在推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)中謹(jǐn)防政府債務(wù)大規(guī)模增長的研究與思考
——基于浙江省53個(gè)縣（市）的分析

文/方康恒 伍洲

一、以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)一步擴(kuò)大地方政府債務(wù)規(guī)模

（一）政府債務(wù)規(guī)模與城鎮(zhèn)化水平顯著正相關(guān)

研究顯示，我國地方政府債務(wù)規(guī)模與城鎮(zhèn)化水平之間存在顯著正相關(guān)性[1]，且隨著新型城鎮(zhèn)化水平逐步提高，各地債務(wù)規(guī)模也逐漸增大，具體關(guān)系為城鎮(zhèn)化率每提高1%，地方政府債務(wù)規(guī)模約增加3.59%。2016-2022年數(shù)據(jù)顯示，浙江省城鎮(zhèn)化率平均每年約提高1%，單位增量債務(wù)規(guī)模從2016年的1451億元躍升至2022年的3249億元（圖1），即單位城鎮(zhèn)化建設(shè)成本已漲至2016年的2.24倍。因此，從實(shí)踐來看，城鎮(zhèn)化水平的提高，不論是相對值還是絕對值均必然推升政府債務(wù)規(guī)模。

圖1 2016-2022年浙江省城鎮(zhèn)化率與債務(wù)余額情況圖

（二）中央對城鎮(zhèn)化建設(shè)的擴(kuò)大內(nèi)需、拉動投資定位

黨的十八大以來，中央文件中多次提到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，并將城鎮(zhèn)化作為擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。2020年5月，國務(wù)院政府工作報(bào)告提出，重點(diǎn)支持“兩新一重”，其中“兩新”中有“一新”即新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。2022年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，其核心要義即將推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化作為擴(kuò)大縣城內(nèi)需、拉動投資的重要舉措。由此可見，推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)離不開投資。而城鎮(zhèn)化建設(shè)中涉及的市政公用設(shè)施、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施等建設(shè)均為公益或準(zhǔn)公益屬性，需由政府主導(dǎo)完成，因此，推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)必然擴(kuò)大政府債務(wù)規(guī)模。

（三）未來五年浙江省已謀劃超萬億城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目

為推進(jìn)“縣城承載能力提升與深化‘千村整治、萬村示范’工程”，前期浙江省發(fā)展改革委就產(chǎn)業(yè)平臺、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境四個(gè)領(lǐng)域謀劃梳理了868個(gè)項(xiàng)目，合計(jì)總投資逾1.3萬億元。其中基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)與生態(tài)環(huán)境等項(xiàng)目公益屬性較強(qiáng)，主要由政府主導(dǎo)，項(xiàng)目總投資合計(jì)逾1萬億元。新一輪以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)將推動超萬億投資，若不妥善處理，創(chuàng)新投融資模式，易導(dǎo)致政府債務(wù)大規(guī)模增長。

二、浙江省縣（市）面臨不同程度的“三高”問題

得益于活躍的塊狀經(jīng)濟(jì)與較早起步的城鎮(zhèn)化建設(shè)，浙江省縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好且基礎(chǔ)設(shè)施相對完善，集聚了全省超25%的人口，但快速的城鎮(zhèn)化也讓省內(nèi)縣（市）面臨不同程度的債務(wù)余額高、債務(wù)率高與償債率高的“三高”問題。

（一）債務(wù)余額高，存量債務(wù)已超萬億

據(jù)統(tǒng)計(jì)（本文政府債務(wù)、城投債務(wù)數(shù)據(jù)來源于同花順I(yè)FIND金融數(shù)據(jù)庫，政府一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入來源于全省各地統(tǒng)計(jì)公報(bào)、各地預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告），截至2023年2月，浙江省53個(gè)縣（市）政府債務(wù)余額與城投債務(wù)余額合計(jì)1.29萬億元，占全省比重的35.44%，其中16個(gè)縣（市）超300億元，長興縣債務(wù)合計(jì)高達(dá)804.46億元（見圖2）。同期53個(gè)縣（市）綜合財(cái)力（綜合財(cái)力=一般公共預(yù)算收入+政府性基金收入，此處未計(jì)算上級轉(zhuǎn)移支付收入）合計(jì)僅7003億元，高額的地方債務(wù)已嚴(yán)重影響縣（市）的長期健康發(fā)展。

