增長但熱電聯(lián)產(chǎn)發(fā)熱量不足、熱源分布不均、供熱設施配套建設未能納入城市發(fā)展總體規(guī)劃，也會造成集中供熱發(fā)展、服務滯后，影響供熱質量。

1.3 供熱發(fā)展模式單一

目前，集中供熱多指熱水供熱，即一次管網(wǎng)供應高溫熱水，經(jīng)過換熱站加熱二次管網(wǎng)中的水，輸送到用戶家中。該方法施工成本高，適合大面積、較集中的用熱區(qū)域。而對于零星散戶，考慮到建設、運行成本，供熱企業(yè)往往無能為力。同樣，能源燃料由于市場價格波動導致供熱成本上漲，也是多數(shù)供熱企業(yè)的無奈之殤，政府成本補償機制仍不健全，自行承擔的漲價成本讓供熱企業(yè)的生產(chǎn)、發(fā)展能力受到影響，無法滿足所有采暖客戶的用熱需求，特別是一些工廠等大型客戶，導致供熱服務水平陷入瓶頸。

2 國內(nèi)外城市供熱管理經(jīng)驗借鑒

2.1 國外城市供熱管理經(jīng)驗與啟示

2.1.1 德國城市供熱管理的經(jīng)驗與啟示

德國城市的供熱起步較早，其經(jīng)驗主要體現(xiàn)在以下兩方面：1)供熱管理精細化，對供熱的各個環(huán)節(jié)都有單獨明確的規(guī)定，西德在 1981 頒布了《關于熱費的相關規(guī)定》，對多層供熱建筑及所有新建居民樓，安裝分戶熱計量設備，用戶將按照熱消耗量繳費。德國統(tǒng)一后，修改了《關于熱費的相關規(guī)定》，以更好地適應國家供熱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；2)制定了更為完善的改造計劃和熱費收繳辦法。對原東德多層的居民樓，要求其在1995 年之前必須安裝分戶設備。原東德城市需要對原有建筑的單管垂直取暖結構進行改造。針對上述改造，德國共采取以下兩個方面的舉措：1)樓宇采暖結構的改造經(jīng)費由房管部門和西德能源服務公司共同承擔，分別占比70%和30%，共同計入供熱成本，進行累計不超過 5 年的熱價補償；2)將樓宇原有的單管垂直順序結構改為垂直單管并聯(lián)式結構，以滿足分戶計量的需要。

德國的城市供熱管理中在熱計量模式的改造發(fā)展十分值得借鑒，首先德國有較為完善的法律法規(guī)制度作為依據(jù)熱計量模式的實施依據(jù)。同時東德西德的統(tǒng)一帶來了相應的改造需求，德國政府制訂了較為合理的改造方案，明確改造費用的承擔比例，并由政府進行補貼。在改造完成后，在執(zhí)行過程中也是將居民取暖費分成兩部分，固定和浮動，更為合理，可執(zhí)行性很強。

2.1.2 丹麥城市供熱管理的經(jīng)驗與啟示

丹麥在城市供熱管理中施行有規(guī)劃的市場經(jīng)濟模式，并在多年的改革與發(fā)展中得到了廣泛的應用，取得了豐富的經(jīng)驗，主要體現(xiàn)在：1)地區(qū)的供熱和熱電聯(lián)產(chǎn)由政府環(huán)境和能源部門統(tǒng)一管理，并由該部門對地區(qū)的供熱發(fā)展進行統(tǒng)一規(guī)劃；2)采用消費者參與式的城市供熱管理模式。大規(guī)模的供暖公司屬于政府所有，小規(guī)模的供暖公司屬于私有。由供暖消費者選舉產(chǎn)生公司董事會成員，這些供暖公司的董事會成員負責從熱源傳輸管網(wǎng)購買熱能、向用戶供暖、對用戶收費等工作。消費者可以直接清楚地了解供暖服務全流程，了解供暖的開支，從而使他們能夠從管理者和消費者的雙重角度合理制訂熱價在此種模式下，供暖公司往往能做到收支平衡。這種消費者參與的模式，使得供暖企業(yè)不會以盈利為主要目的，如果在今年實現(xiàn)了盈利，可以將一些收入納入明年的財政預算，或者通過減免供暖費用的方式，將其返還給消費者，若有虧空，將會自動轉至次年的財務賬目。這不僅可以做到采暖費的公開透明，還有助于采暖戶上交費用，從而充分地保護使用者和供暖企業(yè)的利益；3)丹麥城市的供暖費的統(tǒng)計和德國較為相近，熱費與采暖者居住 的房屋條件有關，如居住面積、供熱空間、房屋結構等，對于新接入供暖管網(wǎng)的用戶，需要交納并網(wǎng)費和服務分攤費。另外，在熱費計算上還綜合考慮其他因素，如由樓層、所在位置是否靠邊等情況導致的熱損耗相對更大等實際因素，為此，丹麥通過采用“校正系數(shù)”來合理計算上述客觀因素帶來的額外熱消耗，最終分攤費需乘以校正系數(shù)。

