周恩來與“黃河歸故”談判

吳巍

抗戰勝利后，國民黨政府對外宣布了“黃河歸故”計劃，迫不及待想要實現花園口堵口合龍，藉此獲得政治和軍事上的籌碼。中國共產黨心系故道兩岸居民，從全局出發，接受了國民黨政府提出的“黃河歸故”計劃。以周恩來為代表的中國共產黨人與國民黨就此展開了以“黃河歸故”為中心的談判與斗爭，徹底粉碎了國民黨“以水代兵”的陰謀。

在可考的幾千年歷史中，黃河重大改道多達六次。自戰國時起，人們數次通過修筑河堤，結束了黃河漫流狀態，將其約束為一條固定的河道。黃河也被用于軍事中，以實現“以水代兵”之目的。最近一次，則是1938年6月蔣介石集團決開花園口大堤，以阻止日軍西進的侵略野心。然而，此次決堤并未能有效阻止日軍西侵步伐，反而給豫皖蘇數百萬人帶來了空前的黃泛災難。中國共產黨帶領故道兩岸人民，與日軍浴血奮戰，建立了冀魯豫和渤海解放區。

從戰略角度來看，黃河故道之畔的冀魯豫解放區，南跨隴海，北界漳河，東緣津浦，西臨平漢，是山東、華中根據地與延安聯系的樞紐，是八路軍一二九師活動的重要基地。而黃河故道正是串聯中共冀魯豫解放區、連接華北的重要脈絡。

抗戰勝利后，國民黨軍隊在與解放軍的軍事作戰中接連失利。1945年11月2日，蔣介石在收到邯鄲戰役的戰報后，更是雷霆大怒。此次戰事失利，使其打下邯鄲，控制平漢鐵路，從而一舉控制華北、華中的軍事企圖破滅。于是蔣介石重新審視了行政院提交的“黃河歸故”計劃，借助黃河回歸故道實施軍事戰略的設想再次萌發。

冀魯豫根據地發展變化示意圖（1941年初—1945年8月20日）

“黃河歸故”是經過國民黨政府中央水利實驗處多次模型試驗的一項規模宏大的工程計劃，其本來目的是將1938年6月炸開的花園口決口堵住，讓泛濫于豫皖蘇的黃河重新經花園口以下的河南、山東故道注入渤海。

蔣介石十分清楚，一旦花園口堵口合龍，回歸故道的黃水就會肆無忌憚地沖向下游中共冀魯豫和渤海解放區。此舉既能給中共帶來巨大壓力，也將給劉、鄧和山東的陳毅、粟裕部造成威脅。更重要的是，黃河將成為一個天然屏障，將中共冀魯豫解放區一分為二，并把中國共產黨占領的華北、蘇北、淮北區域分割開來。

此外，在政治層面，將黃河重歸故道，也是挽回蔣介石集團當年決開花園口所失民心之舉。況且，“黃河堵口復堤工程為抗戰后復員工作中之一大工程，為國內人士所注意。聯合國善后救濟總署（簡稱聯總）為黃泛區農業復興計劃，乃參加協助堵口復堤工程，故此項工程又為國際人士所注意”。

因此，1945年冬，國民黨政府“令飭黃河水利委員會籌辦堵合”花園口口門，引黃河水回歸故道，從山東注入渤海。

1946年3月1日，沉寂了八年之久的花園口，“舉行隆重之開工典禮，十五萬民工，一齊動工”。同時，國民黨當局宣布“花園口之缺口，必須在今夏六月汛期以前堵筑完成”。

花園口堵口工程的突然動工，引起了中共的注意，中共駐重慶首席代表周恩來一直關注此事。

周恩來于1946年3月1日緊急約見駐華大使馬歇爾，向其提出國民黨方面本日在花園口開始黃河堵口工程問題，并犀利地指出，“蔣介石堵口的目的是想淹沒解放區，把冀魯豫和蘇北、淮北分割開，使中共軍隊處于不利地位”。正如周恩來后來在其談判自述中所說，“對中國人民來說，根據地比什么都重要，武裝固然重要，但武裝畢竟是保持根據地的工具，武裝脫離了根據地就無法生存。蔣看清了這點，他也特別懂得這個問題的重要性”。“蔣在形式上是要我退出蘇、皖、承德、安東、冀東等地，但他承認的只是黑龍江、興安兩省及嫩江半省，華北只是臨沂、大名、上黨等幾個地區，想把我們完全隔開，先限制在這幾個地區，然后再來消滅我們”。

