國家天然氣（頁巖氣）千億立方米級產能基地共建共享模式

何潤民 賀志明 辜穗 周娟 周波 李季

（1.中國石油西南油氣田公司天然氣經濟研究所，四川 成都 610051；2.中國石油西南油氣田公司，四川 成都 610051）

0 引言

能源安全是關系國家經濟社會發展的全局性、戰略性問題，對國家繁榮發展、人民生活改善、社會長治久安至關重要。國家天然氣（頁巖氣）千億立方米級產能基地建設，是保障國家能源安全和支撐區域社會經濟加快發展的重大戰略，對進一步深化川渝地區天然氣（頁巖氣）產業變革與可持續綠色發展具有重要作用，也是助力成渝地區雙城經濟圈建設的強力保障。產能基地建設涉及點多面廣、體系龐大、多元主體訴求，須以共建共享理念和系統工程思維為指引，以戰略視域統籌設計建設模式，圍繞天然氣（頁巖氣）資源高效開發利用推動產業體系升級與產業鏈價值提升，推動多元主體協同共建，才能助推產能基地有序建設、資源高效開發利用和區域經濟社會生態高質量發展等產能基地建設目標實現。

1 模式構建的依據

1.1 產能基地建設是保障國家能源安全的戰略舉措

能源經濟對國家繁榮發展、人民生活改善、社會長治久安至關重要。2022 年，我國天然氣對外依存度高達40.2%［1］，比2014年增加8個百分點，如何有效保障能源安全和穩定供應面臨更大挑戰。2023年7 月，習近平總書記到四川視察時強調，“四川是我國發展的戰略腹地，要強化戰略性礦產資源生產供應，打造保障國家重要初級產品供給戰略基地”。四川盆地天然氣資源條件得天獨厚，總資源量39.94×1012m3，居全國第一，目前探明率僅18.8%，是我國天然氣勘探開發最具潛力的盆地。在成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要與川渝聯合實施方案、四川省“十四五”能源發展規劃基礎上，進一步出臺了建設國家天然氣（頁巖氣）千億立方米級產能基地建設行動方案與建設目標，是促進資源優勢轉化為經濟優勢、更加有效防范應對能源安全風險、保障國家能源安全的重要舉措。

1.2 產能基地建設是區域社會經濟發展的重要契機

大力推進天然氣（頁巖氣）勘探開發，建成全國最大的現代化天然氣（頁巖氣）生產基地，將帶動天然氣（頁巖氣）資源開發利用為核心的產業集群打造與現代化產業體系建設，推動產業鏈價值提升，有力促進區域社會經濟發展。根據國家統計局中國經濟景氣中心對四川盆地實證分析及測算結果，每生產1方天然氣可帶動GDP增加8.61元，每億立方米產量規模可形成就業崗位4 715 個，產能基地建成后，增加GDP約8 610億元／a、提供就業崗位約471.5萬人／a；在資源開發建設過程中還將進一步加快基礎設施建設，為資源地提供更為便利和完善的道路、學校、水利、醫療等生產生活條件。

1.3 油氣共建共享成功經驗為產能基地建設提供有益借鑒

長期實踐證明，受制于資源采掘業資金密集型、技術密集型、勞動密集型等產業特征影響，在開發利用過程中，不同程度面臨著項目審批流程、利稅分配協調、補償標準協調、礦權維護、管網等基礎設施建設統籌、就地利用政策等方面的難題。在國家推進共建共享治理理論與實踐發展基礎上，油氣資源開發領域也積極破解難題、探索創新應用，形成了一些油氣企業主動為資源地群眾辦實事、地方政府大力支持開發企業、資源地社區與居民積極配合推動共建共享的有益經驗，如戰略合作型的“內江模式”、三交合作型的“山西模式”、央企主導型的“新疆模式”、央地共建型的“鄂爾多斯盆地模式”、中外聯合開發型的“川東北模式”、央企合作型的“南海模式”、多產業鏈合作型的“達州模式”等［2］，為國家天然氣（頁巖氣）千億立方米級產能基地建設共建共享提供了有益借鑒。

2 共建共享模式構建

國家天然氣（頁巖氣）千億立方米級產能基地建設，核心以資源開發利用為對象的現代化產業體系與產業集群打造，提升產業鏈價值、帶動區域社會經濟發展［3］。這是一個復雜的系統工程，涉及多元主體不同訴求。油氣企業以及產業鏈相關企業作為資源開發利用的主體，主要訴求是推動項目建設提質增效、加快增儲上產、實現資源規模效益開發。地方政府主要訴求是通過資源開發提升產值、稅收收入，增加居民就業，維護好社會和生態安全，推動經濟社會綠色健康高質量發展。資源地社區與居民主要訴求是出行、教育、飲水、醫療等生產生活水平得到有效改善。因此，以共建共享理念為指引，統籌地方政府、油氣企業以及產業鏈相關企業、資源地社區與居民，結成共同體，才會使各方擰成一股繩，更好激勵人人參與、人人盡力的產能基地共建與資源共同開發，創建區域多方主體“多贏”發展局面［4］，真正實現國家天然氣（頁巖氣）千億立方米級產能基地建設目標。

