“治理能力現代化”背景下培訓類事業單位內部控制建設研究

裘方園

（作者單位：機械工業哈爾濱焊接技術培訓中心）

一、研究背景

黨的十九屆三中全會提出加快推進國家治理體系和治理能力現代化，是對十八屆三中全會關于國家治理體系和治理能力的深化和做出的進一步要求。治理現代化不僅體現在財政改革，也同時需要加大事業單位內部控制建設。雖然最近幾年，隨著內控報告編制和內控建設不斷規范，事業單位內部控制能力有了很大提高，但是仍存在一些問題亟待解決?，F階段，治理能力現代化要求與事業單位內部控制建設能力還不匹配，需要事業單位繼續深化內部控制建設，強化治理能力現代化對事業單位內部控制建設的指引。

二、研究意義

內部控制是促進事業單位風險防范，合法行使公權力及促進治理現代化的有效手段。內部控制建設與治理能力現代化相輔相成，互相促進。內部控制是實現治理能力現代化的重要抓手，治理能力現代化則是指引內部控制建設的方向。

（一）有力提高事業單位公共服務能力

治理能力現代化主要表現在法制化背景下，事業單位各領域現代化的開展各項業務工作。事業單位通過建立內控體系，完善各項財務和業務制度，進一步完善單位法人治理結構，結合事業單位實際，落實“放管服”精神，不斷提高事業單位公共服務能力，同時在經費使用方面，要確保資金使用合理、合法、合規，提高財政資金使用效益。

（二）建立健全防腐治腐制度體系

建立懲治和預防腐敗制度體系是治理能力現代化的有力體現，事業單位要建立有效的制約機制。通過強化對權力運行的制約與監督，將權力關進制度的籠子里，在社會上形成一種不敢腐、不能腐、不易腐的思想。內控建設可以有效對權力進行監督，將業務置于內控運行程序之中，形成制度籠子的效果。培訓類事業單位在建設內控過程中，可以對業務和財務進行有效監督，實現過程留痕管理。以內控建設為抓手，有效預防各類違法、違規行為發生。

（三）提升事業單位履職效能

內控體系建設是有效預防違法、違規行為發生的手段，可以對單位各項業務進行自查式體檢。可以有效明確各部門的管理職責，促進事業單位業務高效完成。提高內部控制建設水平要充分利用信息化手段，助力內部控制更加精細化、科學性，將內控建設從“人控”變為“機控”，提高事業單位履職能力和治理規范化。

三、事業單位內部控制建設問題分析

H 單位成立于1984 年，隸屬于國務院國資委，現委托中國工業機械聯合會管理的培訓類事業單位。主要業務是為機械工業系統提供焊接培訓等相關業務培訓。預算納入國務院國資委部門預算編報。為更好了解H 單位內控建設的現狀和內部控制建設過程中存在的困難與挑戰，向H 單位業務部門、財務部門以及紀檢監察等部門發放問卷調查表。問卷內容主要包含H 單位內部控制工作的組織架構、業務層面內部控制、內控結果運用及信息化、職工自我評價與監督等四個主體部分。通過對問卷結果進行分析發現，H 單位普遍存在干部職工對內控建設重視程度有待加強、單位內控體系建設有待完善、內控評價結果運用有待加強、信息化在內控領域未充分使用等問題。這與治理能力現代化要求存在較大差距，需要持續改進、提升。

（一）重視程度和認識層面有待加強

H 單位干部職工普遍具有這樣的思想，作為國資委下屬培訓類事業單位，培訓業務是重中之重，形成了重視業務發展，輕視內部管理的現象。職工思想意識未轉變，導致H 單位內部控制建設推進困難。H 單位開展內部控制工作中存在著流于形式，只是相關牽頭部門在被動開展，單位干部職工普遍存在著對內部控制工作重視不夠的問題。在H 單位內部控制運行中，主要是財務部門和紀檢部門在孤軍奮戰，其他相關部門參與度較低。但是，一個單位的內部控制并不是僅僅由一兩個牽頭部門能獨立完成的。內部控制也不僅僅是控制財務部門，相關業務部門也需要全力配合，才能使得內控制度在H 單位真正落地實施。同時，財務人員兼職內部控制崗位，這本來就違背內部控制規范的要求，使得單位內部控制獨立性和權威性受到質疑，內部控制建設效果不理想。另外，單位領導對內部控制工作重視不夠，未安排對內部控制建設效用的培訓，容易造成與內部控制關聯較低的部門人員對內部控制作用理解不到位。有些部門職工認為參與內部控制工作，會額外增加工作負擔，并未意識到內部控制實施對全體職工來說是一種天然的保護，避免出現一些大家未認識到的問題和錯誤發生。

