食藥品刑附民公益訴訟懲罰性賠償司法適用沖突及破解對策

秦蜻

摘 要：食藥品公益損害懲罰性賠償不同于私益損害懲罰性賠償，立法應賦予檢察機關獨立的公益懲罰性賠償請求權，使之與消費者懲罰性賠償請求權競合。同時構建符合公益訴訟特點的懲罰性賠償計算新模式，以“不法利潤”和“損失”作為基數更具有理論正當性和訴訟價值，在衡量“主觀惡性”與“損害后果”程度基礎上設置精細化的彈性懲罰性倍數。

關鍵詞：刑附民公益訴訟 懲罰性賠償 過罰相當

一、對食藥品刑附民公益訴訟懲罰性賠償制度司法適用的檢視

食藥品公益訴訟懲罰性賠償制度的司法適用有力打擊和震懾了食藥品安全犯罪，但由于立法沒有對該項制度作出系統規定，而是借鑒參照私益訴訟懲罰性賠償制度，司法實踐中出現諸多爭議。

（一）檢察機關提出懲罰性賠償請求的正當性受到質疑

通過對2018年以來中國裁判文書網中食藥品刑附民公益訴訟案件梳理發現，有關判例不支持檢察機關提出公益懲罰性賠償請求的理由包括：《中華人民共和國消費者權益保護法》《中華人民共和國食品安全法》等僅規定了消費者、受害人因私益損害可以提起懲罰性賠償，檢察機關不是消費者，不是適格的請求權主體。刑附民公益訴訟和民事公益訴訟不同，被告人承擔了刑罰，不應再判處“懲罰性賠償”，否則會讓被告人受到“雙重懲罰”而導致不公。沒有實際損害后果，就喪失了要求懲罰性賠償的基礎，判決經濟損失應以實際物質損失為限。［1］有關判例支持的理由包括：2016年最高法發布《關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13條第1款列舉的民事責任用“等”字概括，可以解釋為包含了懲罰性賠償責任。2020年、2021年最高法兩次修訂發布《關于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規定》規定消費者提出懲罰性賠償，法院應予支持，檢察機關提出公益訴訟參照適用本規定，因此檢察機關也可以提出懲罰性賠償。由于立法沒有明確公益懲罰性賠償請求權性質，檢察機關提出懲罰性賠償請求存在“法條借用”“目的性擴張解釋”的嫌疑，而實踐中賠償金上繳國庫的做法加重了對檢察機關懲罰性賠償請求權正當性的質疑。

（二）懲罰性賠償主體與責任的劃分具有多元性

判例顯示，一是涉及多層經銷主體時，有上家承擔、下家承擔、上下家承擔連帶責任幾種模式。［2］二是同層級分工不同的共同犯罪主體，根據主觀過錯、行為后果、獲利情況出現從犯不承擔責任、承擔連帶責任，承擔劃份額的連帶責任幾種模式。［3］因被告人導入訴訟程序的時間和訴訟類型不同，出現對同一銷售行為重復懲罰的現象。原因在于：一是受刑事訴訟程序影響。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第180條規定，刑附民公益訴訟中被告人與刑事被告人無須一致。法院主流觀點卻認為刑附民公益訴訟被告，應當和刑事被告人范圍保持一致。［4］受刑事訴訟程序、偵查效果、刑事證明高標準影響，導入刑附民公益訴訟程序的被告人范疇會縮減，變相加重了其他先導入程序被告人的賠償責任。二是受訴訟順序的影響。因犯罪行為被查獲、審判時間不同，根據私法中賠償連帶責任和先行賠付規則，先導入程序的被告人可能實際承擔全部賠償責任。三是受司法裁量權影響。根據私法規定生產者、銷售者、協助者都是連帶賠償責任主體。刑事主體分主從犯、幫助犯等，刑事從輕、減輕情節會實際影響賠償主體的責任，審判機關有自由裁量權。［5］