圖2 截至2023年2月浙江省53個(gè)縣（市）債務(wù)情況統(tǒng)計(jì)圖

（二）債務(wù)率高，僅6個(gè)縣債務(wù)率低于120%

地方政府債務(wù)率=（地方政府債務(wù)余額+地方政府隱性債務(wù)）/綜合財(cái)力，浙江省11個(gè)縣債務(wù)率已超300%（見圖3），其中有3個(gè)縣超過400%，分別是安吉（473%）、長興（444%）、桐廬（401%）。根據(jù)財(cái)政部地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級評定標(biāo)準(zhǔn)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級分為紅（債務(wù)率≥300%）、橙（200%≤債務(wù)率＜300%）、黃（120%≤債務(wù)率＜200%）、綠（債務(wù)率＜120%）四個(gè)分線預(yù)警等級，此被視為防范、控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一大重要舉措。浙江省有11個(gè)縣債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級為紅色，有13個(gè)縣風(fēng)險(xiǎn)等級為橙色，22個(gè)縣風(fēng)險(xiǎn)等級為黃色，僅6個(gè)縣債務(wù)率低于120%，風(fēng)險(xiǎn)等級為綠色（見圖4）。浙江省各縣（市）債務(wù)情況已普遍較為嚴(yán)重，必須予以重視并加以解決。

圖3 2022年浙江省12個(gè)縣地方政府債務(wù)率統(tǒng)計(jì)圖

圖4 2022年浙江省53個(gè)縣（市）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級圖

（三）償債率高，超半數(shù)的縣償債率逾20%

償債率是償還債務(wù)本息額與當(dāng)年綜合財(cái)力的比值，國際公認(rèn)警戒線是20%，危險(xiǎn)線是30%。經(jīng)測算，2022年浙江省30個(gè)縣（市）償債率超20%，9個(gè)縣超30%（圖5），其中嵊州市高達(dá)48.47%。表明當(dāng)前浙江省縣（市）償債壓力極大，通過傳統(tǒng)的借債進(jìn)行新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)的可行性不高且風(fēng)險(xiǎn)極大。

圖5 2022年浙江省縣（市）償債率超30%情況統(tǒng)計(jì)圖

三、對策建議

縣城承載能力提升工程的推進(jìn)最需解決的是資金問題，最需防范的是縣（市）政府債務(wù)大規(guī)模增長。為此，建議浙江省在積極爭取地方政府專項(xiàng)債與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)企業(yè)債券的同時(shí)，指導(dǎo)各地逐步由債權(quán)融資向股權(quán)融資轉(zhuǎn)變，并做好推動縣級融資渠道多元化、增加縣級政府償債能力、推動債務(wù)監(jiān)管體系重構(gòu)、強(qiáng)化培訓(xùn)指導(dǎo)四方面工作。

（一）推動縣級融資渠道多元化：多用股權(quán)類融資，不增加政府債務(wù)

一是運(yùn)用基礎(chǔ)設(shè)施REITs工具。從浙江省已發(fā)行的兩只基礎(chǔ)設(shè)施REITs來看，不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）的優(yōu)勢在于可讓城投公司等原始權(quán)益人快速回籠資金，盤活存量資產(chǎn)，劣勢在于對基礎(chǔ)資產(chǎn)要求很高（如收益率不低于4%），縣域內(nèi)具備條件的基礎(chǔ)資產(chǎn)較少。建議首先是鼓勵(lì)浙江省53個(gè)縣（市）加快梳理既有優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)，以設(shè)區(qū)市為單位進(jìn)行整合并試發(fā)行REITs,募集資金按各縣（市）資產(chǎn)估值占比返回各原始權(quán)益人，并用于縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)。其次是對于縣（市）城投公司將優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目通過REITs形式在境內(nèi)外交易所上市的，由所在設(shè)區(qū)市給予項(xiàng)目所屬權(quán)益人最高不超過300萬元的一次性獎(jiǎng)勵(lì)。

二是加快啟動不動產(chǎn)私募基金試點(diǎn)。截至2022年末，全國存續(xù)私募股權(quán)基礎(chǔ)設(shè)施基金1424只，規(guī)模1.21萬億元，主要投向商業(yè)地產(chǎn)、市政設(shè)施、倉儲物流等領(lǐng)域。近期，國家證監(jiān)會啟動不動產(chǎn)私募投資基金試點(diǎn)，支持不動產(chǎn)（存量商品住宅、保障性住房、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等）市場盤活存量、轉(zhuǎn)型發(fā)展，建議浙江省抓住機(jī)遇，加快推動符合條件的私募股權(quán)基金管理人率先開展試點(diǎn)示范工作，投資浙江省縣（市）商品住宅、保障性住房和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等，促進(jìn)浙江省縣（市）盤活存量不動產(chǎn)，走出城鎮(zhèn)化建設(shè)新的發(fā)展模式。

三是推動保險(xiǎn)資金入局。保險(xiǎn)資金具有規(guī)模大、期限長、穩(wěn)定性強(qiáng)、融資成本相對低的特點(diǎn)，契合城鎮(zhèn)化建設(shè)長期項(xiàng)目的資金需求。建議下一步大力推動保險(xiǎn)資金進(jìn)入縣城承載能力提升領(lǐng)域，對“險(xiǎn)資”發(fā)放永續(xù)債權(quán)產(chǎn)品、股權(quán)投資產(chǎn)品等投融資產(chǎn)品給予適當(dāng)支持，持續(xù)優(yōu)化浙江省縣(市)融資結(jié)構(gòu)。同時(shí)，建議浙江省財(cái)政對用于重大基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程項(xiàng)目的保險(xiǎn)資金，按照其融資額的0.5%給予融資方一次性補(bǔ)助。

