實質性化解25件涉房屋征收補償決定行政爭議案件要點

沐嵐　孫偉偉　毛端磊

辦案要旨

針對不服征收補償決定等跨層級管轄的關聯(lián)行政訴訟申請檢察監(jiān)督案件，檢察機關充分發(fā)揮一體化辦案優(yōu)勢，由上級檢察院掛牌督辦，上下級檢察院成立聯(lián)合辦案組協(xié)同辦理，有利于形成辦案合力。對于窮盡行政訴訟程序仍難以化解的行政爭議，檢察機關履行監(jiān)督職能時，應當堅持實質性化解理念，辦案中充分運用公開聽證方式，搭建有效溝通平臺，選取相關領域專家、人民監(jiān)督員、心理咨詢師擔任聽證員，多元釋法說理，用足行政救濟措施，“一攬子”化解衍生行政訴訟爭議。

案情回顧

［基本案情］ 2012年11月26日，江蘇省南京市玄武區(qū)人民政府（以下簡稱“區(qū)政府”）為實施明城墻環(huán)境綜合整治工程，決定對相關區(qū)域房屋進行征收，鄭某躍房屋在征收拆遷范圍內。鄭某躍認為其房屋實際使用面積大于權證面積，補償標準過低，未簽署征收補償協(xié)議。2013年4月，區(qū)政府作出《房屋征收補償決定書》，決定采用貨幣補償或產權調換等方式進行補償，要求鄭某躍限期騰空房屋。鄭某躍未按要求搬離，經區(qū)政府申請，法院裁定準予執(zhí)行，后鄭某躍的房屋被實施拆除。

2013年8月，鄭某躍向法院提起行政訴訟，要求確認區(qū)政府作出的征收補償決定違法。法院判決駁回鄭某躍的訴訟請求。之后，鄭某躍以未履行職責制作行政復議決定書、未履行政府信息公開法定職責、不履行強制拆除法定職責等為由，分別以市區(qū)兩級政府以及建設房產和交通局、住房和城鄉(xiāng)建設委員會、國土資源局、城市管理局等職能部門為被告，提起25起行政訴訟，歷經一審、二審、再審，訴請均被駁回，其中有12起分別申請江蘇省人民檢察院（以下簡稱“江蘇省院”）、江蘇省南京市人民檢察院（以下簡稱“南京市院”）監(jiān)督。江蘇省院、南京市院經過審查一致認定，法院和行政職能部門在征收補償過程中并不存在違法行為，遂作出不支持監(jiān)督申請決定。法律監(jiān)督程序已經結束，但鄭某躍與行政機關的爭議尚未解決，江蘇省檢察機關積極嘗試開展行政爭議實質性化解。

［辦案過程］ 2022年8月，江蘇省院將該系列申請監(jiān)督案件統(tǒng)一列入掛牌督辦重點案件，開展行政爭議實質性化解工作，成立省、市、區(qū)三級檢察機關聯(lián)合辦案組，進行一體化辦理。

辦案組全面梳理了省、市、區(qū)三級涉及鄭某躍的行政訴訟和檢察監(jiān)督情況，通過實地走訪、談心談話、調取卷宗等方式，深入了解案件事實，分析研究鄭某躍房屋征收決定是否合法、合規(guī)，補償標準是否合理、公平，當年征收地的補償價格是否符合市場價格等爭議焦點問題。經審查認為，區(qū)政府對鄭某躍房屋實施征收補償具有合法依據(jù)，確定的征收補償標準符合政策規(guī)定，征收補償程序并無不當。在接觸鄭某躍的過程中，辦案組發(fā)現(xiàn)由于長期與行政機關“對簿公堂”，鄭某躍性格偏執(zhí)，質疑拆遷的數(shù)個流程和環(huán)節(jié)存在“潛規(guī)則”，對立情緒明顯。另了解到，鄭某躍在房屋被拆遷后居無定所，現(xiàn)配偶患病、子女適婚亟需穩(wěn)定居所。