（二）內部控制建設體系有待完善

1.改革宣貫不到位，管理機制不健全

最近幾年，伴隨著“放管服”改革的不斷推進，培訓類事業單位人員精力都集中在培訓業務上。單位職工認為內控建設是負責人和財務部門的事，改革宣傳和貫徹未深入職工思想中。事業單位未進行內控制度細化工作，造成宣傳貫徹難度大。單位內控制度不規范，制度體系不完善。比如雖然制定了資產管理制度，但未對專業設備、相關業務進行明確的規定，這與內控重要性原則相違背。很多事業單位內控建設主要依靠制度執行來完成，并未制定專門內控手冊，造成不同部門和崗位對相關制度模糊不清，未能充分發揮內部控制的效能。如何統籌事業單位內控建設與業務管理相結合，是事業單位內控建設面臨的難點。

2.內部控制建設缺乏經費支撐和人員保障

一是內部控制建設經費不足。H 單位內控建設無專項配套經費投入，造成專家講座培訓難實施，內控資料書籍缺乏，內控系統軟件配套升級困難。另外，因無經費投入，未能實現邀請第三方內控測評機構對單位內部控制建設進行測評?，F階段H 單位內部控制建設和執行主要依賴財務部門，按照財務人員思維來執行和實施，這樣缺少獨立性和權威性，同時也極大地削弱了內控建設執行和實施的效果。二是內控領導力度和人員保障不足。H單位雖然成立了以單位主要負責人為組長的內控領導小組，但是大部分工作最后又落到了財務部門頭上，財務人員承擔了主要工作。H 單位為國資委所屬專門從事培訓的差額事業單位，人員編制較少，財政撥款嚴重不足，主要靠培訓業務創收。考慮到成本因素，很多崗位都是一人兼任數職，未能有效實現不相容崗位分離。

3.內部監督職能有待加強

H 單位雖然設有紀檢監督部門和審計崗位，但是人員都是兼職，尚不能實現對單位內部控制工作的監督和制約，未對單位內部控制制度執行情況和效果進行檢查與評估，內控建設存在的問題不能被及時發現，風險評估沒有真正實施。

（三）內控報告評價結果運用有待加強

全國行政事業單位內部開展內控報告編制工作已經多年，內控報告質量較之前有了很大提高，內控編制系統也在不斷完善，內控評價結果已可以真實反映事業單位內控建設和運行狀況。但相關監管部門并未根據單位內控評價結果進行相應的獎懲，造成行政事業單位對內部控制建設不重視，監管部門內控報告評價結果運用任重道遠。

（四）內控建設信息化水平有待提升

信息化時代，事業單位內控建設的關鍵是做好業務系統、財務系統和內控系統集成，有效完成對財務數據、業務數據的審核、分析，這是提升事業單位治理能力和工作效率的關鍵，是內控建設要考慮和完善的重要問題。H單位雖然實現了財務信息化、業務信息化，但是尚未將這些信息和數據進行關聯互通，亦未形成各系統之間模塊的信息數據及時共享。H 單位內控建設信息化尚未實現聯通，“信息孤島”問題仍未解決。

四、完善事業單位內部控制工作的對策

（一）加強全員內部控制意識，從“要我做”向“我要做”觀念轉變

內部控制建設過程中，不僅要完成內控報告的編制，還要積極對本單位人員進行內控觀念的宣傳，使人人有內控觀念，將內控工作由“要我做”向“我要做”轉變。要想內控工作在單位生根，需要全體職工提高內控意識，轉變思維，充分認識到內控工作的本質是規范行為，提高治理能力，是對全體干部職工的一種無形保護。思想認識提高了，單位內控工作才能真正落到實處，提高單位內控工作質量[1]。單位主要負責人要承擔起內控建設主要責任人的擔子，積極建立內控管理機構，推動內控管理機構由虛到實，構建完善內部控制體系。第一，成立由主要負責人擔任組長的內控小組，明確小組成員責任和任務；第二，內控小組成員單位要結合部門職能，各司其職，推動本部門內控建設的實施；第三，要建立長久有效的內控體系，需要單位全員參與，明確職工責權關系，確保單位各項制度制定、執行[2]。

