基于“政策工具—創新價值鏈”維度的我國公共體育服務政策研究

摘要：群眾對于體育的需求隨著我國經濟的發展逐步提升，這也刺激了體育衛生等行業的快速發展，隨之而來公共體育服務的水平和群眾的需求之間的矛盾也凸顯出來，優化相關的政策可以從一定層面上解決這一問題。本文采用政策文本量化分析法，通過對我國現有的584篇地方政府公共體育服務相關的政策文本進行分析，以“政策工具—創新價值鏈”構建二維分析框架，揭示我國地方政府公共體育服務政策作為政府職能轉變的具體表現；發現政策文本部分政策工具運用不足，部分價值鏈環節需進一步完善等問題，并提出相應建議，以期為政策完善提供理論參考。

關鍵詞：公共體育服務? 政策文本? 政府職能轉變

中圖分類號：G80文獻標識碼：A文章編號：1006-8902-（2024）-02-008-3-TBB

前言

隨著時代物質文化與科技力量的有力發展，我國的綜合國力顯著提高，人民的精神財富得到相應的滿足，越來越多的民眾開始注重生命健康，開展體育鍛煉運動。在國務院印發的《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》中全民健身被提升為國家戰略，政府的重視與群眾的熱忱促進了公共體育事業進入發展的快車道，廣大群眾對于體育健身的強烈訴求也正契合了當前新時代國家治理制度的轉型，體育發展的價值導向、多元合作與運作方式的進步也給公共體育服務治理模式提出了更高的要求。由此可看出，社會需求快速增長的背景下公共體育供給資源的不平衡、不充分等問題逐漸浮現出來。此外當代體育的發展與經濟、政治、社會、科技、文化等有著密不可分的聯系，體育系統的發展理念是在整個國家治理模式背景下應運而生的，而公共體育服務作為國家公共服務實踐的主要組成部分，是國家治理進程中的重要內容，因此，從政策工具視角出發，探討公共體育服務政策，對于促進公共體育服務事業的發展具有非凡的意義。

1、分析框架

根據對上述政策工具的相關研究結果，本文試圖將Rothwell與Zegvelad的政策工具研究理念應用到中國公共體育服務政策研究中，并將之用作研究中國地方政府公共體育服務政策文本分析框架的X維度，同時也是本文的主要維度。但是，如果想要進一步加強人們對公共體育服務政策工具的認識，就需要通過創新價值鏈維度來對其加以解讀，通過與主維度相結合進行分析，可以得出我國地方政府公共體育服務政策工具的特征。由此構建出和“政策工具—創新價值鏈”二維分析框架。

1.1、政策工具維度

結合上述的政策工具分類研究，本文根據公共體育服務政策的制定特點，選取了由Rothwell和Zegvelad共同制定的“三分法”，即供給型、需求型和環境型，該分類方法在每個類別下又可劃分為幾個具體的政策工具，這種分類方法針對政策形成著力面和影響范圍進行劃分。目前已經在國內政策工具的研究中得到了較普遍的運用。

供給型政策工具指由政府部門采取自上而下多方面的支持，并通過各要素支持，進一步提升公共體育服務質量，主要包括設施投入與利用、資金投入、人才支持和項目支持四個方面；環境型政策工具是指政府部門建立一種促進發展的良好健康環境，利用政府資金扶持、稅收優惠等手段改善公共體育服務環境，主要包括目標規劃、金融支持、稅收優惠和法規管制與完善四個方面；需求型政策工具是政府機構采取了對公共體育服務的關心與支持等舉措，降低公眾體育服務進程中可能出現的障礙因素，本文主要涉及政府購買和政策扶持兩個方面。

1.2、創新價值鏈維度

公共體育服務的價值鏈應當涵蓋從投入到運營，再到產出的整個環節，結合實際來看，即體育投入、體育機構、體育活動和體育享受四個環節，其中體育投入主要是關于基礎建設和其他類型的服務成本的支出；體育機構主要是指關于公共體育服務相關企業、社會體育組織等體育機構，還有服務人員培訓及其組織過程；體育活動主要是基于上述機構展開的、面向服務對象的有關公共體育服務相關的行為方式；體育享受的主體是公共體育服務對象，主要是通過政策對服務對象進行引導，激勵服務對象參加體育活動。