基于此，依據全民所有制的基本經濟制度與共同富裕理論、國家治理制度、鄉村振興戰略、產業經濟發展、戰略管理理論等，立足多元主體訴求，以共建共享理念和系統工程思維為指引［5］，構建國家天然氣（頁巖氣）千億立方米級產能基地共建共享模式，如圖1所示。

圖1 國家天然氣（頁巖氣）千億立方米級產能基地共建共享模式

3 模式實施的路徑

3.1 強化共建共享頂層戰略設計

川渝地方政府需強化頂層戰略設計，與油氣企業及產業鏈相關企業協同，加強國家天然氣（頁巖氣）千億立方米級產能基地建設統籌規劃。組建產能基地建設重大戰略戰術性問題長期議事協調機構，審議重要規劃、重大政策措施，協調產能基地重大產業（包括但不限于精細化工產業等）、交通布局、重大項目推進，做好產能基地建設中的戰略問題研究以及用地用能要素保障、人員物流支撐、生態保護紅線與能源開發等統籌工作。成立協調領導小組，定期或不定期解決產能基地建設過程中涉及協調聯動、信息共享、責任落實、跟蹤督辦、調查研究等工作中存在的相關問題。

加快出臺統一的一攬子支持政策。立足推動國家天然氣（頁巖氣）千億立方米級產能基地高標準建設要求，圍繞資源分配、價格確定、留稅、新能源指標、土地（青苗賠償）等關鍵問題，出臺形成省級范圍內天然氣（頁巖氣）資源開發利用共建共享政策框架。各市州可根據資源分布密集度或資源儲量及產能等差異，繼續深入詳細制定適宜本地資源開發的財政、投資、金融、稅費支持等政策。比如，在天然氣（頁巖氣）資源富集的市州建立儲氣庫及如何有效運營的機制設計，均需因地、因時制定與其他地區不同的資源開發利用政策。

健全資源開發利用全過程生態監測。重視開采過程中可能產生的環境風險，由地方政府、油氣企業及產業鏈相關企業聯合申請國家層面完善與環境相關的技術標準和法律規范，如天然氣（頁巖氣）產業行業規范、天然氣（頁巖氣）生態環保監管制度等。加強資源開發利用過程中的噪聲、水污染、放射源、廢棄物等危險源對環境影響的監測，扎實做好資源開發區域的水土流失治理工作、農村飲水安全工程建設、清潔能源民用普及、城鄉生活污水和垃圾處理體系完善等環境保護工作，推動產業鏈綠色環保、健康安全發展。

優化產業發展龍頭引領，重點依托資源開發加快完善業務鏈、產業鏈和服務鏈。依托產能基地建設，立足天然氣（頁巖氣）中常規氣、頁巖氣和致密氣等資源開發利用，促進業務鏈發展，保證資源高效開發利用［6］；充分發揮產銷儲運一體化優勢，立足資源勘探開發、輸配、儲運、銷售利用等，打造更為完善的產業鏈［7］；立足以天然氣（頁巖氣）為原料、燃料、動力等能源化工支柱產業、優勢產業的快速發展，推動形成服務鏈，同時帶動當地居民尤其是農村居民就業和收入的有效增長。

其次，積極引入大型物流公司。在經濟新常態的背景下，經營國際化是機遇之一。要把握住國際化的潮流，發展國際貿易，就需要有國際化的物流體系，此時就離不開大型的物流公司。

強化政產學研協同創新。推動多元主體共建國家天然氣（頁巖氣）千億立方米級產能基地的天然氣（頁巖氣）資源開發與就地轉化利用的重大技術創新平臺，聯合現有的石油天然氣裝備技術等高級別科技資源共享服務平臺，提高資源勘探開發技術和轉化應用技術水平與創新能力，提高資源開發效率和產業附加值，推動產業鏈價值鏈向高端邁進，助力打造資源開發與就地轉化、就地利用的技術創新高地［8］。

