建設(shè)項目對世界遺產(chǎn)的影響評估研究

韓 楓，李玉杰，馬山俊，王玉和

（1.四川省林業(yè)和草原調(diào)查規(guī)劃院，四川 成都 610081；2.國家林業(yè)和草原局產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃院，北京 100010；3.云南林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，云南 昆明 650051；4.云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，云南 昆明 650051）

世界遺產(chǎn)是有突出意義和普遍價值的文物古跡和自然景觀，是全人類的共同財富，代表了地球美好之最。世界遺產(chǎn)為數(shù)百萬人提供了生計的來源和文化豐富性，并以此為可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。我國目前有世界遺產(chǎn)56處，其中世界文化遺產(chǎn)38處、世界文化與自然雙重遺產(chǎn)4處、世界自然遺產(chǎn)14處。鑒于目前經(jīng)濟和社會發(fā)展的實際需要，部分建設(shè)項目不可避免地要涉及世界遺產(chǎn)地，對這些項目進行充分評估，避免項目建設(shè)給當(dāng)代和后世帶來負(fù)面影響至關(guān)重要。而目前國內(nèi)針對建設(shè)項目對世界遺產(chǎn)的影響評估研究還很少。文章從環(huán)境保護和世界遺產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的角度，就開展建設(shè)項目對世界遺產(chǎn)影響評估的原因及目的、評估的類型、評估需遵循的原則、評估步驟、如何識別和預(yù)測影響、評估結(jié)論等方面進行研究和探討，旨在對建設(shè)項目對世界遺產(chǎn)的影響評估工作提供指導(dǎo)。

1 開展建設(shè)項目對世界遺產(chǎn)影響評估的原因及目的

我國是世界遺產(chǎn)委員會成員，也是《保護世界文化與自然遺產(chǎn)公約》締約國。《保護世界文化與自然遺產(chǎn)公約》要求締約國計劃在世界遺產(chǎn)范圍或其周圍開展預(yù)先規(guī)劃的開發(fā)項目和活動，作為先決條件，應(yīng)確保進行建設(shè)項目對世界遺產(chǎn)的影響評估。同時我國頒布的《世界自然遺產(chǎn)、自然與文化雙遺產(chǎn)申報和保護管理辦法（試行）》等部門規(guī)章也規(guī)定世界遺產(chǎn)地內(nèi)的建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)依法履行有關(guān)審批程序，在項目獲得批準(zhǔn)建設(shè)前，需進行建設(shè)項目對世界遺產(chǎn)的影響評估，一些重大建設(shè)項目的影響評估報告和建設(shè)方案還需在項目批準(zhǔn)前6個月報送聯(lián)合國教科文組織世界遺產(chǎn)中心。此外，一些在遺產(chǎn)地內(nèi)的建設(shè)項目想要獲得國際金融機構(gòu)和主要商業(yè)銀行的貸款，進行建設(shè)項目對世界遺產(chǎn)的影響評估也是獲得金融機構(gòu)貸款的先決條件。因此，開展建設(shè)項目對世界遺產(chǎn)的影響評估是項目獲批建設(shè)和取得金融貸款所必需的。

通過項目對世界遺產(chǎn)的影響評估，可以分析和預(yù)測建設(shè)項目對世界遺產(chǎn)突出普遍價值的影響方式、程度與范圍，提出世界遺產(chǎn)保護以及建設(shè)項目影響消減的方案和措施，預(yù)防并確保世界遺產(chǎn)突出普遍價值不受損害。同時，也可以為管理者和金融機構(gòu)貸款提供決策依據(jù)。

2 對世界遺產(chǎn)的影響評估類型

對世界遺產(chǎn)的影響評估主要分為戰(zhàn)略環(huán)境評估（SEA）和環(huán)境和社會影響/遺產(chǎn)影響評估（ESIA/HIA）兩大類。SEA和ESIA/HIA相輔相成，SEA更加積極主動、更具戰(zhàn)略性，可以在更大的場所環(huán)境內(nèi)考慮問題，有可能減少對世界遺產(chǎn)的外部壓力，并能在提出任何具體項目之前輔助決策。ESIA/HIA有助于了解一個特定、具體的擬實施項目，并確保對世界遺產(chǎn)突出普遍價值（OUV）沒有潛在的負(fù)面影響，詳見圖1。

圖1 SEA和ESIA/HIA評估對比圖

3 對世界遺產(chǎn)影響評估需遵循的原則

建設(shè)項目對世界遺產(chǎn)影響評估需遵循以下原則。

（1）科學(xué)性原則：針對不同類型世界遺產(chǎn)的突出普遍價值特點，獨立、客觀地開展評價。科學(xué)確定評價范圍和內(nèi)容，選取科學(xué)的評價指標(biāo)，采取科學(xué)調(diào)查和分析方法，科學(xué)預(yù)測和評價建設(shè)項目對世界遺產(chǎn)突出普遍價值的影響，科學(xué)制定最佳影響消減和世界遺產(chǎn)保護方案和措施，并向決策者和項目業(yè)主及利益相關(guān)者推薦實施。

（2）預(yù)防性原則：評價工作必須在建設(shè)項目動工前開展并完成，避免建設(shè)工程實施對世界遺產(chǎn)突出普遍價值造成難以消除、無法挽回的影響。

