森林資源保護的措施研究

韋子巧 等

黃福隆? 羅智軍? 李凱軍

摘要：以廣西國有欽廉林場現有的被侵占國有地案例為切入口，分類型分析結果數據，查找森林資源保護中的部分典型問題及其原因，并就回收被侵占林地不同類型“硬骨頭”提出了對策建議，這對于完善欽廉林場森林資源保護長效機制，加快實現全國“兩山”實踐示范林場目標，持續筑牢北部灣生態屏障具有較大正面意義。

關鍵詞：被侵占林地；回收；最佳途徑；欽廉林場

森林資源是陸地生態系統的主體，是國家重要的自然資源和戰略資源，同時也是生態環境建設和林業產業發展的基礎，對維護國土生態安全等具有重要地位。廣西國有欽廉林場是廣西唯一靠海的自治區直屬國有林場，處在廣西“兩帶四區”生態安全體系中的“北部灣沿海生態防護帶”。近年來，林場深入踐行習近平生態文明思想，充分發揮森林資源保護生態、改善民生的作用，持續推動森林資源依法保護和科學利用，為筑牢北部灣生態屏障、穩固廣西生態做出了重要貢獻。但同時，由于歷史等多方面原因，林場的國有林地被周邊群眾非法侵占問題十分嚴重，被侵占林地基數較大、違法侵占林地現象多發等問題突出，森林資源保護形勢依然復雜嚴峻，這對維護生態安全、改善生態環境和建設生態文明造成了一定的影響，采取必要措施進行治理刻不容緩[1]。

1 研究方法

1.1 理論與實例分析法

結合森林法、森林資源保護相關理論，對林場現有的被占地回收“硬骨頭”類型進行研究，以廣西國有欽廉林場被侵占林地作為實例，研究分析受經濟利益驅動等原因引起的各種侵占林地行為，并提出相應對策[2]。

1.2 現場調查法

通過深入林區基層、地方村委掌握實情，把脈問診，共同研究對策措施。從被占地基本情況、回收的困難、林長制等方面了解情況，設計了如何加強森林資源保護等方面工作的調查問卷。在現場調查過程中，發放問卷并指導群眾填寫，獲取廣西國有欽廉林場林地保護利用的相關情況的真實資料。

2 欽廉林場森林資源概況

欽廉林場地處低緯度地帶，北回歸線以南，林地主要分布在北部灣地區，林場東西長87.8 km，南北寬55.4 km，地貌以丘陵為主，屬亞熱帶季風氣候區，光照強、氣溫高，雨熱條件好。林場土壤成土母巖有砂巖、頁巖、花崗巖、鐵礫巖和粉砂巖，土壤主要有磚紅壤和紅壤2個種類[3]。

根據欽廉林場2021年森林資源管理“一張圖”年度更新報告，林場土地面積60 124.77 hm2，其中，林地面積50 830.67 hm2；非林地面積9 294.10 hm2，森林覆蓋88.12%。

3 林地被非法侵占情況及原因分析

3.1 被侵占林地基本情況

自20世紀80年代開始，由于多方面原因，欽廉林場林區內大量的宜林荒山、邊遠林地和疏殘林被周邊村民蠶食侵占以及群體性暴力搶占，造成了大面積國有林地被侵占，2018年開展林地綜合整治前面積高達2.65萬 hm2，占林場總面積6.02萬 hm2的43.93%。

3.1.1 侵占時間

從2018年統計的被侵占時間統計數據來看（見圖1）5年以上10年以內被侵占的林地面積6 442.86 hm2，

10年以上20年以內被侵占的林地面積14 770.69 hm2，

20年以上被侵占的林地面積5 239.17 hm2。可見，被侵占時間主要是10年以上和20年以內。

3.1.2 侵占林地類型

從2018年統計的被侵占林地類型統計數據來看（圖2）：侵占林地種植林木的面積為22 925.85 hm2，

其中：桉樹13 981.03 hm2、松樹7 233.23 hm2、杉樹

15.9 hm2、果木等其他林木1 695.69 hm2；侵占林地種植農作物的面積為3 167.72 hm2；侵占林地建房建廠、建養殖場、魚塘等面積為359.7 hm2。可見，林地被侵占后部分用于經營農作物和修建廠房、建養殖場、魚塘等。

