代理建設模式下高校建設項目工程管理研究

佟彤

南京郵電大學 江蘇 南京 210023

國內高校基建項目管理模式多采用高校行政管理部門主導的基建處管理模式或由學校行政部門臨時組建的建設指揮部門管理模式，由學校自己組織實施招投標等活動確定設計、勘察、審計、施工、監理等參建單位。盡管這種管理模式在數十年的發展中不斷成熟，能較好地適應高校教學科研發展使用，這些管理模式容易出現監管不到位、專業度不高、造價控制不力，甚至誘發經濟腐敗等問題。

為提高建設項目管理水平，提高投資效率，降低建設工程風險，代理建設管理模式開始逐步運用于非盈利性基建項目中。盡管國內學術界已對代理建設模式進行了大量的研究探索，然而代建模式在高校基建中的運用才剛剛起步。本文將結合我校采用代建管理的學生宿舍實施情況，分析代建模式在高校基本建設中的優勢及不足以及在高校基建在該模式下角色及工作任務的轉變。

1 傳統建設模式的不足

1.1 難以統籌兼顧使用功能和工程質量

傳統的基建項目管理模式由學校自行組織建設，學校同時扮演“建設方”、“使用方”甚至是“投資方”等多個角色。學校是多方責任主體集一身，考慮到自身局部利益及今后建筑物使用發展，會在設計階段甚至是在施工過程中更改項目的建設標準、規模甚至是后期使用功能，致使工程項目預算超支、工期后延、質量下降等問題出現。作為“使用方”和“建設方”，當使用功能更改影響施工進度甚至是工程質量時，學校將難以同時兼顧兩者。

1.2 專業度不足，需要多方協調配合

國內高校主要采用基建處管理模式、臨時組建工程項目指揮部管理模式、相關職能部門配合共同管理模式等建設管理模式。對于項目實施階段，在不同的學校的各個行政管理部門之間工作界面劃分都不同，項目實施期間需要多部門配合，容易出現工作界面劃分不清，溝通不順暢等情況。由于學校基建管理的崗位配置有限，土建、水電、審計等專業不能全面配置，這就容易產生學校管理人員專業度參差不齊。項目中專業性較高的工作，如設計、勘探等，需與校外設計、施工、監理等多單位及相關主管部門協調配合。學校由于自身發展以及土地財務限制工程項目有限，致使校內技術人員工程管理經驗較少，學校自身整體管理專業度不高。

1.3 基建工程建設腐敗現象時有發生

近年來，各大高校日常管理都在規范排查風險點，嚴防腐敗，但由于高校基建項目存在著多方責任主體難以分離的情況，在建設方與使用方利益沖突時，更容易出現權力濫用、利益輸送。高校對建設項目自行組織招標采購，且招標采購量大，若學校的監管不到位，更容易滋生腐敗問題。

1.4 無法有效控制投資

項目設計作為工程項目施工造價的重要依據，限定了建設規模及標準，能夠一定程度控制投資[1]。高校自建，以自身發展變化及后期使用為考量，更容易對項目進行變更。由于學校有自己的教學工作時間節點，存在著一些項目需要保證在特定的學期開始前投入使用的情況，例如學生宿舍等，為了加快項目實施進度，會出現審批、設計甚至是建設同步進行的情況，導致設計圖紙不完善，施工過程變更較多，在建設過程中更容易出現“超標準、超規模、超概算”的情況。

2 代理建設發展情況

工程代理建設模式最早起源于美國的建設經理制度，指業主委托專業建設人員來負責工程項目的全過程管理。2004年國務院出臺的《關于投資體制改革的決定》中要求“對非經營性政府投資加快推行‘代建制’”，指政府通過公開招標的形式選擇更為專業的項目建設管理單位，負責項目的建設實施以及投資管理的工作，項目竣工后交付給使用單位的制度。2018年江蘇省人民政府印發江蘇省省級政府投資非盈利性工程項目集中建設管理辦法，辦法中提出由省政府設立的專業機構或專業建設平臺對原來分散建設的省級政府投資非盈利性工程項目實行集中建設，實行工程組織建設職能。隨著集中代理建設的模式實施，全省實施集中建設的政府投資工程項目3114個，總建筑面積1.26億平方米，代理建設模式呈現出積極發展的態勢[2]。

