《云南省農業行政處罰裁量基準、行政執法包容審慎監管“四張清單”及“一案三書”制度》解讀

云南省農業農村廳法規處

為規范農業行政執法行為，監督指導各級農業農村主管部門依法、規范、公平、公開行使行政處罰、行政強制權力，2023年11月17日，云南省農業農村廳印發了《云南省農業行政處罰裁量基準、行政執法包容審慎監管清單和“一案三書”工作制度的通知》（云農規〔2023〕2號）（以下簡稱《裁量相關制度》），為便于社會各方更好地理解和貫徹執行，現解讀如下：

一、修訂背景

國務院辦公廳《關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》（國辦發〔2022〕27號）、云南省人民政府辦公廳《關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的實施意見》（云政辦發〔2023〕11號）、《關于積極推行行政執法包容審慎監管的意見》（云政辦發〔2022〕51號）、《關于印發云南省2023年轉變政府職能提升政務服務質效工作要點的通知》（云政辦發〔2022〕18號）等文件明確對制定行政裁量權基準、行政執法包容審慎監管不予處罰、從輕處罰、減輕處罰、不予行政強制“四張清單”，建立健全相關配套制度從頂層層面作出安排部署，要求于2023年年底完成相關裁量基準、包容審慎監管清單等工作。

二、制定修訂的必要性和可行性

云南省農業農村部門所執行的農業行政處罰裁量基準，是2020年制定并于2022年進行了修訂，該裁量基準實現了同一事項同種情形同種處罰，為嚴格規范公正文明執法提供了有力保障。但隨著經濟社會的發展，特別是法律法規規章不斷健全完善，需要及時對裁量基準及時修改完善，并上升為規范性文件進行管理。為進一步推進農業綜合行政執法規范化、標準化，切實解決“執法不公、同案異罰、輕違重罰、重違輕罰”等問題，使農業行政處罰更加公平、公正、透明、規范，需要重新制定行政執法裁量權有關文件，并制定完善包容審慎監管清單及相關制度。

2022年以來，云南省農業農村廳根據《中華人民共和國行政處罰法》《農業行政處罰程序規定》及農業農村部《規范農業行政處罰自由裁量權辦法》的規定，結合全國人大常委會對《中華人民共和國畜牧法》《中華人民共和國農產品質量安全法》等法律的修訂情況，啟動了農業行政處罰裁量基準修訂工作，制定行政執法包容審慎監管“四張清單”，探索建立行政建議書、信用承諾書、不予行政強制決定書“一案三書”制度等工作，加快建立健全與市場化、法治化營商環境相適應的執法制度體系。

三、制定修訂過程

為確保裁量基準、四張清單、“一案三書”制度的科學性、可操作性，云南省農業農村廳分別于2022年9月1—15日、2023年2月9日至3月28日兩次書面征求省直有關部門、2名法律顧問單位、16個州（市）農業農村局和廳機關各處室、廳屬各單位及社會公眾的修改意見。2023年7月4日召開論證會對送審稿進行了修改完善，8月8日對送審稿進行了合法性審查把關。在征求意見期間，省司法廳、2個法律顧問單位，12個州（市）、2個廳機關處室（單位）共計提出了77條修改意見。經認真研究，采納相關單位的74條修改建議。3條意見建議未采納，原因是與法律規定、行政處罰裁量要求和執法實踐不相符合。

四、主要內容

（一）裁量基準

裁量基準共6章255項行政處罰權事項，主要對56件涉農法律、法規、規章設定有行政處罰并有相應幅度的事項進行裁量，涵蓋農產品質量安全、畜牧獸醫、種植業與農藥、漁業漁政、農業機械及土壤污染等領域。裁量結構由篇章式調整為表格式，列明了違法行為、處罰依據、裁量階次、裁量情節、裁量標準、裁量依據等內容。裁量基準嚴格按照行政處罰法、農業行政處罰程序規定和規范農業行政處罰自由裁量權辦法等規定，設置為四檔，主要從違法次數、違法數額、違法性質、違法情節和違法后果等方面，在規定幅度內量化。通過遵循法律，科學劃檔，合理定標，不斷完善裁量權基準，壓縮裁量幅度空間，減少執法主觀判斷，杜絕隨意性和擅斷性，避免濫用裁量權，實現量罰得當、過罰相當，增強行政執法公正性和權威性，切實維護行政相對人的合法權益。