周恩來雖然洞悉了蔣介石集團黃河重歸故道的陰謀，深知解放區存在著難以想象的困難，但其依舊認為，應以人民利益為先，從大局出發，接受這項計劃。因此，在向延安請示后，周恩來隨即電告國民黨政府，同意黃河回歸故道，前提是先浚河、復堤，再堵口。

鑒于周恩來的嚴正態度、黃河故道人民的強烈呼聲和全國的輿論壓力，國民黨政府不得不和共產黨一起走到黃河問題的談判桌前。

就“黃河歸故”問題的談判，周恩來向王化云等冀魯豫邊區政府主要領導人傳達了中共中央的指示，叮囑他們在談判中要堅持“先復堤、再堵口，務必保證下游黃河故道人民的安全”的基本原則。

1946年4月7日，由國民政府黃河水利委員會（黃委會）、中共解放區、聯合國善后救濟總署（聯總）、國民政府行政院善后救濟總署（行總）四方代表參加的第一次“黃河歸故”談判正式舉行。中共代表趙明甫將對冀魯豫、渤海兩解放區境內的黃河故道情況和群眾對“黃河歸故”的態度作出詳細說明，同時強調，必須遵守“先復堤、后堵口”的原則。經過各方討論，達成了以“堵口、復堤同時進行、河床內居民遷移救濟”為主題的《開封協議》。

4月15日下午7時，由國、共、聯總三方臨時組成“黃河故道勘察團”到達菏澤，圍繞“復堤、堵口、救濟”等問題，展開了一輪新的“黃河歸故”談判，簽訂了《菏澤協議》。

然而，《菏澤協議》墨跡未干，1946年4月20日，《中央日報》刊登的一則消息稱：“倘黃河汛前不克全部完成堵口工程，政府方面實不能負全責”，“希速飭依照原定計劃積極提前堵口”。國民黨政府公然背棄《菏澤協議》。

花園口工人正搬石堵口

1946年5月7日，周恩來與趙明甫、王笑一等人，詳細研究了如何應對即將舉行的第三次“黃河歸故”談判。周恩來告誡他們要在輿論宣傳上對國民黨的誣蔑言論進行反擊，同時發動群眾，爭取社會各界力量的支持，要盡可能地為解放區人民群眾爭得更多的利益。

國民黨政府拒絕履行《菏澤協議》后，加快了堵口工程的施工進度，竭力在6月底實現花園口堵口合龍。鑒于此，5月18日11時，三方代表對黃河堵口復堤問題進行第三次商討，形成了《南京協議》。

《南京協議》規定：“下游急要復堤工程盡先完成；下游河道內居民遷移從速辦理；堵口工程繼續進行，以不使下游發生水災為原則”。

此外，周恩來向馬歇爾致送備忘錄，為解放區人民的利益考慮，特作出建議：“復堤尤重于堵口。堵口以前，應做好一切準備工作，疏浚、復堤，對此及救濟目的之撥款。黃委會應暫擱置堵口工作，而趁低水位時，對河身加以疏浚”。

《南京協議》簽訂后，冀魯豫行署5月31日向各地縣修防處發出命令，“沿河各縣立即動員組織群眾，即日開工，將壩上之獾穴、鼠洞、決口等修補完畢”。與解放區人民的真誠態度相反，國民黨政府卻遲遲不按約定之數撥給工糧、器材以及工款，只繼續其堵口工程。