3 代理建設模式的優勢

3.1 代理建設單位全過程管理專業化

根據《省級政府投資工程集中建設項目分工協作辦法》（蘇建函集建[2020]570號），學校作為使用單位負責建設項目前期 立項報批等工作，代理建設單位在可行性研究方案批準后介入項目，負責全過程設計、勘察、監理、施工、造價等單位及設備材料招標，對質量、工期、安全等方面實施全過程統籌管理，直到項目竣工交付移交。學校無需對項目進行直接的建設管理工作，而是參與建設全過程的溝通、協調、配合及監督工作。這種模式使高校基建管理實現了投資、建設、監管、使用有效分離，專業代理建設單位的參與有效實現工程管理專業化。代建單位配備有專業人員，從初步設計對接、招投標清單編制、施工管理等項目每個細節，實現項目全過程各專業均有專業人員對接，且專業程度高。

3.2 項目管理標準化

代理建設單位有項目管理工作標準，使得從項目決策、招標采購、施工管理、檔案管理、材料質量把控等都有制度規范[3]。在高校基建日常管理工作中，往往更加重視項目建設質量、進度和安全而忽略工程建設過程材料以及檔案管理。實行代理建設模式后，在管理標準的要求下能夠有效地管理項目實施過程中各種檔案文件、施工過程材料以及合同。代建模式在客觀上促進了高校基本建設項目管理水平整體提升。

3.3 資金管理到位

對于項目全過程進行動態造價控制，嚴格跟蹤工程變更，工程變更過程嚴格規范，合理優化資金使用。在政府及多部門監管下，建設資金保障到位。支付流程由政府部門、高校及代建單位層層把控，規范合法，有效遏制腐敗問題發生。

4 代建制模式的不足

4.1 與學校發展契合度不高

代建單位對于學校教學科研使用的要求了解度較低，與學校各部門協調溝通存在一定難度。由于建設項目周期較長，在項目實施期間，學校會因科技發展、政府政策改變等因素影響，學校發展規模等情況進行相應調整，調整后的建設項目使用需求會發生一定變化，如建筑使用功能變化，辦學理念升級等，在高校基建管理模式中這種因時制宜的變更，只要論證充分通常能夠順利變更，但在代建模式下，高校的建設變更要求就可能需要更長時間論證和層層審批才能艱難達成，致使工期延長甚至是建設完成后與需求不符。

4.2 代建過程管理效率不高

以我校新建宿舍為例，宿舍建成后由學生處管理，相關配套設施由后勤處管理，基建處整合以上兩部門的使用要求再轉達給代建單位，在施工時可能出現意見傳達打折扣、速度慢，落實不徹底，易造成工程返工，工程進度控制不力，從而導致使用和觀感與學校預期產生偏差。代建單位內部對項目設計變更的控制比較嚴格，雖然可以有效控制工程造價，但工程質量和功能受到了不同程度的影響。

4.3 管理團隊人員過于精簡

施工階段代建單位配置人員過于精簡，對于建設任務重工期短的項目，會一定程度影響工程質量。由于我校學生宿舍施工階段恰逢新冠疫情肆虐之時，材料供應及工人進場都被疫情所制約，致使工期順延。但由于我校學生居住環境有限，迫切需要新宿舍交付使用，代建單位配置的管理人員僅兩至三人，為趕工期經常超時超額完成工作，容易發生管理疏漏。

5 代理建設模式的建議

5.1 管理人員配備動態化

隨著工程進度，項目管理任務也在動態變化，代建單位應當根據工程進度對管理人員的配置進行動態調整，及時指派工程管理經驗豐富、專業水平高的技術人員或團隊對項目進行管理。適量增加施工現場管理人員數量，從而提升項目管理效率，提高項目投資效益。

