閑話營商環境改革
——成本與效益

文 / 潘毅剛

浙江省發展規劃研究院副院長、研究員

天下沒有免費的午餐，成本效益規律于改革也是適用的

2023年，疫后旅游的爆發式增長讓這個“不響”三年的行業熱熱鬧鬧起來了。從年初到年尾,“淄博燒烤熱”“哈爾濱冰雪旅游熱”，把旅游營商環境這場大戲演繹得眼花繚亂。從“文旅局長花式出圈”熱潮開始，營商環境這門課就成了各地的必修課。

當前，營商環境改革已逐步從普遍的便捷化、公平化階段向特殊的增值化、個性化階段轉型。旅游市場中政府的花式營銷、招商引資中的產業引導基金、政務服務中的平臺化增值，無不是在辦事更快、服務更優的天平上加了“我的條件更好”這個砝碼。但在熱鬧的同時，我們要冷靜的思考一個問題，這樣的改革創新成本幾何？除了行政人員的時間成本，行政成本和長期需要投入的常規成本更應引起我們警覺。

為便于理解這個問題，我把營商環境改革成本和效益關系，用一條三階段的成本效益規律“鐘型曲線”來描繪（見上圖）：

第一階段，改革成本急劇上升，改革效益提高較慢（圖中I區）。改革進入深水期，大多數改革都將對原有體制機制進行重塑，這需要付出巨大啟動成本，成本—效益線呈現陡峭向上趨勢。這種成本可能會持續很長一段時間，且改革效益無法覆蓋成本。比如，旅游市場行政營銷的背后有巨大財政投入和系統性投入，否則單靠一些噱頭，市場熱不起來，也賺不了錢；有些即使熱起來了，一算大賬也虧著。

第二階段，改革成本保持高位，邊際成本增長可以忽略，改革效益急劇顯現（圖中Ⅱ區）。熱起來的地區的旅游市場，可以視作進入了改革效益凸顯期。但這還遠沒結束，因為此時改革效益也不一定能覆蓋成本。還要考慮到，市場喜好是會變的，如果不維持這樣一塊額外投入維持市場新鮮感、降低市場服務成本，來年市場很可能萎縮。這就需要政府思考，這個成本值不值得政府負擔？

改革進入成熟期，是進入了第三個階段——在經歷高成本平臺期后，改革效益逐步顯現，常規性改革成本開始明顯下降，呈現一條向右下方傾斜陡峭的成本—效益線，進入改革效益覆蓋成本的區間（圖中Ⅲ區）。此時，由于市場規律起作用。地方品牌的創建內含政府的前期投入降低營商成本的貢獻，也有隨著市場化服務完備提高的貢獻。最終，政府即使不再像前期那樣投入，市場主體為了維持這個火熱市場，也愿意承擔市場建設成本、維持品牌聲譽。

從第二階段過渡到第三階段，是一個政府服務增值化的過程（圖中Ⅳ區）。增值化有兩種選擇：一種是政府負擔所有增值成本；另一種是培育市場力量承擔增值服務，政府只作用于平臺撮合和背書。這樣，政府負擔的改革成本就是虛線水平，虛線和實線圍合部分則是市場內化承擔的成本。這樣的增值化改革一方面直接降低了政府承擔的改革成本，另一方面通過有組織的市場服務，培育了主體力量，為進入“低成本、高效益”改革階段做了鋪墊。

天下沒有免費的午餐，成本效益規律于改革也是適用的。在增值化大趨勢下，營商環境改革尤其應把握好成本規律，茲事體大。眼下全國盛行的在招商引資中設立政府產業引導基金這一典型增值化改革，如果基金設立成本最終不是政府退出時市場兌付，而是用財稅收入保障，大概率改革是要失敗的。因為，它扭曲的不僅是成本效益關系，還混淆了政府和市場的邊界。