（三）懲罰性賠償計算方式具有多樣性

判例顯示賠償基數有“生產銷售金額、消費者支付金額、損失、不法利潤、被告自認金額”幾種模式，“倍數”有3倍、10倍、法院自由裁量倍數三種模式。由于立法沒有明確基數與倍數具體標準，司法判例中出現多種組合方式，其中以“生產銷售金額”10倍標準計算出的金額過大，存在“過罰失當”和執行難的弊端。以“消費者支付金額”作為基數計算出的金額過小，不足以起到懲罰與威懾效果，還存在賠償金應當向特定消費者分配但消費者未發現并制止違法行為而獲得高額賠償金正當性不足的邏輯矛盾。其他影響因素還包括偵查效果、檢察機關舉證效果、法官自由裁量權，如刑事量刑情節能否作為公益懲罰性賠償金的酌情情節亦存在不同判例。［6］

（四）懲罰性賠償責任與其他法律責任未能有機銜接

食藥品刑附民公益訴訟中被告人可能會同時承擔行政罰款、罰金和懲罰性賠償金三種“責任”，這三種責任能否抵扣司法實踐存在較大爭議。一種觀點認為因民事懲罰性賠償金上交國庫，涉案的民事懲罰性賠償金的性質發生轉化，事實上與行政罰款、刑事罰金類似，應參照行政罰款與刑事罰金競合時相同的處理原則裁判。［7］另一種觀點認為將刑事罰金抵扣民事懲罰性賠償金可能會導致法律關系和執行處置的混亂，變相降低了侵權人的民事懲罰性賠償責任，因此不應當折抵。［8］爭議的原因在于對檢察機關公益懲罰性賠償請求權的基礎是否來源于消費者懲罰性賠償請求權存在爭議，由此帶來懲罰性賠償金歸屬的爭議。

（五）懲罰性賠償金歸屬與管理主體不明確

司法實踐中管理主體包括審判機關、檢察機關、財政部門、消費者協會等，對其歸屬主體卻存在爭議，支持上繳國庫者認為：消費公益訴訟旨在維護公共利益，因此不存在向特定消費者賠償的問題；消費公益訴訟實際受害人未提起訴訟，就沒領取的資格和條件。反對者認為上繳國庫的做法混淆了懲罰性賠償金和刑事罰金的性質，懲罰性賠償請求權源于被侵權消費者，不向消費者分配會侵害請求權實際主體利益。為平息爭議，兼顧公益與私益雙重保護，實踐中探索出：一種是將賠償金交給檢察機關、財政部門、消費者協會管理的專項公益基金。消費者在規定期限內可以憑借消費憑證申領賠償金，超過期限未申領的賠償金全部納入公益開支范疇。另一種是納入生態環境損害賠償金混管混用，該模式對特定消費群體利益保護不足。

二、食藥品刑附民公益訴訟懲罰性賠償制度完善建議

（一）賦予檢察機關獨立的公益訴訟懲罰性賠償請求權

首先，將檢察公益懲罰性賠償請求權視為對消費者懲罰性賠償請求權的集合行使，會帶來“公益”與“私益”保護的沖突，出現依據請求權來源賠償金應歸屬于消費者而消費者無功獲得超額賠償的正當性不足的邏輯悖論。其次，檢察機關是公益守護人，賦予檢察機關獨立的懲罰性賠償請求權是國家防范和化解社會公共風險的優勢選擇，也是發揮懲罰性賠償制度價值功能的現實需要。再次，檢察公益懲罰性賠償請求權應與消費者懲罰性賠償請求權競合而行，公權機關啟動責任追究后，消費者則喪失提出懲罰性賠償的權利，從而避免對同一行為重復懲罰。最后，明確檢察公益懲罰性賠償請求權行使應遵守合法性、必要性、比例性原則。為避免過度懲罰，在懲罰性賠償制度高度發達的英美法系國家確立了“合理原則”“比例原則”［9］。最高檢七部門印發的《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀要》（以下簡稱《會議紀要》）規定要“根據侵權人主觀過錯程度、違法次數……等因素，綜合考慮是否提出懲罰性賠償訴訟請求”，即要求適用懲罰性賠償制度時要考慮適用的必要性與懲罰的適當性。