動態跟蹤產能基地全過程建設成效。動態評價政府層面的促進區域社會經濟全范圍建設成效、油氣企業及產業鏈相關企業發展與對口幫扶、促進鄉村振興的典型舉措與成效、資源地居民生產生活改善情況等，注重產能基地建設前、建設過程中和建成后對就業、經濟、鄉村振興、生態、社會幫扶等各個方面影響的深入比較分析，通過與其他地區相比，為全國共建共享提供更為充實和長效的經驗借鑒［9］。

3.2 豐富發展政企共建共享方式

強化對接跟進，完善領導干部互派交流。加強地方政府與油氣企業及產業鏈相關企業領導干部互派掛職和雙向交流，讓地方政府更好地“走出機關”履行政府部門產業政策制定、聯合招商、人才交流、綜合協調與政務服務等職能，“跳出企業”了解產業發展問題及油氣開采井口狀況、開采方式、后期處理等具體情況，助企紓困；派駐企業的領導到崗后也可以更加深入了解生產經營情況和面臨的困難問題，積極配合推動產業政策實施、開展產業合作、處理油氣開采問題速度與流程等問題，為政府工作提供企業視角與思路，推動政企雙方加強交流溝通、加快推進資源開發。

優化重大項目合作方式。推動各類省部級相關科研項目、重大產業項目、民生項目向國家天然氣（頁巖氣）千億立方米級產能基地傾斜，完善基礎研究、成果轉化和產業化發展配套服務，加快打造公共中試平臺、開放性實驗室，完善天然氣產業科技創新創業上中下游全鏈條服務供應政策，推動協同創新能力升級［10］。地方發改委、能源局等政府部門牽頭，推動燃氣管網項目向鄉村延伸，加快天然氣化工向精細化、高端化轉型，促進工業和交通運輸氣化改造，因地制宜發展天然氣分布式能源，進一步提升天然氣在一次能源消費中的占比［11］。

豐富多級聯動合作。地方政府與油氣企業及產業鏈相關企業協同，建立資源開發利用涉及的省、市、區、鎮等多級聯動合作機制，保障地企多方之間的緊密互動。在天然氣（頁巖氣）資源開發前及開發過程中，政府部門要注重招商引資政策、生產要素配套政策的制定、風光電等能源指標以及相應的輔助企業申請頁巖氣補貼政策提供；在資源地就地轉化和就地利用過程中，針對合資合作、留稅、留產值、留GDP 以及資源指標留存、價格優惠制度等事項出臺明確政策［12］，有力提高資源開發的效率。

完善全產業鏈價值評估。天然氣（頁巖氣）產業價值不僅體現在資源勘探開發，中下游經濟價值同樣非常重要。要由多元主體共同參與，聯合專業研究機構、專業院校等，綜合構建勘探開采、管道運輸、天然氣（精細）化工等全產業鏈價值評估體系，適當提升中下游價值比重，推動天然氣（頁巖氣）產業價值全面有效評估［13］。

推動政企協同宣傳。統一思想，強化全社會對于天然氣（頁巖氣）資源開發利用對于保障國家能源安全的認識。開展豐富多彩的天然氣（頁巖氣）科普活動，印制資源勘探開采相關問題和環節相關科普手冊、科普讀本、出版文學著作，發放到政府、企業、學校、社區和村組，增強公眾認知。推動形式多樣的宣傳活動，政府部門可組織召開資源開發工作推進會加大宣傳，或采取領導包片、干部包村的工作模式開展入戶宣傳；企業應結合實際，可開展每月公眾開放日活動，邀請社會群體到生產作業現場深入直觀了解資源開采過程，成立志愿宣傳隊到一線宣傳；同時，要利用網絡媒體、報紙雜志、廣播電視等多種媒介宣傳，著力營造良好社會氛圍［14］。

3.3 完善企業之間共建共享機制

完善產業綠色融合發展。依托天然氣資源、煉廠及加油加氣站網絡化、密集化優勢，快速布局制氫、加氫、儲氫業務。推動企業強強聯手，強化加油站儲氫加氫改造、新建綜合加氫能源站等氫能技術市場化推廣應用［18］。

強化產業和業務多向度切入。依托城市天然氣管網，開展城市燃氣整合，布局分布式制氫、供氫業務，快速切入氫能產業。政府部門應支持相關終端企業有序開展城市燃氣整合，提升燃氣安全管控水平。油氣企業要加大與資源地零售業及燃氣用具制造業企業合作，在居民消費、健康、醫療、能源服務及城市建設與運營等領域全面布局。

3.4 暢通多元主體溝通協商渠道

高層對接的聯席會議。政府部門加強與油氣企業及產業鏈相關企業溝通對接，通過雙方高層定期聯席會議方式，推進落實國家天然氣（頁巖氣）千億立方米級產能基地建設過程中的重大決策部署，協商重要規劃、重大政策措施，統籌協調基地重大產業、交通布局，統籌協調重大項目及其推進中存在的重大問題，統籌解決基地建設的要素保障及其他制度化的扶持措施。