江蘇省南京市玄武區(qū)人民檢察院（以下簡稱“玄武區(qū)院”）制訂了“堅守底線、公開聽證、靶向治療”的化解方案，即在堅守法律政策底線的基礎上，通過公開聽證方式，法理情兼容做好鄭某躍的思想工作，引導其將訴求降至合理范圍，同時積極聯(lián)系對接房產部門和拆遷公司，協(xié)同做好化解工作。2022年11月30日，玄武區(qū)院召開公開聽證會，從聽證員庫中選取具備物權法、行政訴訟、心理咨詢等專業(yè)背景的人員擔任聽證員。聽證會上，檢察官本著對事實負責、對法律負責、對當事人負責的態(tài)度，曉之以理、動之以情，釋明相關法律規(guī)定，并設置了心理疏導環(huán)節(jié)，安排聽證員對鄭某躍疏導勸解，紓解對立情緒，同時邀請房產局全面展示同一區(qū)域、同類戶型拆遷案例，消除鄭某躍的心理疑慮，行政機關和拆遷公司表示將用合法、合規(guī)方式盡最大努力滿足鄭某躍的合理訴求，維護其權益。

［辦案結果］ 在檢察機關持續(xù)跟進下，鄭某躍與南京市玄武區(qū)住房保障和房產局（以下簡稱“區(qū)住房保障和房產局”）就補償面積和安置條件達成一致意見。區(qū)住房保障和房產局考慮其配偶身患重病、家庭生活困難等因素，在相關救助政策范圍內為其家庭申請10萬元大病補助款項。鄭某躍簽署了征收補償協(xié)議并承諾息訴罷訪。2023年3月，區(qū)住房保障和房產局向鄭某躍交付了補償房屋，鄭某躍主動邀請辦案檢察官共同看房查驗，后專門向最高檢寄送一封感謝信。同年4月，辦案組向聽證員反饋了案件辦理結果。

辦案思考

（一）發(fā)揮檢察一體化機制優(yōu)勢，高質效辦理跨層級行政監(jiān)督案件

檢察視域下的行政爭議實質性化解是指人民檢察院在審查行政行為合法的基礎上，圍繞爭議產生的基礎事實和行政相對人合理正當訴求，通過多元手段對行政爭議進行整體性、徹底性的一攬式解決。最高檢于2019年10月開展關于促進行政爭議實質性化解的專項活動；2021年，發(fā)布《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》，將行政爭議實質性化解納入職責事項。涉征收補償類行政訴訟往往牽涉不同層級的政府及其職能部門，因管轄不同，多層級、多地區(qū)檢察機關分別受理、重復審查的現(xiàn)象較為普遍，耗費司法資源。對此，檢察機關應當充分發(fā)揮檢察一體化機制優(yōu)勢，加強上下聯(lián)動，減少審查層級和環(huán)節(jié)，在查明案件爭議問題和矛盾成因、明晰案件事實和法律適用的前提下，確定“一攬子”行政爭議化解方案。

1.省級院掛牌督辦系列關聯(lián)案件。本案中，鄭某躍申請監(jiān)督案件數(shù)量多且涉及不同層級管轄，但訴求背后的實質關切仍是征收補償標準問題。江蘇省院經分析研判認為，將當事人所涉全部糾紛案件納入審查和化解范疇，有助于促進矛盾糾紛實質性解決，遂決定將該系列監(jiān)督案件統(tǒng)一列入掛牌督辦重點案件，多次召開聯(lián)席會，全程跟蹤指導工作進展。