2.2 國內(nèi)城市供熱管理經(jīng)驗與啟示

2.2.1 青島城市供熱發(fā)展的經(jīng)驗與啟示

青島市采用統(tǒng)一規(guī)劃的方式，將城市供熱放進經(jīng)濟發(fā)展計劃中，對青島市供熱規(guī)劃進行更為科學嚴格的管理。讓城鄉(xiāng)建設部門、規(guī)劃部門及供熱主管部門站在城市總體發(fā)展的高度，協(xié)同制定供熱規(guī)劃方案。綜合考慮城鄉(xiāng)具體情況，重視節(jié)能、按需配置熱源，努力提高工業(yè)余熱和清潔能源的利用率。在總體規(guī)劃后，讓轄區(qū)內(nèi)各區(qū)縣根據(jù)自身具體情況，因地制宜合理編制規(guī)劃，首先從規(guī)劃上確保供熱方案的合理性。發(fā)展規(guī)劃在確定后，如要修改，必須遵照法定程序，這就又保證了供熱方案實施的穩(wěn)定性。供熱企業(yè)按照政府部門確定的供熱區(qū)域和供熱模式為住戶提供供熱服務，實現(xiàn)全市供熱市場在政府監(jiān)管下健康有序地發(fā)展。青島市的供熱企業(yè)在每年供熱前需要向供暖主管部門進行申報，申報企業(yè)下一年度的供熱安排和規(guī)劃，同時還要把供熱設施的建設、維護及修理計劃申報給供熱主管部門。申報工作結束后，政府主管部門將結合已制定的規(guī)劃，綜合供熱企業(yè)申報的供熱安排及供熱設施相關計劃，于四月前下達當年度供熱發(fā)展計劃。青島市供熱改革中最值得學習的經(jīng)驗就是規(guī)劃先行，政府要參與到供熱企業(yè)的規(guī)劃中，避免重復建設，統(tǒng)籌規(guī)劃資源。

2.2.2 西安供熱一體化經(jīng)營的經(jīng)驗與啟示

西安市在供熱上采取集中一體化經(jīng)營管理，具體而言，是供熱企業(yè)統(tǒng)一維護和管理熱源、供熱管網(wǎng)、換熱站等供熱設施。一體化經(jīng)營管理可以跳過供熱管理當中的物業(yè)一環(huán)，讓供熱可以直管到戶，以此減少供暖糾紛，提升供熱服務的質量和水平。究其原因，在西安的供熱改革實際情況中，換熱站的產(chǎn)權歸屬和維修改造費用誰來承擔是個難題，也是導致小區(qū)業(yè)主、供熱企業(yè)和物業(yè)公司之間矛盾的根本問題。物業(yè)公司不愿意放棄供熱運行中產(chǎn)生的利潤，想要從中抽成，而供熱企業(yè)出于減少一線人員費用及終端運維成本的原因，也不愿意直接面對小區(qū)居民，由此產(chǎn)生了供熱服務和物業(yè)服務銜接上的問題。西安市供熱一體化經(jīng)營管理模式促進了供熱設施的安全有效管理，使供熱設施可以穩(wěn)定高效地運行，為西安市人民更好地采暖提供了重要基礎保障。

3 參考經(jīng)驗及改進舉措

3.1 完善政府監(jiān)督、指導職能

首先，要改變政府對供熱企業(yè)的管理模式，化直接為間接管理，明確政府與供熱企業(yè)的關系，以特許權委托體系為基礎，理清雙方的職責權限。建立一套規(guī)范有效的進入和退出體系，實現(xiàn)對壟斷行業(yè)的監(jiān)管，提高監(jiān)管效能。由于城市供熱屬于準公共物品，具有正外部效應，因此不能完全民營化，需要政府介入進行監(jiān)督和引導，以此解決市場化帶來的問題[1]。對供熱企業(yè)和部分采暖大戶給予財政補貼支持就是政府重要的調(diào)控手段，有利于供暖企業(yè)在市場經(jīng)營的風險下穩(wěn)定運營。將供熱設施配套建設納入城市發(fā)展總體規(guī)劃和當年財政支出預算，保證城市供熱的持續(xù)穩(wěn)定。

另一方面要建立低收入人群采暖保障制度，保障低收入人群采暖需求。隨著日益增長的物價水平，欠繳、不交采暖費的情況時有發(fā)生，這意味著低收入群體正面臨著采暖困境。欠繳費的情況一旦增多，供熱企業(yè)所提供的供熱服務，其質量也會隨之下降，如此以往，會形成惡性循環(huán)，損害供熱公司和采暖居民雙方的利益。在保障低收入群體采暖這方面，西方很多國家都有適合本國國情的相關制度，比如建立供熱保障金制度，或者直接以資金的形式對低收入群體進行補貼等。