6月16日，在聯總顧問塔德的支持下，國民黨政府下令拆毀汴新鐵路、公路，開挖引河，并往口門拋石。23日，蔣介石下令，花園口工地要加緊拋石，加快堵口進度。

6月26日，在認為花園口堵口即將成功之際，蔣介石悍然下令進攻中原解放區，發動了全面內戰。

令蔣介石意想不到的是，1946年6月27日至29日，花園口工地上狂風驟起，洪水暴漲并吞噬了180米堵口木橋。這意味著黃河堵口工程暫告失敗。

花園口堵口工程失敗，導致大量的民怨與指責涌向國民黨南京政府，這也給“黃河歸故”問題的第四次談判帶來了轉機。周恩來抓住時機，決心通過一切可以爭取的方式，以最大的努力，繼續為中國共產黨和解放區人民謀求利益。

1946年7月15日，周恩來（左一）在上海與聯總代表、行總代表商討黃河堵口問題

1946年6月29日、7月8日、7月10日，周恩來多次向馬歇爾致送備忘錄，希望馬歇爾能夠出面敦促國民黨政府履行《南京協議》。7月15日下午，周恩來同聯總署長福蘭克芮、行總署長蔣廷黻等就黃河堵口復堤、遷移救濟費問題進行深入交談。會談期間，塔德強調“目前工程情形，謂黃水重入舊道，即將實現，而對下游兩岸農民并無危險”。周恩來深切擔憂此舉將“危及下游中共區域，表示愿親赴工程地帶視察實際情形、以便決定是否應即堵口”，并于16日返回南京，向馬歇爾提出黃河問題應該脫離政治、軍事以單獨解決的主張。

經過周恩來的不懈努力，7月18日，第四次“黃河歸故”談判在上海舉行。出席談判會議的主要有：中共代表周恩來、伍云甫、王笑一、成潤等；行政院善后救濟總署署長蔣廷黻、水利委員會委員長薛篤弼、堵復工程局總工程師張季春；聯總中國分署代表福蘭克芮、畢范理、塔德等。

會談伊始，各方代表都贊同黃河問題要以合作的方式解決。周恩來直指此次黃河談判問題的核心：解放區認真履行《南京協議》，全力以赴地完成了第一期復堤工程，而國民黨政府至今尚未撥足協議所規定的工糧、器材和工款。周恩來強調，“在工作第一階段需面粉9000噸，而開封轉來者，僅及二、三十噸。第一期工資應為法幣45億元，物資需要值245億元，即使如此緊急，而無一照付”。當前，“黃河下游復堤工作仍在進行（民工237000人）。日需面粉300噸及法幣一億五千萬元，而時至今日，只收到面粉500噸，倘供應不能運到，此項工作勢將停止”。“解放區現得聯總救濟物資占0.5%，而其配額亦不超過0.9%，就受災難者而言，此誠屬不公”。

面對周恩來以事實為依據、以數據為支撐的發言，蔣廷黻略顯底氣不足。隨即他向周恩來表示“同意用其最大努力即速自國庫支款付還”，強調“取得該款必須經過合法手續，并可能遭到某種羈延，其數目亦可能被行政院核減”，他和薛（篤弼）委員長“均以最大之努力誠意許取得該款之全部，惟指出稱以確定之數目約束中央政府，非彼等力所能及之事”。

1946年7月18日，周恩來（左二）在上海參加第四次“黃河歸故”談判

周恩來對撥款羈延之事表示理解，對于蔣廷黻所提出的工款“可能遭受縮減一節”，則拒絕接受。同時，周恩來明確表示：“中共當局將認為，此種款數之核減，以為政府及其代表破壞協議條文與精神，并破壞黃河自現道轉歸故道之共同事業”。

談判桌前，氣氛略顯緊張。此時，有國民黨政府黃河堵復局的工程師從工程技術觀點出發，認為如果堵口完成后，流向下游水量對故道兩岸造成的損失并不大，無須救濟。

周恩來強烈駁斥了這一說法，并將故道下游堤岸的情況作了現場陳述，再次提出了下游復堤工作的困難。“大堤在8年抗戰中，由于戰爭及自然的損害，損壞達30%以上，壩埽破壞亦極嚴重。其整修工作為沿岸1400村莊將近50萬民工所負擔。黃河恢復，不僅放水就可了事”。