（3）無實質(zhì)損害原則：確保建設(shè)項目不得對世界遺產(chǎn)價值特別是突出普遍價值造成任何實質(zhì)性損害，且其剩余影響可得到有效消減。建設(shè)項目的占地面積、建設(shè)規(guī)模、施工工藝、材料、外觀樣式、營運方式等應(yīng)避免或減少對生態(tài)環(huán)境、自然和人文景觀的干擾，達(dá)到“環(huán)境友好”和“最小干擾”。

（4）實地調(diào)查為主原則：在查閱和收集相關(guān)文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)世界遺產(chǎn)突出普遍價值的類型和特點，組織相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)人員，系統(tǒng)地開展實地調(diào)查和評估。

（5）定量評價為主原則：盡可能以種類、數(shù)量（或多度）和比例等量化指標(biāo)描述世界遺產(chǎn)自然資源、生態(tài)系統(tǒng)、景觀和文化資源特別是突出普遍價值的狀況，并分析和預(yù)測建設(shè)項目的影響方式、過程和程度。在現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)條件下或因其他原因無法采用定量方法時，可采用定性的方法進行描述和分析。

（6）全面性原則：影響評價時限包含建設(shè)項目施工期和運營期；影響評價范圍包含建設(shè)項目占地范圍和可能影響的全部范圍；影響評價對象包含世界遺產(chǎn)突出普遍價值及其相關(guān)自然資源、生態(tài)系統(tǒng)、景觀和文化資源；影響評價因素涵蓋建設(shè)項目可能對世界遺產(chǎn)突出普遍價值及其相關(guān)自然資源、生態(tài)系統(tǒng)、景觀和文化資源產(chǎn)生影響的全部因素。

（7）不做假原則：影響評價野外實地調(diào)查和利益相關(guān)者訪問全過程真實可靠，采用的方法、參考的標(biāo)準(zhǔn)、使用的資料、引用的數(shù)據(jù)真實可靠，影響評價人員的專業(yè)能力真實可靠，數(shù)據(jù)分析和報告編寫過程中不編造、偽造和無依據(jù)地預(yù)測影響，或者人為影響和干預(yù)評價結(jié)論。

4 對世界遺產(chǎn)的影響評估步驟

對世界遺產(chǎn)的影響評估需在擬實施項目的發(fā)展初期開始，并為項目的整個策劃過程提供信息。該工作通常由一個獨立的專家團隊進行，評價過程需要遺產(chǎn)的管理部門、建設(shè)項目的權(quán)利人和遺產(chǎn)地及周邊利益相關(guān)者參與。建設(shè)項目對世界遺產(chǎn)的影響評估包括11個步驟，這些步驟是靈活的，可以根據(jù)擬實施項目的類型和地點進行調(diào)整，詳見圖2和表1。

表1 建設(shè)項目對世界遺產(chǎn)的影響評估步驟一覽表

圖2 對世界遺產(chǎn)的影響評估流程圖

5 如何識別及預(yù)測影響

識別及預(yù)測影響是一個技術(shù)步驟，是影響評價的核心，需要不同專業(yè)背景的專家參與，同時需要項目的權(quán)利人和遺產(chǎn)地及周邊利益相關(guān)者全過程參與。專家組經(jīng)過評估，確認(rèn)的影響預(yù)測和評價結(jié)果要與環(huán)境和遺產(chǎn)管理機構(gòu)進行確認(rèn)。

一般來說，一項擬實施的建設(shè)項目對世界遺產(chǎn)的影響主要從建設(shè)項目對世界遺產(chǎn)突出普遍價值及其載體、自然資源、生態(tài)系統(tǒng)、景觀、文物古跡和文化資源等價值特征要素考慮建設(shè)項目對遺產(chǎn)地的影響。

在建設(shè)項目對遺產(chǎn)地各價值特征要素影響分析的過程中，需要考慮影響的量級、類型、范圍、持續(xù)時間、頻率、可逆性和可能性等因素，詳見表2。

表2 建設(shè)項目對世界遺產(chǎn)的影響評價提示性問題一覽表

6 影響評價的結(jié)論

影響評價的結(jié)論，即擬實施建設(shè)項目對世界遺產(chǎn)突出普遍價值的影響總體上是否可以接受。如果擬實施項目會對突出普遍價值產(chǎn)生負(fù)面影響，報告應(yīng)給出三個結(jié)論中的一個：①負(fù)面影響可以忽略不計，無需擔(dān)心；②負(fù)面影響將是顯著的，但通過回避和緩解措施，它可以被消除或減少到一個可接受的水平；③負(fù)面影響是顯著的，無法避免或緩解，因此，擬實施項目不得繼續(xù)進行。如果擬實施項目會對突出普遍價值產(chǎn)生正面影響，報告也應(yīng)給出三個結(jié)論中的一個：①正面影響對世界遺產(chǎn)有利，無需擔(dān)心；②通過選擇項目替代方案或調(diào)整項目設(shè)計，可以加強正面影響；③正面影響沒有達(dá)到擬實施項目的既定目標(biāo)，因此擬實施項目不應(yīng)繼續(xù)進行。項目影響分析需要揭示實施項目的復(fù)雜性，客觀反映擬實施項目對世界遺產(chǎn)的真實影響。