（二）合理界定刑附民公益懲罰性賠償責任主體范圍和劃分賠償責任

刑附民公益訴訟懲罰性賠償主體范疇受偵查效果、訴訟程序、訴訟類型、訴訟順序、司法裁量權的影響；損害賠償連帶責任和先行賠付規則也會影響主體責任的實際承擔。私益訴訟以效率優先、兼顧公平，消費者可以選擇有利于執行的責任主體，按照個體消費金額10倍計算的懲罰性賠償金有限，即使連帶賠償、先行賠付也不會對先行賠付主體造成巨大不公。檢察公益訴訟是以消費總額為基數，先導入程序的責任主體極可能因為先執行巨大的賠償金而破產，其他責任主體則可能實質逃脫賠償。基于糾紛一次性解決原則，司法機關可以綜合考慮被告人主觀過錯、危害后果、獲利情況，對被告人責任劃分份額，不實行連帶責任，從而避免責任二次分配引發新的訴訟，其他暫未導入程序的侵權人也不會因此實際逃脫賠償責任，從而實現責任承擔的“過罰一致”“過罰相當”。

（三）構建符合食藥品公益訴訟特點的懲罰性賠償金計算新模式

借用私益懲罰性賠償計算標準來確定公益懲罰性賠償金的方式存在過罰失當的弊端，可能引發新的社會問題，因此應建立符合食藥品公益訴訟特點的懲罰性賠償金計算體系。

1.以“不法利潤”作為基數的理論和訴訟價值。首先，具有理論的正當性。《民法典》第1182條規定侵權人按照造成的損失或者因侵權獲得的利益賠償被侵權人，根據民事損害賠償的損益相抵、全面賠償原則，“不法利潤”“損失”和“賠償”之間具有內在關聯性。知識產權公益懲罰性賠償基數包括“損失、非法獲利、合理許可費”，生態環境公益懲罰性賠償基數包括“生態環境修復費、損失”等，食藥品領域基數的確立應保持立法一致性。其次，體現了懲罰的適當性。以“生產銷售金額”作為基數計算出的賠償金數額巨大，如果無法執行到位反而有損害制度的威嚴，以自己獲得的“不法利潤”承擔對應責任，實現了責任分配的制度合理性和實質公正性，使責任主體不再抱有“僥幸”心理逃避偵查，避免對同一個銷售行為“重復懲罰”，從而實現“罰當其責”。最后，構建更加平衡的訴訟結構。食藥品刑附民公益訴訟中原被告訴訟地位實質不平等，以“不法利潤”作為基數被告對原告指控可以形成制度性防御，有利于構建更加平衡的訴訟結構關系。

2.根據“主觀過錯”和“危害后果”程度分級設置彈性倍數。審判機關判處3倍還是10倍懲罰性賠償金自由裁量尺度過大。對此，可以根據行為人“主觀惡性”和“損害后果”設置分級彈性標準，將主觀惡性分為與“重大過失、欺詐”分別設置3倍、5倍系數，將“損害后果”分為“危險、財產損失、人身損害”分別設置1-3倍、5-10倍、10-20倍彈性系數，同時以和解、檢察環節履行賠償金等因素設置減輕倍數標準，以更精細化的分級倍數標準體現對被告人“罰當其責”。