3.2 完善供熱用戶服務平臺

完善用戶供熱報修投訴平臺，建立健全市、區(qū)縣兩級供熱管理部門收集供熱投訴的管理模式，也是提升用戶用熱體驗的有效手段。用戶供熱報修、投訴平臺可包含投訴立項、投訴處理、結果統(tǒng)計等多項功能，讓用戶的投訴都登記在冊。用戶端可以通過電話或網(wǎng)絡等方式將自己的投訴錄入供熱報修投訴平臺[2]，并且實時追蹤自己投訴的處理進度，獲得相應的處理結果，還可以上傳自己的意見和建議。后臺監(jiān)管人員可以看到用戶的基本信息、投訴內(nèi)容以及企業(yè)的處理進度。對于頻繁被投訴、投訴數(shù)量較多、以及處理投訴較慢的供熱問題，監(jiān)管人員需重點關注，主動協(xié)調(diào)，追蹤辦理進度，必要時可派駐專人到現(xiàn)場監(jiān)督，保證用戶的合理訴求得到解決。

此外，還可以組建一個專家工作小組，開展對城鎮(zhèn)供熱服務評價標準的研究，并對國內(nèi)外城市集中供暖的服務標準進行積極借鑒，基于城市目前的供暖情況和發(fā)展方向，對城鎮(zhèn)供熱的服務評價標準進行科學合理的界定。對于中小城市而言，應從城市的生活質量、經(jīng)濟狀況、供暖等方面考慮，建立最基本的評估系統(tǒng)，并對相關的評估指數(shù)進行定量分析[3]。同時，要加強對企業(yè)業(yè)務的標準化、公開化，成立服務組織，加快業(yè)務信息化建設，完善企業(yè)服務維修、管網(wǎng)監(jiān)測、測溫等日常服務規(guī)范，提高維修人員和客戶服務人員的職業(yè)素養(yǎng)。同時，對于因使用者過失而引發(fā)的供暖服務爭議，應制定相關法律法規(guī)，明確違法行為所要承擔的法律責任。

3.3 加快城鎮(zhèn)住房及供熱設施改造

對于新建的房屋，可以使用市場機制，來促進節(jié)能工作的展開，從而提升對熱能的使用效率。例如，可以設立一個專門的能耗標示事務所。根據(jù)住房開發(fā)商提供的建筑數(shù)據(jù)能耗指標，來確定相應的能耗數(shù)據(jù)，將其標注在售樓書上，為居住者提供參考依據(jù)。與此同時，當居住者在使用一段時間后，通過與實際能源消耗數(shù)據(jù)的對比，可以實現(xiàn)對其的有效監(jiān)控。同時，作為建筑節(jié)能標識系統(tǒng)的管理與監(jiān)管機構，相關部門并未進行直接干預，其工作是根據(jù)建筑節(jié)能發(fā)展的需要以及買方對能耗標示體系的反饋，制定相關的政策[4]。

此外，還可以引進相應的保險機制，標示機構在提供數(shù)據(jù)時，都要向保險公司進行投保，并支付一定的費用。如果因為標注數(shù)據(jù)和真實能量消耗不一致而引起的爭議，如果是標注機構的問題，就需要保險公司來負責。對于那些具有良好聲譽的能量標注機構，保險公司可以收取比較低的保費，反之，就應當收取比較高的保費，然后使其逐漸被淘汰。

對于已經(jīng)建成的房屋，應該對建筑節(jié)能服務系統(tǒng)進行改進和完善，建立一個規(guī)范化的建筑服務市場，在這一過程中，政府可借鑒國外建筑節(jié)能的實施機構能源服務公司(ESCO)模式。針對建筑類型提供不同的服務，從而達到對已建房屋的節(jié)能效果。

4 結語

城市供熱作為一項重要的民生類城市公共事業(yè)，是民生建設的重要內(nèi)容。居民和企業(yè)反饋信息中，存在著不少公共焦點問題，因此需要針對問題對供熱服務管理進行優(yōu)化。本文對城鎮(zhèn)供熱運管中的重點反映問題進行總結和分析，并且針對問題借鑒國內(nèi)外城市供熱管理經(jīng)驗提出了對策建議，希望能為城鎮(zhèn)供熱管理中面臨的問題優(yōu)化提供參考。中國的城鎮(zhèn)化速度越來越快，城鎮(zhèn)供熱是保障居民正常生活、生產(chǎn)的基本條件，供熱行業(yè)需要在政策扶持的基礎上，提高服務能力，保證集中供熱系統(tǒng)的穩(wěn)定、高效運行。針對本地區(qū)特點制定相應的政策法規(guī)，為熱用戶提供更好的供熱質量和供熱條件，努力建設資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會。