完善廣泛民主協商。以地方政府為主導、油氣企業及產業鏈相關企業、資源地社區與居民代表等多元主體共同參與協商，建立新型稅費協調機制，征集地企合作過程中出現的問題，定時舉行座談會，多方磋商、交流、解決稅收相關問題；建立土地供給協調機制，召開座談會促進政府與企業溝通、交流，解決土地問題上的分歧；建立基礎配套服務協調機制，針對企業用工、生活配套、治安環境、基礎設施等，建立企業、政府、社會間的聯系樞紐和互動平臺；建立生態環境保護協調機制，避免“粗獷式”發展，督促資源型企業分批次關閉水源保護區內油井設施，嚴防水源污染，制定和完善清潔文明井場建設標準；建立科研創新協調機制，促進油氣企業及產業鏈相關企業充分結合科研項目、生產任務和人才培養，引智借腦，與地方高校、專家個人、科研機構等開展技術交流和創新合作。

整合跨地域合作。創新跨地域項目區域合作機制，與相關兄弟市（州）、區（市、縣）建立在資源整體開發方面的部門溝通聯系機制、圍繞重大原則性問題的主要領導定期磋商機制，推進區域內對外開放協作與聯合。對跨區域重大交通基礎設施建設，可考慮成立跨區域合作企業，推動跨區域資源開發、基礎設施建設等實現一體化發展。整合跨區域合作發展涉及部門，破除職級差異、部門差異等制度藩籬、精簡工作流程，推動產能基地建設有效推進。

3.5 健全共建共享應急預警體系

勘探開采預警應急方面。一是優化勘探事前預防。利用鄉村振興戰略、農村土坯房改造行動和精準扶貧危房改造工作，對未達到當地突發設防要求的農村公共設施和農村民居進行改造加固，提高突發事件應對能力；強化與高校和科研院所的合作交流，在應急培訓、專家人才培養、應急產業發展、人才交流互動等方面拓展合作空間；注重勘探開發選址，尤其是在科學確定井位與編制建產方案時，強化相關企業與政府部門的協同參與。二是健全平安礦區建設。擴大資源開發安全知識宣傳，尤其注重從頁巖氣開采原理、對環境影響等方面消除民眾擔心和疑慮；積極推進應急資源共享，在應急隊伍、物資、裝備建設等方面加強信息共享和資源共用。三是完善應急指揮小組調度機制。政企協同建立應急指揮調度小組，負責突發環境事件應急、信息通報和應急預警；科學規劃建設和成立資源開發應急救援中心，配備應急搶險專職人員和相關器材、物資，聯合公安、消防、醫療衛生等力量，切實保障當地群眾和企業員工的生命財產安全［19］。

管道運輸預警應急方面。一是改進運行監管。由資源地政府部門牽頭，以油氣企業及產業鏈相關企業為核心，搭建天然氣（頁巖氣）預警應急平臺，并及時接入更高級別預警平臺，運用數字化技術和智能監測手段，對管線、燃氣設施設備等管網系統運行進行24 小時監管，發現險情及時上報，并組建搶維隊伍提供全天候應急保障服務，確保天然氣管網的安全穩定運行。二是整合多樣化服務。通過線上小程序、線下營業廳和服務熱線電話等渠道，推出“零接觸”和線上預約服務，提供燃氣繳費、維修維護、故障排除等24 小時免費上門服務。三是強化多主體安全利用。利用手機短信、微信公眾號等渠道發送用氣安全知識，印制通俗易懂的宣傳手冊，推送用氣安全宣傳視頻，組織企業使用燃氣人員進行專業培訓，引導企業強化燃氣設施設備的管理能力，提升用戶安全用氣能力。

4 結束語

國家天然氣（頁巖氣）千億立方米級產能基地建設作為區域發展重大戰略，涉及到國家、地方政府、油氣企業及產業鏈企業、資源地社區與居民等多元主體，必須以產能基地建設涉及的資源地社會經濟水平與天然氣（頁巖氣）資源稟賦為基礎，輔以產能基地共建共享模式的應用，同時，以強化共建共享頂層戰略設計、豐富發展政企共建共享方式、完善企業之間共建共享機制、暢通多元主體溝通協商渠道、健全共建共享應急預警體系等為路徑，才能更好發揮共建共享力量推動產業基地有序建設、實現資源開發、產業鏈價值提升、區域社會發展的多重目標。這是復雜的系統工程，需要在實踐中不斷應用、探索總結、持續完善，形成可復制、可借鑒、可推廣的產能基地共建共享模式與經驗。