2.組建省、市、區(qū)三級聯(lián)合辦案組。為了精準把握沖突焦點、一次性解決不同層級的行政爭議、實現(xiàn)高質效法律監(jiān)督，江蘇省院牽頭成立由省、市、區(qū)三級院組成的聯(lián)合辦案組，按照“省院督辦、市院傳導、基層院落實”思路，制定“一攬子”化解方案，上下聯(lián)動、各有側重、有序推進。玄武區(qū)院內部成立“院領導+員額檢察官+檢察官助理”的辦案小組，準確吃透案情，歸納爭議焦點，制定詳細可行的檢察聽證和爭議化解方案。

3.建立行政爭議化解檔案。在全面梳理當事人涉訴和檢察監(jiān)督情況后，辦案組決定不局限于審查鄭某躍向檢察機關申請監(jiān)督的12起行政訴訟，而是將其所涉的25起相關行政訴訟一并納入審查范圍，建立全面系統(tǒng)的行政爭議化解檔案，檔案內容涵括每起訴訟的訴訟時間、被訴行政機關、法院判決書、當事人申請監(jiān)督理由、檢察機關審查情況等事項，并附相關證據(jù)材料，同時進行紙質檔案和電子檔案雙備份，便于精準研判和資源共享。通過建立行政爭議化解檔案，動態(tài)記錄鄭某躍案件從申請監(jiān)督、協(xié)商訴求到實質化解行政爭議全過程，辦案組對癥下藥找準爭議焦點，努力推動各方達成一致，高質效“一攬子”化解全部訴訟，最終達到案結事了政和的效果。

（二）聚焦行政爭議背后實體訴求，引導信訪人走出“程序空轉”困境

近年來，隨著經濟社會快速發(fā)展和全面依法治國的深入推進，行政糾紛數(shù)量總體呈上升趨勢，涉及領域不斷擴大，行政相對人利益訴求日趨多元。以行政訴訟為主的權利救濟制度雖能有效“定分”，卻往往不能及時“止爭”，實務中存在行政判決生效后行政爭議仍然持續(xù)甚至不斷深化的窘境。為此，“行政爭議實質性化解”工作應運而生，這是對行政訴訟長期面臨的“程序空轉”問題作出的回應。

在房屋征收補償領域案件中，被征收人因不滿征收補償標準提起訴訟，在窮盡訴訟和救濟程序均不能獲得支持的情況下，往往轉而以政府、行政職能部門未履行政府信息公開法定職責等為由另行提起訴訟，使自身陷入“程序空轉”旋渦，實體訴求被擱置。該案中，鄭某躍長達10年窮盡所有司法程序反復訴訟，根源在于其將維權重心放在訴訟程序上，導致其在維權中陷入“程序空轉”困境。辦案組深入研判，幫助鄭某躍分析其配偶患病、子女適婚亟需穩(wěn)定居所的現(xiàn)況，引導其回歸理性協(xié)商處理軌道，將關注點從連環(huán)訴訟程序轉移至征收補償實體訴求上，建議鄭某躍參考被拆房屋的區(qū)位、產權建筑面積等正常標準，不過度糾結個別特殊差異情況，接受行政機關提出的經濟適用房產權調換方案，盡快解決當前無房居住的實際困難。

（三）制定個性化公開聽證方案，促進行政爭議實質性化解

征收補償領域行政爭議案件積存時間長、矛盾復雜尖銳、化解難度大，案件當事人個人訴求長期得不到有效解決，往往會產生較重的“心結”和抵觸情緒。為此，檢察機關根據(jù)辦案需要，可以采用公開聽證的方式，把辦案公開的范圍由結果公開擴大到過程公開，以公開促公正贏公信。本案中，鄭某躍歷時10年不停信訪，數(shù)次向中央巡視組及紀檢監(jiān)察部門投訴舉報，希望官司能打到最高司法機關，引起上層領導關注，不期待問題在基層得以解決。案件進入實質性化解程序后，鄭某躍對檢察機關持懷疑態(tài)度，工作陷入僵局。玄武區(qū)院探索發(fā)揚新時代“楓橋經驗”，實行公開聽證、公開審查、公開回復等公開辦案制度，在鄭某躍與行政機關達成一致意見、息訴罷訪之后，主動向聽證員反饋案件辦理結果，增強行政檢察的權威性和公信力。