2、樣本收集與編碼

2.1、樣本收集

研究樣本主要通過瀏覽“北大法寶”、“北大法意”及相關各地政府門戶網站等搜集，以“公共體育服務”、“體育服務”等作為關鍵詞進行標題搜索、全文搜索、同義詞搜索，并進行了范圍的篩選，選擇地方性文件。共獲得地方政府公共體育服務政策文本2243篇，其中地方規范性文件608篇，部分失效1篇，已被修改3篇，失效12篇，故現行有效地方規范性文件592篇，最終篩選出與地方政府公共體育服務相關政策文本584篇。

2.2、編碼

本文篩選后的584份政策文本以單一條款為一單位的形式進行整理，在篩除與研究問題不相符或不相關的文本之后，根據所構建成的文本分析框架分別構建下屬類目進行分析。并將政策文本中具體條款作為基本分析單元，利用質性研究分析軟件Nvivo12，按照“政策文本編號-條款所在章節-條款編號-條款下子條款編號（部分存在）”的方式進行逐一編碼。需要說明的是，若某項政策條款使用了多種政策工具，則按照政策工具類型進行重復編碼。

3、研究結果與分析

3.1、政策工具維度

政策工具是政府主體為了達到政策目標的各項管理手段的統稱。經過編碼統計（表3），全部的政策文件在這三類政策工具中共標記了911項，改革開放以來我國地方政府公共體育服務政策采用較多的政策工具是供給型（49.06%），所占比例接近1/2，而環境型（32.60%）和需求型（18.88%）相對較少，二者合并所占比例約占1/2。整體而言，我國地方政府公共體育服務政策偏好供給型政策工具，通過人才支持、設施支持、項目支持、資金支持等手段來促進公共體育服務事業發展。在環境型政策工具方面，體現為采取一些有助于提升公眾體育服務效能和管理水平的舉措來鼓勵非政府機構加入，在稅收優惠政策和法律管制與完善方面顯示出政策缺陷；在需求型政策工具方面，則主要聚焦于政府扶持的方面，但在政府購買方面有待提高；在供給型政策工具方面，表現為政府主要以加大物質投資作為主要手段，而對人才培養和項目支持方面的注意力分布不均（見表3）。

3.2、創新價值鏈維度分析

（1）體育投入環節的詞頻云分析。

體育投入環節的政策關注點大多分布在公共體育服務建設方面，并將重點聚焦在基礎公共體育建設與土地規劃上；其次分布于鼓勵和扶持發展體育產業工作，利用體彩公益金建立體育產業引導基金體系，吸納社會資金流入并發展體育行業，同時嚴格執行體育稅收政策，強化對優惠政策落實情況的評估監督；再次分布于各地方政府向社會體育團體購買的公共體育服務項目，各地方政府不僅僅要利用社會資金發展體育產業，同時也要采取購買公共體育服務項目的形式，鼓勵民眾體育消費，將社會資本發展的體育產業所產出的體育服務進行購買，并提供給群眾，產生一個產業閉環，同時將地方政府從公共體育服務的主體者逐漸轉變成公共體育服務的主導者。

（2）體育機構環節的詞頻云分析。

體育機構維度的政策關注點主要分布在社會體育組織的建立和發展；其次分布在營利性的體育企業發展方面，針對經營體育產業的企業，目前各地財政在稅費以及其他方面有了較大的優惠政策，同時引導體育企業主動履行社會職責。政策關注點再次分布于公共體育服務的人才培養和管理方面，地方政府針對培養體育不同領域的人才實施了不一樣的培養方式，除了對于群眾體育有直接指導作用的社會指導員和專業教練，針對體育場所經營管理和賽事項目運作的人才也提出了培養的要求。

（3）體育活動環節的詞頻云分析

體育活動維度的政策關注點主要分布于體育賽事的舉辦和管理。地方政府對于體育賽事的舉辦權已經逐步下放到體育社會組織和企業手中，社會資本介入體育賽事的舉辦，不僅可以減少政府不必要的工作，同時更加符合市場需求，由政府牽頭主辦的大型賽事，也可以交由社會資本承辦，這同樣是我國地方政府逐漸轉變為服務型政府的標志之一。