（二）支出收入兩端發(fā)力：增加縣級政府償債能力

一是降低既有債務(wù)利息：持續(xù)推動縣級政府有序進(jìn)行債務(wù)置換、重組。目前浙江省城投債的加權(quán)債務(wù)成本約為4.18%，相較于廣東省的3.52%有較大的壓降空間（見圖6），按照浙江省53個(gè)縣（市）共計(jì)1.29萬億元的債務(wù)余額計(jì)，若通過債務(wù)置換、重組進(jìn)一步將債務(wù)成本壓低至3.52%，每年利息支出可減少825.6億元。為此，建議全省各縣（市）在不新增債務(wù)的硬約束下通過債務(wù)置換、債務(wù)重組等方式壓降債務(wù)成本、平滑短期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，逐步推動債務(wù)期限結(jié)構(gòu)優(yōu)化，降低利率負(fù)擔(dān)。

圖6 截至2022年末的浙江、江蘇、山東、廣東四省債務(wù)成本統(tǒng)計(jì)圖

二是增加縣級可支配財(cái)政收入：鞏固現(xiàn)有財(cái)源，積極培育壯大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。盡管壓降債務(wù)利息支出是增強(qiáng)償債能力的方法之一，但根本解決辦法仍是需要增加縣一級財(cái)政的可支配收入，為此，建議支持有條件的縣（市）創(chuàng)建國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、省級高能級戰(zhàn)略平臺，培育壯大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，鞏固現(xiàn)有財(cái)源，不斷做大經(jīng)濟(jì)發(fā)展“大蛋糕”，確保主體財(cái)源穩(wěn)步增長。

（三）推動監(jiān)管體系重構(gòu)：防止隱性債務(wù)增加

一是建立聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。從過去兩年看，縣級政府債券規(guī)模迅速攀升，但有些地方的違規(guī)舉債、平臺信用風(fēng)險(xiǎn)等問題還時(shí)有發(fā)生。為此，在新一輪縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)推進(jìn)之際，建議建立人大、財(cái)政、發(fā)改、審計(jì)、金融等部門緊密協(xié)同的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，統(tǒng)一監(jiān)管口徑和制度要求，破除穿透式監(jiān)管的法律障礙，消弭監(jiān)管套利空間，構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)全鏈條覆蓋的監(jiān)管體系。

二是推動“城投債務(wù)”一體監(jiān)管。規(guī)范管理縣級城投公司是防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要內(nèi)容。在對城投公司分類管理、分賬核算、推進(jìn)轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上，建議將地方城投公司標(biāo)的資產(chǎn)為產(chǎn)業(yè)平臺配套設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用設(shè)施建設(shè)的四類債務(wù)納入地方政府債務(wù)一體監(jiān)管，謹(jǐn)防在推進(jìn)縣城承載能力提升過程中新增隱性債務(wù)，并確保國有資產(chǎn)不會流失。

（四）強(qiáng)化培訓(xùn)指導(dǎo)：促進(jìn)債務(wù)規(guī)模合理增長

一是強(qiáng)化專題培訓(xùn)。結(jié)構(gòu)性金融工具相對復(fù)雜且對專業(yè)要求高，對于非金融領(lǐng)域從業(yè)者來說較難理解，縣級中層領(lǐng)導(dǎo)干部往往存在因“不知道、不會用、搞不懂”等原因而對結(jié)構(gòu)性金融工具的使用望而卻步的問題。為此，建議對縣（市）領(lǐng)導(dǎo)干部開展金融領(lǐng)域知識專題培訓(xùn)，詳細(xì)介紹ABS、基礎(chǔ)設(shè)施REITs、不動產(chǎn)私募投資基金等新型結(jié)構(gòu)性金融工具運(yùn)用實(shí)例，提升縣級領(lǐng)導(dǎo)干部的專業(yè)水平。

二是強(qiáng)化紅線意識。中央一再強(qiáng)調(diào)，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，不能過分注重經(jīng)濟(jì)增長，對債務(wù)不加以節(jié)制，竭澤而漁。為此，建議強(qiáng)化縣級政府在投融資領(lǐng)域的紅線意識、規(guī)范意識，具體來說，要建立以縣域內(nèi)既有存量資產(chǎn)、每年可自由支配財(cái)政收入（可承擔(dān)利息總額）為錨的舉債機(jī)制，合理舉債，確保新一輪縣城綜合承載能力提升工程的推進(jìn)既盡力而為，也量力而行。