1.合理制定聽證方案。聽證會前，從聽證員庫中選取具備物權法、行政訴訟、心理咨詢等專業(yè)背景的人員擔任聽證員，同時邀請區(qū)住房保障和房產局相關負責人參加聽證會，促成區(qū)住房保障和房產局完成角色轉變，從訴訟程序中的對抗方變?yōu)槊芑獬绦蛑械膶υ挿健Ｂ犠C會中，專家聽證員和人民監(jiān)督員站在第三方中立立場，客觀公正解讀區(qū)住房保障和房產局公布的征收補償標準的合法性和法理依據(jù)。心理咨詢師從情理和常理切入，紓解鄭某躍對立情緒。區(qū)住房保障和房產局負責人圍繞征收補償標準核心爭議，出示法律規(guī)定和政策依據(jù)，提出行政補償?shù)某醪椒桨浮z察機關充分闡述案件事實，分析爭議產生的根源和雙方矛盾的癥結，建議當事人與行政機關就行政補償?shù)某醪椒桨高M行后續(xù)商談，努力維護當事人與行政機關的合法權益。

2.創(chuàng)新設置聽證流程。為紓解鄭某躍的對立情緒，聽證會設置了聽證員和鄭某躍單獨交流的環(huán)節(jié)，發(fā)揮聽證員專業(yè)、獨立、客觀的優(yōu)勢，多角度條分縷析、釋法說理、疏導勸解，引導鄭某躍傾訴和宣泄多年“積怨”，解開心結。同時邀請區(qū)住房保障和房產局全面展示同類戶型拆遷案例，聽證員站在客觀、公正的第三方立場發(fā)表意見，認為拆遷補償面積按照不動產登記簿記載面積計算符合物權公示的法律原則，拆遷部門公布的拆遷補償方案合法合規(guī)。檢察官綜合案件事實、法律適用、鄭某躍的實際情況及心路歷程等各方面，不僅將法律規(guī)定、拆遷規(guī)則講解到位，更充分考慮到“法外有情”，會同聽證員一同為鄭某躍和家人紓解“心結”。鄭某躍切實感受到檢察機關、行政機關等為維護其合法權益所做的努力，現(xiàn)場表示愿意通過協(xié)商途徑獲得房屋征收補償，在法律范圍內尋求合理合法的糾紛化解途徑。

3.用足救助政策。聽證會結束后，檢察機關持續(xù)跟蹤，多次與鄭某躍、房產局進行溝通，耐心做好鄭某躍與行政機關的協(xié)調對接工作。在檢察機關的跟進下，區(qū)住房保障和房產局、拆遷公司與鄭某躍進行了多次磋商，考慮鄭某躍配偶身患重病等因素，還在拆遷政策范圍內為其申請了10萬元大病補助款項，打通司法為民“最后一公里”。鄭某躍接受了拆遷補償方案，于2023年3月順利拿到補償房屋。同年4月，辦案組向聽證員反饋了案件辦理結果，得到了各方的高度評價。

點評

李顯輝

（北京市人民檢察院第七檢察部主任、三級檢察官）

本案中，江蘇省三級檢察機關充分利用一體化辦案機制優(yōu)勢，發(fā)揮調查核實、釋法說理、社會救助、公開聽證等行政爭議實質性化解的“組合拳”功能價值，實現(xiàn)了對鄭某躍系列關聯(lián)案件的“一攬子”化解，彰顯了“高質效辦好每一個案件”的基本價值追求，是“為大局服務、為人民司法、為法治擔當”理念在行政爭議實質性化解檢察工作中的生動實踐。