（四）明確公益訴訟懲罰性賠償金與罰金、行政罰款折抵規則

公益懲罰性賠償金與罰金、行政罰款是否是同種性質責任，能否相互抵扣，對此有“并行說、抵扣說、綜合考量說”三種學說，司法例案中這三種做法均有體現。“抵扣說”更具有合理性且易于操作。首先，三種責任無論從手段方法、目的功能、還是給被告人帶來的痛苦性質上具有共通性，同時適用會導致“雙重處罰”。其次，公益懲罰性賠償是對被告賠償受害人損失與沒收違法所得之外的財產剝奪，具有“懲罰、遏制、預防”功能，與罰金、行政罰款具有同質性。［10］最后，三種責任都是財產性罰則，重復累加適用不能體現懲罰的謙抑性。公益懲罰性賠償責任系一種“補充性、替代性”責任，如果行政責任與刑事責任不足以達到“懲罰與遏制”目的，才有適用公益懲罰性賠償金的必要，因此應先執行抵扣了罰款的罰金、再執行抵扣了罰款、罰金的懲罰性賠償金。

（五）健全食藥品公益訴訟懲罰性賠償金的管理制度

首先，明確公益懲罰性賠償金歸屬。《會議紀要》提出懲罰性賠償金管理使用應堅持用之于公益原則；提出探索納入專門公益基金賬戶，統籌用于消費者合法權益保護。將公益懲罰性賠償金上繳國庫混淆了其與罰金的區別，實不可取。將賠償金歸消費者與公益訴訟設置初衷相違背，不利于修復受損害消費秩序，還會出現消費者消極維權、坐享其成，私益訴訟懲罰性賠償的激勵功能無法發揮的問題。公益懲罰性賠償金無需向特定消費者分配，如果被告人財產無法支付消費者補償性賠償金的，基于“民事責任”優先，消費者可以向專項公益基金申領，從程序上應盡量簡化和降低申領難度。其次，明確食藥品公益懲罰性賠償金使用范圍，具體可以用于食藥品公益訴訟的訴訟費、鑒定費、專家論證費以及食藥品安全整治、秩序修復、食藥品受害人救濟救助等費用開支。最后，健全公益基金管理與監督機制。將懲罰性賠償金歸入專門的公益基金賬戶，由專門機構管理，實行專款專用，同時要建立健全公益基金使用公示、審計、監督制度。

* 本文系最高人民檢察院 2023 年檢察應用理論研究課題“食藥品刑附民公益訴訟懲罰性賠償司法適用沖突及破解對策”的階段性成果。

**重慶市人民檢察院第一分院研究室副主任、三級高級檢察官［401147］

［1］ 參見吉林省吉林市中級人民法院刑事附帶民事判決書，（2018）吉02刑終299號；武漢市武昌區法院刑事附帶民事判決書，（2018）鄂0106刑初353號；四川省成都市青羊區人民法院刑事附帶民事判決書，（2020）川0105刑初630號。

［2］ 參見寧夏回族自治區銀川市中級人民法院刑事附帶民事判決書，（2020）寧01刑終167號；貴州省安順市中級人民法院刑事附帶民事判決書，（2020）黔04刑終18號。

［3］ 參見廣東省廣州市中級人民法院刑事附帶民事判決書，（2020）粵01刑終130號。

［4］ 張雪樵、萬春等主編：《公益訴訟檢察業務》，中國檢察出版社2022年版，第378頁。

［5］ 參見寧夏回族自治區銀川市中級人民法院刑事附帶民事判決書，（2020）寧01刑終167號。

［6］ 參見青海省天峻縣法院刑事附帶民事判決書，（2020）青2823刑初3號；浙江寧波市鄞州區法院刑事附帶民事判決書，（2019）浙0212刑初1080號。

［7］ 同前注［3］ 。

［8］ 王勇：《刑附民公益訴訟案件懲罰性賠償的民事適用及刑事調和》，《政法論壇》2023年第3期。

［9］ 參見劉銀良：《知識產權懲罰性賠償的比較法考察及其啟示》，《法學》2022年8月。

［10］ 呂英杰：《懲罰性賠償與刑事責任的競合、沖突與解決》，《中外法學》2022年第5期。