（二）持續深化內部控制體系建設

1.將內控建設與“放管服”相結合

在事業單位內部建立和完善內控涉及的規章和制度。出臺貼合事業單位實際的具有操作性的內控業務操作指南，明確各種情況下內控操作關鍵點，建立和健全內控建設框架、要求和基本原則。培訓類事業單位要結合本單位實際情況，按照多樣性要求，建成具有單位自身特色的內控體系。有條件的事業單位可以單獨設立內控管理機構，專門撥付內控建設經費。同時可以聘請第三方內控評價機構參與單位內控評價，更好地促進事業單位內控建設。

2.加強隊伍建設，提高人員素質

內控制度執行主要在于單位人員素質的高低，要想更好地確保內控體制高質量的建設，需要單位不斷提高員工的內控意識。管理人員素質的提高，能夠更好地促進單位內控管理工作的開展。普通員工素質的提高，則是推動內控體系建設的基石，是內控工作能否真實落地實施的關鍵。H 單位要積極組織各部門人員輪流參加內控制度培訓，著力打造一支高質量的內控專業團隊，高效完成H 單位內控建設相關工作。

3.發揮事業單位內部紀檢審計的作用

充分發掘內控與內審和內部巡視對事業單位監督職能。對內部控制建設和執行的監督，是促進內部控制制度有效實施的重要抓手，是持續推進單位內控體系不斷完善的有效手段。很多單位紀檢審計部門將重點工作落在了對單位財務資金合法、合理性的審核上，對單位內部控制執行情況關注不夠，并未發揮出紀檢審計的監督職能。紀檢審計部門要不定期對單位內控執行情況進行檢查，對內控制度執行情況進行評價[3]。要充分發揮培訓類事業單位內部紀檢審計的作用，充分保障監督的獨立性，將內部監督和審計嵌入內部控制之中，實現紀檢審計自查的常態化機制[4]。同時重視紀檢審計結果，按照審計報告指出的問題，及時完善單位內控體系，提高內控體系的有效性和及時性。

（三）加大內控評價力度，強化報告結果運用

事業單位通過內部控制評價，可以發現單位內部內控運行存在的問題和風險。同時內控評價也是評價單位內控體系有效性的主要依據。事業單位可以通過內部和外部相結合的方式對單位內部控制運行進行評價。內部評價主要是圍繞單位內控報告編制開展，外部評價則是依托第三方評價機構進行。相關監管部門要充分利用評價結果，對事業單位內控責任人進行考核，完善內控評價結果與考核級次相掛鉤機制。對內控評價結果較好的單位，在提拔任用和加大預算支持方面進行傾斜，對內控評價結果較差的單位，對相關責任人和單位進行考核扣分，扣減相關預算安排。

（四）創新內部控制管理系統

內部建設信息化是助推內控體系建立的強力保障。事業單位內部控制信息化建設，可以集合相關財務部門、業務部門、紀檢審計部門相關業務和流程，將財務審批、崗位職能、審批權限等內容嵌入內控信息化系統內，實現內控系統對相關業務和財務的監督與約束，確保各項權限和審批流程規范化。事業單位可以建立內部控制與財務、業務相融合的一體化信息系統，為常態化內部控制工作提供極大的便利，也有助于單位內部控制年度報告編制時數據的提取與核對。建議單位通過優化內部控制報告編報系統，通過信息化手段，實現內控報告編制與內控日常管理結合，實現系統內部相關模塊數據融合。

五、結語

習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強調，要堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化。2012 年開始，事業單位內控工作開始實施，通過多年的推進和完善，培訓類事業單位內部控制工作取得長足的發展。單位內部管理水平不斷提高，內部運行機制有序推進，舞弊和腐敗被極大地限制，內控工作取得一定的成效[5]。內部控制建設的完善，也助推了行政事業單位治理能力的長足進步，內控體系的確立為治理現代化奠定了制度保障。本文通過案例揭示了培訓類事業單位內控建設存在的問題，并提出了相應的解決方案，以期為相關行業內控建設提供一些有益的啟示。