3.2 林地被侵占的原因分析

3.2.1 主觀原因分析

林地被侵占主觀原因主要存在著不想管，不能管，不敢管的問題。不想管：20世紀80—90年代，林場經濟特別困難，經常拖欠工資，經營管理粗放，護林力量薄弱，林地管理不到位，部分林地出現了不想管甚至無人管的情況，無法有效阻止侵占國有林地行為的發生。不能管：由于地方林業局在1981年“林業三定”、2009年“集體林權制度改革”工作中，都將集體林地、國有林地的登記發證工作分為獨立的2個階段開展，使得村民借機將部分國有林地先行登記到集體山界林權證范圍內，造成11.82萬畝的國有林地與農村集體林地出現重疊、重證。不敢管：由于歷史原因，欽廉林場林地范圍內零星分布村屯的插花地、“牧牛地”等，林區林地情況錯綜復雜。林場護林員對破壞林地的違法行為進行制止時，極易受到當地村民的威脅，難以正常履行工作職責。

3.2.2 客觀原因分析

林地被侵占客觀原因主要存在蠶食，搶種，搶占的問題。蠶食：20世紀60—70年代，林場“田邊地”（指田邊3—5丈的林地）面積約15萬多畝。由于近年來土地升值，林區群眾紛紛以個人為單位，蠶食侵占“田邊地”種桉樹或農作物等，大部分“田邊地”被占種。20世紀90年代開始，在政府引導、利益帶動和宣傳發動下，林區群眾、個體老板等紛紛參與甘蔗和水果種植，但由于土地有限，為了擴大種植規模，周邊群眾從開始的零星蠶食侵占，慢慢發展成大面積的侵占林地種甘蔗、種水果行為。經初步統計，林場被侵占的“田邊地”面積達6 666.67多hm2。搶種：2000年開始，林區群眾受經濟利益驅動，對林地需求日益增長，紛紛以更改地名提出林地權屬爭議、要回“祖宗山”等為由，進行有組織的群體性大面積阻撓經營。強占：近年來，林區群眾為爭取項目征占用林地的補償，不斷以祖宗山、牧牛地、山隨田走等為理由，否認歷史事實，顛倒是非，群體性強行侵占國有林地、阻礙項目施工建設，造成大部分建設項目用地范圍都出現群體性強行侵占林地發生，形成了項目開發到哪里、土地權屬糾紛就發生到哪里的“逢開必爭”的局面。

4 回收被侵占林地面臨的困難

2018年至今，林場通過清理回收、以砍促收、租賃回收、以案促收等多種回收方式已經回收被侵占林地1.68萬hm2，但仍有9 673.33 hm2被侵占林地尚未回收，且回收工作難度越來越大。

4.1 底數不清，方向不明

經過幾年整治工作，在剩下的9 673.33 hm2被占地中仍有80%以上還未真正掌握侵占人的具體信息，部分侵占人只有一個“花名”或只知道是哪個村民小組的村民。由于無法掌握侵占人具體信息，到村民小組調查需長期開展整治工作，村民抗拒不配合調查，造成了現有被占地無法根據侵占人的具體情況明確“一地一策”，無法有效開展回收工作。

4.2 責任不實，辦法不多

部分分場存在等靠要思想，認為被占地回收工作由政府主導，分場只要配合好就好，分場主動意識不強，造成過分依賴被侵占林地回收工作在政府績效考核占比的導向作用，引起政府有關部門的不滿，影響被侵占林地回收工作成效。調查表明，分場全部落實被占地回收“一地一策”的占12%，部分落實的占71.67%，有16.33%沒有落實。

5 被侵占林地典型案例的回收對策建議

通過對9個場內分場被侵占林地的分析調查，目前欽廉林場“硬骨頭”案件主要集中在地方政府行政區域不清、村民小組否定林場建場歷史、承包業主經營管理不善、已確權糾紛林地無法回收經營、靈山縣松材線蟲疫區、林地權屬糾紛案件積案久拖不決等6個方面，可以采取多種回收方式相結合回收被侵占林地。

5.1 回收某農場被侵占案例（行政區域案例）

近年來，某農場一直依據1958年的建場設計圖，提出對欽廉林場那麗分場五指峰工區（欽廉林場1963年

建場時，經當時管轄此處廣東省人民政府同意，廣東省林業主管部門已將林地劃給欽廉林場管理使用）的權屬爭議。因此，欽廉林場對五指峰工區約220.53 hm2被侵占林地開展回收工作時，無法得到作為行使鄉鎮政府行政職能的某農場的支持，某農場未配合開展林地回收工作。

