河南省引黃灌區節水農業推進中的利益沖突與協調策略

李貴芳，王 瀟，閆夢圓，馬棟棟

（1.河南農業大學經濟與管理學院；2.河南財經政法大學經濟學院）

據《黃河水資源公報》，黃河流域農業用水歷年占比高達70%，并且呈穩定態勢。2023年4 月1 日實施的《中華人民共和國黃河保護法》，明確指出黃河流域水資源利用應當堅持精打細算。可見，對黃河下游引黃灌區而言，發展高效節水農業仍是實現農業高質量發展和水資源精細化管理的關鍵。

一、河南省引黃灌區水資源利用概況

河南省引黃灌區位于黃淮海平原（34°22′N ～36°10′N、113°24′E ～116°09′E），西起沁河入黃口，南至商丘虞城，東界山東，北接河北，包括鄭州、焦作、新鄉、開封、許昌、周口、安陽、濮陽等地市（見圖1），共28 個灌區。灌區總面積約為4 379km2，設計灌溉面積16 477.26km2，占全省耕地面積的24.3%。按照受益面積大小，灌區可分為大、中、小3 種類型，即200km2及以上的為大型灌區；6.67km2～200km2為中型灌區；6.67km2以下為小型灌區（趙敏娟等，2022）。河南省引黃灌區中大型灌區包括人民勝利渠、趙口灌區、三劉寨灌區、大功灌區、三義寨灌區、渠村灌區、南小堤和彭樓灌區，其他均為中型灌區。

圖1 河南省引黃灌區地理位置

河南省大規模引黃灌溉始于1952年人民勝利渠開灌，至今已有70年的灌溉歷史（王孟楨等，2022）。但是，近年來隨著灌區經濟社會的迅速發展和人口的快速增長，農業用水占比過高、灌溉用水效率低下、水資源供需失衡等問題已經成為制約地區經濟社會發展的主要障礙（張金萍等，2020；李貴芳等，2024）。根據河南省水資源公報，河南省內黃河流域地區的水資源供給主要由降水、地表水和地下水3 個方面決定，2007—2021年，河南省內黃河流域地區水資源總量歷年平均值為54.62 億m3，呈先上升后下降再上升的趨勢，先后在2011年和2021年出現峰值。具體來說，降水量受氣候影響，變化幅度較大，2010年、2011年和2021年降水量較多，特別是2021年，由于受到“7·20”特大暴雨災害的影響，河南省黃河流域地區水資源總量達到近15年最高值。地表水資源量和地下水資源量的平均值分別為39.17 億m3和34.29 億m3，均呈先上升后下降再上升的趨勢，先后在2011年和2021年出現峰值，其他年份在30 億m3左右，供水情況穩定。省內黃河流域地區農業用水量整體呈下降趨勢，歷年平均值為28.57 億m3，占用水總量的比例高達56.35%。但是，河南省引黃灌區中的大型灌區渠系水利用系數只有0.4 左右，中型灌區在0.5 左右，灌溉水利用系數在0.37 ～0.54，根據《大中型灌區節水改造》《節水灌溉工程規范》等規定及有關標準，河南省引黃灌區灌溉水利用系數處于較低或中等水平，較世界先進水平0.70 ～0.80 有較大差距（張寧寧等，2019；辛虹等，2022）。此外，就河南引黃灌區水資源開發利用和供需情況而言，灌區歷年水資源開發利用率高達65%，超過國際上公認的水資源開發利用率安全警戒線40%的規定（Zhang et al.，2021），說明灌區水資源處于過度開發的狀態。另外，灌區供水模數（萬m3/km）小于需水模數（萬m3/km），說明灌區水資源供不應求，用水矛盾突出（亢瓊瓊，2020）。可見，河南省引黃灌區農業節水任重道遠。

二、河南省引黃灌區節水農業建設面臨的多方利益沖突

發展高效節水農業會對不同利益主體帶來一定的外部性，該部分將重點分析政府、用水集體和個人、水管單位、環保部門等利益相關方的行為特征和利益沖突，具體見圖2。

圖2 河南省引黃灌區農業節水建設中的利益相關方以及外部性

首先，政府是河南省引黃灌區農業高效節水建設的政策制定和推動者，可以通過實施農業水價改革政策和節水設施補貼政策來影響節水農業開展。當不同利益主體之間存在利益沖突、交易成本過高時，政府應當給予一定的資金補償。

其次，用水集體和個人。發展節水農業對農戶而言既具有正外部性，又具有負外部性。其中，正外部性主要是指當農業灌溉技術水平提升，農業用水量減少時，農戶會將有限的灌溉用水用于種植單位用水效益更高的作物，增加經濟作物種植面積，優化地區的作物種植結構。此外，發展高效節水農業必然要對灌區的灌溉渠系進行升級和改造，渠系襯砌不僅會使得農戶灌溉更加便利，減少灌溉勞動時間的投入，還會減少輸水損失，提高渠系利用系數，減少水費支出。負外部性主要是指節水農業的發展可能會使農戶面臨灌溉用水危機，導致糧食產量下降。雖然通過引進高效節水灌溉技術能夠降低農戶損失，但如果這部分的成本需要農戶支付，那么對農戶來說也是損失。而且，由于農田灌溉保證率低于其他部門的用水保證率，如果政府實施優先保障工業等其他部門用水的政策，勢必會造成農戶用水減少，農戶面臨收益減少的風險。