經過多次交鋒，7月18日上午的會談以“用以償付工料款項，已有40億元匯至開封轉至中共地方當局，另20億元應存入上海銀行中單一戶頭，需要有薛、蔣及周恩來指定之代表聯合簽字始能提取”結束。

18日下午，三方代表會同協商了關于黃河下游故道居民遷移救濟的問題。周恩來向與會代表展示解放區調查數據并表示，“復堤第一期工程已完成，政府應立即履行協議。河床居民遷徙費不能少于304億”。蔣廷黻則以抗戰剛結束，國民政府財政頗為拮據加以拒絕，只同意撥付80億元。

然而，遷移救濟問題事關解放區人民的核心利益，若不能保證充分救濟，中國共產黨不會同意黃河回歸故道。因此，周恩來再次強調了304億元是經過解放區反復調查研究核算得出的結果。

周恩來的強硬態度，使蔣廷黻坐立不安。經過反復討論，蔣廷黻提出：“8、9、10月，每月40億元，11月30億，總計在11月底以前應撥款150億元”。

周恩來也作出讓步。周恩來堅持304億元的數目不能減少，但是“其中解放區政府擔負1/4，由國民政府供給228億”。經過行總與聯總雙方代表的反復商討，蔣廷黻最終同意。

為了在談判中掌握主動，周恩來提出親自前往花園口視察堵口情況。7月19日，周恩來飛抵開封，不顧酷暑馬不停蹄趕往花園口。當天夜里，周恩來認真聽取了張璽（冀魯豫區委書記）、段君毅（冀魯豫行署主任）、王化云（冀魯豫區黃委會主任）等有關解放區當前復堤進度、應得工款、工糧以及運輸情況的匯報，記下了經過和具體數字。同時，周恩來向他們分析了當前形勢，囑咐他們一定要揭露國民黨政府“以水代兵”的陰謀，進行斗爭，“要他們在談判中研究斗爭策略，揭露對方的陰謀，爭取主動權”，“告誡他們不要把希望寄托在一紙協議上，要抓緊時間趕修堤防工程，爭取時間，避免被動”。此外，周恩來“要求他們轉告劉伯承、鄧小平，從整個形勢上看，靠談判不能解決問題，現在要靠自衛戰爭，迎擊進攻”。

7月20日，周恩來在會議上重申了中國共產黨支持黃河歸故計劃，希望繼續與國民黨政府保持合作，提出了解放區第二階段的遷移救濟與物資供應等事宜。同時，周恩來向與會人員展示了解放區軍民認真執行復堤、整理險工和遷移等工程的資料，贏得了與會代表的一致贊賞。此外，周恩來補充了當前解放區復堤、遷移、救濟工作的困難，列舉了大量事實，控訴國民黨軍事當局破壞復堤工程，殺害解放區修堤人員的暴行。周恩來憑借其有理有據的發言，為解放區人民謀求更多利益。

經過實地視察和多次談判，周恩來、蔣廷黻、福蘭克芮共同簽署了《上海協議》。《上海協議》的簽訂，不僅使解放區人民的正義要求得到伸張，而且為解放區下游故道復堤、整理險工爭得了時間，在客觀上推遲了國民黨政府提前堵口的計劃。

上海談判結束后，周恩來一方面為秋汛時期沿河人民的生命安全憂心；另一方面則繼續為協議所商定的工款、工糧、救濟款、器材等多方斡旋。

1946年8月31日，鑒于黃河、淮河、沂河、沭河等河水大漲，沖破堤岸多處，周恩來致函宋子文要求“江北運河工程局立即開放沿江各壩，以免蘇北人民遭受水災浩劫”。9月2日，周恩來再次致函宋子文，譴責“政府不但不放開江壩，近且不斷以重轟炸機以重磅炸彈轟炸高郵附近堤身，并掃射修堤人民，阻撓修堤工程，致使沂、沭漏水，今堤岸又告潰決，竟演成宿、沭、灌各縣空前水災”，要求開放沿江各壩。