（二）四張清單

四張清單是為了貫徹落實省政府推行行政執法包容審慎監管工作要求，大力打造市場化、法治化營商環境，為市場主體減負賦權，激發市場主體活力而制定的制度。四張清單涵蓋了不予處罰、從輕處罰、減輕處罰、不予行政強制等事項。通過梳理符合行政執法包容審慎監管的行政處罰事項，從事項名稱、法律依據、具體情形、設定依據、配套措施、權力層級等要素，明確相應標準及推廣配套措施。四張清單涵蓋不予行政處罰35項、從輕處罰112項、減輕處罰22項、不予行政強制4項，這些事項均設有違法行為程度，并責令相對人改正后作出相應處罰的規定，為編制四張清單提供了前置性條件和基礎。

（三）“一案三書”制度

“一案三書”制度是為了推廣行政執法包容審慎監管而制定的配套制度，主要是防止執法人員一律推廣包容審慎監管而放任違法行為不管，不主動采取措施監督指導行政相對人的改正違法行為，不跟蹤評估整改實效，致使造成更大違法損失。“一案三書”制度規定了行政建議書、信用告知承諾書、不予行政強制決定書的使用范圍、文書效力、文書格式等內容有效充實了執法文書的種類。

五、制度亮點

（一）體系框架的科學性

裁量基準主要按照執法監管類別進行設置，側重國家關注的重大執法領域進行排列，確保框架結構更具科學性、合理性；四張清單主要圍繞省政府編制包容審慎監管四張清單的要求，從不予處罰、從輕處罰、減輕處罰、不予行政強制等方面設置，在落實包容審慎監管的基礎上，創設了“一案三書”制度，有效為行政執法人員提供操作指引。

（二）制度內容的實效性

一是內容邏輯性。裁量基準、四張清單、“一案三書”制度立足于嚴格規范公正文明執法，依法維護行政相對人合法權益，促進遵法守法。三者內容互為整體、內容一致。四張清單屬于裁量基準細化、延伸，“一案三書”制度彌補了行政執法包容審慎監管的修復性、救濟性，既杜絕執法人員放任不管的情形發生，又推動市場主體及時改正補救生產經營中的違法問題。二是內容時效性。裁量基準、四張清單在保持原有裁量基準內容的基礎上，嚴格貫徹落實行政處罰法、農業行政處罰程序規定，結合農產品質量安全法、種子法、畜牧法的修訂情況，調整了裁量基準、四張清單的內容，增強了制度的時效性。三是內容可操作性。在修改裁量基準、編制四張清單和制定“一案三書”制度的過程中，充分吸納了近幾年農業行政執法積累的經驗，并結合各地執法人員反映的問題補充完善。通過征求意見、調查研究、召開論證會、合法性審查等形式，充分吸納合法合理意見，對于裁量基準過大、與上位法規定結合不夠、表述不統一等問題，及時進行調整完善，增強了制度的前瞻性和預見性，提高了制度的可執行性。

（三）裁量路徑創新性

一是圍繞農業行政處罰裁量基準實施以來取得的成效、發現的問題，堅持以基層執法辦案實踐反饋問題為導向，充分尊重基層執法機關、執法人員創新精神，全面梳理56件涉農法律、法規、規章設定的行政處罰事項。二是在繼承原有版本的基礎上，認真學習借鑒省外裁量基準規定及做法，充分吸納湖北、山東等省（市）的模式，及時充實完善相關內容。三是加強與林草部門的溝通協調，在種子、野生動物保護等交叉領域，盡量保持部門與部門之間的裁量標準、內容結構一致，確保裁量基準的公信力、權威性。

六、需要說明事由

《裁量相關制度》自向社會公布之日起30日后施行。2022年4月1日印發的《云南省農業行政處罰自由裁量權基準（2022年版）》自行廢止。同時《裁量相關制度》在施行中相關法律、法規、規章及上位規范性文件發生調整的，以其為依據。若《裁量相關制度》與法律、法規、規章及上位規范性文件不一致性的，以法律、法規、規章及上位規范性文件為準。