另一個政策關注點則是聚焦于體育培訓的開展與指導方面，從政策內容來看，重點面向體育從業人員開展專業運動技能類培訓，同時支持普通高等院校體育專業的學生到公共體育場館與俱樂部實習和就業。

（4）體育享受環節的詞頻云分析。

體育享受維度的政策關注點主要集中在提升公共體育服務質量和提升群眾體育消費水平兩方面。首先是在公共體育服務質量提高方面，地方政府通過完善公共體育服務體系，轉換政府部門職能，提高服務水平，以此激發群眾參與體育運動的積極性；另一方面，提升群眾消費水平也是體育享受維度的政策關注點之一，促進現代體育服務綜合體滿足人民民眾消費的新要求，積極引入趣味性、體驗性較強的新穎的體育服務項目，積極創造綜合性、多樣化消費產品和服務。

3、政策工具與創新價值鏈維度分析

關于政策工具維度和政府公共體育服務價值鏈維度分析，體育機構環節的參考點數量最多，體育投入和體育享受環節的參考點數量次之，體育活動的參考點數量最少。

與政策工具的縱向比較而言，在體育投入環節中主要涉及到了供給型工具的應用，輔以少量的環境型與需求型工具的應用。供給型工具主要涉及到資金投入和設施投入與利用，環境型政策工具主要是金融支持，而需求型政策工具則主要是政府購買。

體育機構環節中主要涉及到了需求型政策工具的使用，還輔以環境型政策工具以及少部分的供給型工具，需求型工具的使用主要為政策扶持，對社會體育機構和體育企業的扶持也形成了體育機構環節的主要部分。

體育活動環節的政策工具應用主體主要為需求型工具，供給型工具作為補充，在體育活動過程中，政府購買是需求型工具的應用主體，根據對政策文本的具體內容分析，許多重大體育賽事、運動表演以及其他各類體育活動的開展，基本都是采用政府采購的方式實施的，通過這一措施政府能夠利用市場特性保證公共體育服務的質量。

體育享受環節的政策工具主要使用環境型工具，主要體現在法規管制與完善、金融支持和目標規劃方面。從政策文本中可以看出，部分地方政府出臺關于提升公共體育服務水平，轉變體育發展方向的相關文件，對于公共體育服務更多的是監管和規范，而以地方政府為主體的公共體育服務正在日漸減少。

綜上所述，體育投入環節主要涉及到供給型工具的使用，體育機構環節主要涉及到環境型工具的使用，體育活動環節的政策工具使用主要是需求型工具，體育享受環節的政策工具主要使用環境型工具。結合各類工具的使用頻率可以發現，體育活動環節以運用需求型政策工具為主，但需求型政策工具本身有缺位情況，故該環節較為薄弱。

4、結論與建議

4.1、結論

結合上文所述，發現我國地方政府對于公共體育服務政策關注點失衡。

不同價值鏈環節會涉及到不同的政策工具的應用，在三種政策工具中，需求型政策工具使用較少，且體育活動環節主要涉及到需求型政策工具的使用，即體育活動環節較為薄弱。同理，政策工具被使用得越多，涉及到該政策工具的環節就越受到關注。

地方政府主要將注意力集中于體育投入、體育機構和體育享受3個部分，而忽視了體育活動環節，造成了政策關注點的失衡，政策關注點的嚴重失衡，實則透露出決策者對公共體育服務的價值評判和施政偏向。

4.2、建議

結合上文，地方政府應當及時修正政策關注點，正確認識體育活動的重要性。

我國地方政府公共文化服務政策工具對體育的忽略，反映出其政策關注點的嚴重偏移。體育活動作為地方公共體育服務價值鏈的銜接部分，是維系服務提供者和服務享受者的紐帶，是雙方交流的窗口，也是群眾獲得公共體育服務的直接途徑。首先，應當增加公共體育服務有中體育活動環節的扶植力度，增加供給型政策工具的使用，尤其是資金投入和人才支持，地方政府雖然正向著服務型政府轉變，但也應當給社會體育組織適應的時間；同時在需求型政策工具的運用中，需要調整其關注點，不僅需要政府購買這一個手段，同時需要政策扶持，這樣才能更好開發體育活動環節。

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