對策建議：突出屬地管理，壓實回收責任。堅持以屬地管理原則，林場應積極與地方人民政府溝通匯報，對雙方權屬爭議林地進行調處，盡快解決雙方對國有林地的使用權權屬爭議。

5.2 靈山縣洪潮江水庫移民案例（否認64合約案例）

洪潮江水庫于1959年開始動工興建，1964年投入使用。欽廉林場建場后，與周邊村民小組簽訂《林權山界落實合約》，明確集體林地與國有林地的界限。但由于移民現有土地較少，否認合約，以“祖宗山”等為由，侵占欽廉林場的約4 240 hm2林地。且近幾年來部分庫區移民頻繁上訪，地方政府過多考慮維穩因素，擔心激化林農矛盾，故難以聯合林場組織強制清理回收行動，未能以點帶面形成震懾促進回收。截至2022年底，庫區周邊被侵占林地只回收了1 113.33 hm2。

5.2.1 健全法律法規，依法開展回收

自治區及地方人民政府有關部門應盡快完善林地保護法律法規，加大執法力度，強化對破壞林地行為的查處問責，公安、檢察、法院等部門依據有關法律認真查處，嚴厲打擊侵占林地的犯罪行為。對相應的歷史遺留問題，相關機構要組建聯合調查工作組，依法依規查清真實情況，依法打擊侵占國有林地的非法行為。對部分村民否認《林權山界落實合約》而引發的林地權屬糾紛問題，有關機構應配合林場依法向地方人民政府申請確權。

5.2.2 優化管理制度，強化宣傳教育

外企公司應盡快向上級匯報，加強學習兄弟林場的先進管理制度，提出本單位優化營造林等方案，提高公司對林地的掌控力度，減少因林地閑置丟荒而發生的侵占案件。聯合地方政府進行大力宣傳，讓林區群眾理解相關政策法規。充分運用好新興媒體，加強正反面典型的宣傳教育，表達政府依法治林的信心和決心，在形成威懾的同時提高群眾的法律意識，使愛林護林成為群眾的自覺行為，確保公司林地的正常經營。

5.3 姜沖村民小組糾紛案例（已確權案例）

靈山縣文利鎮搭簡村委會姜沖村民小組以“1964年《林權山界落實合約》”無效為由，向地方人民政府提出對欽廉林場升平分場260 hm2林地權屬爭議。經地方人民政府裁決、法院判決，確認該林地由欽廉林場管理使用。處理決定生效后，姜沖村民小組拒絕清退林地交還林場使用，化整為零非法侵占該林地。地方政府以可能引發群體性暴力抗法事件、地方維穩需要為由，不支持欽廉林場組織清理回收。目前該林地仍有37.21 hm2被村民長期非法侵占。

5.3.1 加強溝通協調，凝聚工作合力

林場要加強與自治區林業主管部門的溝通協調，由自治區林業主管部門協調地方人民政府向村民小組宣傳相關法律法規，動員村民與林場協商通過租賃回收、購買回收的方式回收被侵占林地，形成一股強大的工作合力。如果村民小組仍然拒不歸還林地，林場與地方人民政府應該成立聯合工作組，對每個侵占人的侵占事實進行調查取證后，由林場按訴訟回收的方式，依法分別向人民法院提起民事侵權訴訟，由人民法院依法判決裁定，制止侵占者的侵占行為，退還林地，賠償損失。

5.3.2 借助林長考核，推進積案解決

通過完善林地糾紛上報機制，壓實糾紛林地處理責任，將控制糾紛林地面積作為地方林長制年度考核目標，在尊重歷史、兼顧各方利益的前提下穩步實現依法回收，推動地方政府依法及時處理林地權屬糾紛。首先，積極做好林場被占林地的摸底調查工作，確定被占林地的性質類別，成立林地回收的專門機構，實行回收獎勵機制，調動積極性，堅持先易后難的方式，逐步開展林地回收。

參考文獻

[1] 肖華.地方政府在森林資源保護中存在的問題及對策研究[D].成都：四川大學，2023.

[2] 何家樞.城郊國有林場林地保護利用問題研究—以廣西高峰林場為例[D].長沙：中南林業科技大學，2018.

[3] 黃梅英，李兆發，羅來鳳，等.廣西國有欽廉林場馬尾松低效公益林改造技術[J].南方農業，2022，16（24）：92-94.

作者簡介：韋子巧（1988—），男，本科，研究方向：森林經營管理。