9月4日，周恩來在致蔣廷黻、薛篤弼的函中質問道：“關于黃河舊道居民救濟費150億元問題，蔣署長確曾聲明，彼與先生會前已商好，將共同負責，向行政院提請撥款150億，會后蔣署長必以向先生道及，何能諉為不知？須速催行政院決定，否則堵口不能實行”。

在周恩來嚴詞催促下，1946年10月，行總交付解放區復堤工款、工人工資、公務費等60億元，面粉5000噸，但此前協議中商定的150億元的河床居民救濟費卻拒不兌現。因此，11月2日，周恩來致函聯總中國分署署長艾格頓及行總新任署長霍寶樹，措辭嚴厲：“國方迄未遵守上海協議，致使我方整理險工等工程無法進行，在下游工程未復、救濟河床居民款項毫未撥給之際，而花園口堵口工程則在積極進行，且聞國方又有限期五十日完成堵口之命令，是直欲使下游千百萬及河床數十萬居民為之危險莫大于此！”

然而，蔣介石此時決心將內戰進行到底，其水淹解放區的陰謀，已不加掩飾。在11月29日“國大”進行期間，蔣介石致電水利委員會：“希督飭所屬晝夜趕工，并將實際情況具報”。1947年1月2日，蔣介石第三次致電水利委員會：“堵口工程務須按照原擬進度表1月5日完工，不可拖延”。

1947年1月10日《人民日報》刊登《周恩來同志對黃河問題嚴正聲明》

花園口堵口合龍工程平面圖

1947年1月8日，周恩來在延安發表關于黃河堵口問題的嚴重聲明，“蔣介石政府突于上月底嚴令鄭州軍事當局及開封黃河堵復局，立即在花園口堵口合龍，以放水東淹黃河故道居民及兩岸群眾與解放區自衛隊……這將更為濫豫、魯兩省若干萬平方公里的土地，損失數百萬人民的生命、房屋、財產。蔣介石之所以如此狠毒，其用心就在想利用黃河水淹死豫、魯解放區的人民和部隊，隔斷解放區的自衛動員，破壞解放區的物資供給，好便于他的進攻和侵占。我們請求全國同胞、國際正義人士，站在人道主義立場上，一致起來反對，緊急制止蔣介石政府這一狠毒的堵口放水行動”。

迫于國際和國內輿論的壓力，國民黨政府不得不暫時放棄堵口計劃，故伎重施，繼續以談判來騙取社會輿論。

然而，軍事上的失利，迫使蔣介石改變了軍事策略。1947年3月，蔣介石集中兵力對中共陜北和山東兩個解放區實行“重點進攻”軍事方略，即所謂的“雙矛攻勢”。作為“重點進攻”戰略的重要組成部分，花園口堵口計劃是與“雙矛攻勢”相互配合和補充的。

為了實現花園口堵口合龍，蔣介石再次強調，“寧停軍運，不得妨礙堵口運石”，“并在軍運繁忙之際，特撥火車七列，運輸堵口石料”。國民黨陸軍總司令官顧祝同等高級將領，多次到花園口工地督導，傳達蔣介石3月中旬“限期完成，不成則殺”的嚴令。

1947年3月15日黎明，泛濫九年之久的花園口終于合龍了，突然回歸故道的黃水全部流量突然流入解放區舊河道，河床居民躲避不急，損失慘重。據不完全統計，河床內淹沒村莊達360個，因而死亡人口3788人，受傷274人，淹沒土地4872990畝，居民損失財物合法幣1258768600元。

1947年3月21日，《人民日報》社論指出：“舊災區、新災區、全國人民的災難都是蔣介石造成的，他是災難的總根源”。

在周恩來、董必武等中國共產黨人的努力下，冀魯豫解放區提前進行了防止國民黨政府堵口合龍的工作，為減少傷亡作出了巨大貢獻。同時，在中國共產黨的帶領下，沿河人民及解放區人民一方面奮力搶救黃災，另一方面更加奮勇進行自衛戰爭，使蔣介石的“以水代兵”的黃河戰略徹底破產。

（責任編輯 黃艷）