5.2 建立積極的溝通協調機制

代建單位對高校了解認識有限，需加強溝通。建立與各參建單位及使用單位的項目現場協調機制，定期協調項目實施過程中出現的問題，將協調溝通內容及時整理落實在文件或圖紙上，并進行整體且系統的梳理。建立順暢的信息溝通渠道，保證使用要求順暢地傳達，使得意見能落實到位，避免出現互相推諉的情況，確保項目保質保量按時交付使用。

6 高校基建管理模式轉變

按照《省政府辦公廳關于印發江蘇省政府投資非盈利性工程建設項目集中建設管理辦法（試行）的通知》（蘇政傳發〔2021〕40號）以及《江蘇省政府投資工程集中建設管理辦法》（省政府令第181號）中規定，高校作為使用單位應在項目前期負責立項、可行性研究方案及相關文件報批，同時參與項目設計及概算的編制及施工圖的交底工作，在項目后期接收項目時提及檔案并負責交付后日常維護管理。高校基建部門應針對代建制下的新形勢、新任務對基建管理人員進行崗位培訓，必要時在充分論證的前提下對基建職能管理崗位職責作適當的調整[4]。

6.1 重視前期報批及設計工作

為了便于后期項目的實施開展，高校對于項目前期工作應做細做實。項目前期主要有確定使用需求、立項報批等工作，如圖1所示。與校內項目使用相關部門統籌協調建設項目的使用需求、造價投資、功能定位等需求。在使用需求確定后，進行項目立項報批。在方案設計階段打磨設計細節將使用需求在設計中實現。在此過程中，高校基建部門應與二級使用部門加強聯絡，集思廣益，避免漏項造成后期設計變更。積極獲取與項目相關政府部門的意見。

圖1 高校項目前期工作內容

在可行性研究報方案報批時，代建單位介入項目時與代建單位以及和參建單位積極溝通，將需求和意見及時落于會議文件及圖紙中，避免項目實施后出現較大調整。

6.2 加強過程監督管理及溝通工作

代建單位在項目收到立項批復后10個工作日內進行項木對接，建立相應的建設工作目標、確定事項分工及工作方案。高校作為使用單位開始與代建單位進行溝通協作。在此之后，學校應結合使用需求，積極參與代建管理全過程。江蘇省在實施代理建設時提出項目“協調監督員”和“協調聯絡員”制度。學校應選派專業技術人員作為“協調監督員”或“協調聯絡員”參與項目實施過程的協調、監督，具體工作責任劃分如表1所示。

表1 代建單位與高校項目各階段責任分工表

在項目前期，高校協助參與初步設計及概算編制以及施工圖設計，在設計過程中提出使用需求。在施工圖設計文件中確認使用功能是否呈現。在實施階段，高校應積極參與現場工程例會、研究選用項目設備材料等工作。竣工驗收期間，學校應參與專項驗收全過程，協助代建單位辦理竣工驗收相關流程。重視移交接收圖紙檔案以及實體的工作。學校應要求代建單位協助辦理不動產登記等相關手續。進入維保階段，學校應建立使用情況巡查機制，及時記錄并給代建單位反饋維保期間的質量及施工缺陷問題，要求及時進行質量維修。

6.3 配備專業人員

鑒于工作任務的轉變，高校基礎建設部門的人員配備應更針對代理建設的工作任務。配備主攻前期報批、后期檔案管理以及過程中專業設計與過程中工程監管協調的人員。并且針對建設配備相關專業的人員能夠審核設計圖紙以及協調施工過程中的專業技術問題，如土建、水電、智能化等。

7 結語

傳統的高校基礎建設管理模式在長時間的實踐中，暴露出一定的制度缺陷，致使高校基礎建設問題頻發。而代理建設模式的啟用使得高校基本建設煥發新的活力，同時也面臨新的挑戰。在高校建設中充分發揮代建模式優勢，高校應做到在人員配備、溝通協調、管理模式等方面積極調整，積極轉變工作任務和角色，促進高校基建健康發展，確保政府投資用于實處。