最后，對水管單位而言，其負外部性可能體現為：水管單位尤其是灌區水管所，往往是“自收自支”的管理形式，主要收入來源于灌溉水費。發展節水農業使得農業用水減少，水費收入隨之減少，這對水管部門來說是直接的利益損失。節水農業對水管單位產生的正外部性可能體現為：渠系維修、運行與維護屬于水管單位負責，如果政府投資水利設施，可減少水管部門的財政負擔。

對生態環境而言，產生的負外部性可能有：通過渠系襯砌節水工程措施置換農業用水，使得下滲水減少，導致河道兩旁地下水補給量減少，地下水水位下降，植被枯死；渠系襯砌過程中，砍伐部分農田防護林，使其失去了風沙防護林的生態作用；當農戶地表水減少時，可能會增加地下水的開采量，給區域帶來生態風險。

三、平衡利益沖突的政策選擇

（一）制定動態靈活的農業節水目標

發展高效節水農業的目標不是使利益相關方中的某一方獲得最高的收益，而是以最優的方案提高公眾滿意度，推動灌區節水農業的發展取得顯著成效。農業節水意味著農業水資源會在不同部門之間進行再分配，而再分配一般要遵循公平、效率和可持續的原則，其中，公平強調的是在發展農業節水的過程中要充分考慮到不同灌區條件的差異和農民的訴求，使節水方案能夠最大限度地保證不同地區用水主體的權益；而效率則更加注重農業節水政策的實施成效，以最大限度地節水為目標；可持續發展要求在農業節水過程中充分考慮對生態環境的影響，將農業節水的生態環境負外部性降到最低。所以，在實施節水農業政策的過程中，要結合不同灌區和用水主體的訴求，制定“效率優先”“公平優先”“效率兼顧公平”“可持續發展”等農業節水原則。具體來說，在不同的灌區先開展調研，了解灌區內部利益相關方的態度和灌區外部其他利益相關方的想法，對現有方案進行優化和調整。避免在政策實施過程中使利益主體之間產生沖突和矛盾。可以通過構建不同利益主體之間的交易市場或者利益補償機制以促進農業節水的發展，比如將農業節水轉移到工業部門，那么工業部門應該按照農戶的受償意愿進行付費，進而平衡水資源轉移過程中的利益分配情況。

（二）促進灌區之間的溝通聯動，實現協調發展

一方面要發揮水管部門和政府相關部門的作用，除對灌區的水利工程和計量設施進行升級改造外，還要制定灌區協調發展政策，打破大型灌區和中型灌區之間、分屬不同縣（區）的灌區之間的發展阻礙，加速生產要素的流動，促進勞動力、機械以及先進灌溉技術的傳播和使用，充分發揮技術的空間溢出效應；另一方面，要優化水資源管理機構設置并明確其職責，如目前一個縣（區）內的灌區由縣級部門管理，跨縣（區）的灌區則由上級單位管理，這就導致不同水管單位之間聯系較少，水資源管理政策存在差異，不利于灌區整體節水農業的發展，建議成立灌區綜合水管部門，統籌協調，以提高水資源管理效率。

（三）實施參與式水資源管理政策，提高農戶的政策制定參與度

第一，農戶生產管理水平的提升是實現農業節水的關鍵。一方面，重視農業知識和灌溉技能的宣傳和培訓，對積極采取節水措施的農戶給予補貼和優惠，促進節水農業政策的實施落地；另一方面，發展農戶參與式灌溉管理，讓農戶對關系其切身利益的水資源進行管理，增強其自覺節水意識，進而促進水資源的高效利用。

第二，多措并舉加強宣傳，提升農戶節水意識。讓農戶清楚地了解水資源的稀缺性和珍貴性，農業節水不僅有助于提升灌溉資源的利用效率，還可以使灌區的經濟社會發展得到提升，最終會使自身受益。

第三，在制定農業節水補償政策時，要提高透明度和農戶參與度。相關研究表明很多農戶不愿意接受政府補貼的補償方式是因為政策透明度較低，層層下發的方式使得部分農戶實際得到的補償低于應得的補償（李貴芳等，2019）。所以，在制定和完善政策的過程中，應增加農戶參與程度，推進決策的科學化和民主化。

四、結語

黃河水資源作為河南省最大的過境水資源，是河南省未來經濟發展的重要支撐，也是河南省實現中原崛起的比較優勢所在。河南省引黃灌區在推進節水農業建設的過程中，不僅要注重對灌區灌溉工程、灌溉技術和灌溉設備的更新和改造，還要通過制定動態靈活的農業節水政策、促進灌區之間的互補互通、實施參與式水資源管理政策等措施以平衡節水農業發展過程中相關方的利益，推動節水農業政策順利實施并達到預期效果。