征收補償引發(fā)的行政爭議是開展實質性化解最難啃的“硬骨頭”。征收補償案涉利益大，在當事人前期未能簽訂征收補償安置協(xié)議的情況下，一旦進入強制拆除程序，伴隨而來的不是信訪就是訴訟。此類案件中，能夠實質解決當事人訴求的救濟方式通常只有履責之訴、確認違法及附帶賠償之訴等。但司法實踐中，由于當事人的認知差異以及依法行政日趨向好，使得當事人難以如愿獲得“期待利益”。隨之而來的，則是當事人對與征收項目相關聯(lián)的行政機關、行政行為以及案涉程序相關方提起一系列“邊角”訴訟和信訪，意在以此擴大影響、給有關部門施加壓力，從而陷入了“程序空轉”的巨大漩渦，走向了一條“維權”的不歸路，糾紛幾年、十幾年甚至幾十年都難以解決。本案即是如此，當事人因不滿補償標準，未簽署征收補償協(xié)議，而后房屋被依法強制拆除，當事人從此走上了10年“程序空轉”的“維權”之路。本案的“一攬子”化解對于我們實質性化解行政爭議具有以下三點啟示：

一是“一體化辦案”是案涉爭議成功化解的有力保障。本案行政爭議點多面廣線長，涉及案件多、被申請人多，受理監(jiān)督申請的檢察機關多，在正常的訴訟程序無法實現(xiàn)“案結事了”的情況下，如果每一個辦案單位、檢察官都只關注或化解自身辦理的案件，則可能造成化解靶向不一、標準不一，容易“摁下葫蘆起了瓢”，不僅效果不好，還會造成司法資源的極大浪費。本案中，江蘇省三級檢察機關正是考慮到這一情形，成立了由省、市、區(qū)三級院組成的聯(lián)合辦案組，按照“省院督辦、市院傳導、基層院落實”思路，制定“一攬子”化解方案，上下聯(lián)動、各有側重，既確保了化解工作的方向和力度，又有效發(fā)揮了基層檢察機關在化解源頭爭議上的屬地優(yōu)勢，為案涉爭議的最終化解提供了有力的保障。

二是深入調查核實是案涉爭議成功化解的基本前提。深入調查核實區(qū)別于就案件本身開展的調查核實，是溯源案涉行政爭議產生的背景、利益相關方、當事人實質訴求、相關法律關系開展系統(tǒng)摸排。例如，本案中檢察機關通過深入調查核實，全面梳理當事人涉訴、檢察監(jiān)督情況以及家庭背景、案涉領域的法律和政策等，為案涉相關行政爭議進行精準“畫像”，在此基礎上建立行政爭議化解檔案，從而實現(xiàn)了對案涉焦點和當事人“心結”的精準研判，拿出“一攬子”化解的“藥方”，實現(xiàn)“對癥下藥”。

三是打好“組合拳”是案涉爭議成功化解的有效路徑。本案的化解不再囿于某一種化解方式，而是充分打好行政爭議化解方式的“組合拳”，這也是本案化解的鮮明特色和成功化解的關鍵。具體講，在釋法說理方面，除了檢察官的釋法說理，還有聽證員的釋法說理；在聽證會上，不僅邀請了相關領域的實務專家，還邀請了心理咨詢師；在化解方式上，除了釋法說理、公開聽證，還運用了救助方式等等。在整個化解工作中，既堅守法律底線，體現(xiàn)司法權威和公信，又彰顯為民司法的人文關懷，把工作做到了當事人的心坎上，從而推動了案件的“一攬子”化解、徹底化解，實現(xiàn)了案結事了、政通人和。

* 江蘇省南京市玄武區(qū)人民檢察院第五檢察部四級高級檢察官［210000］

** 江蘇省南京市玄武區(qū)人民檢察院第六檢察部副主任、四級檢察官助理［210000］

***江蘇省南京市玄武區(qū)人民檢察院第五檢察部三級檢察官助理［210000］