城市可持續發展離不開“韌性”

簡宏妮

2023年5月8日，工作人員在上海第二屆長三角國際應急減災和救援博覽會一架空中應急指揮機旁向參觀者做介紹（方喆/攝）

2024年2月初，河南、安徽、江蘇、湖北、湖南等地出現雨雪冰凍天氣。我國中東部大范圍雨雪冰凍天氣和其他地區的大風、大霧天氣，對春節出行、城市運行、電力通信設施等造成較大影響。以湖北武漢為例，截至2月3日上午，武漢159趟列車停運，部分列車出現晚點。武漢鐵路發布提醒：“請勿貿然前往火車站”。

近年來，伴隨氣候變化和城市化進程加快，全球各地極端天氣災害對城市安全和經濟發展構成嚴峻挑戰。加強各類城市尤其是超大城市的韌性建設，著力提升城市應對包括自然災害在內的各種風險的免疫力、抵御力、適應力、恢復力，維持城市動態安全與可持續發展，已成為全球各大城市政府共同追求的治理目標。

“十四五”規劃綱要提出建設“韌性城市”，上海、北京、廣州、深圳等國內超大城市，在地方“十四五”規劃綱要中紛紛明確提出打造“安全韌性城市”的目標，并相繼實施了一系列創新舉措，成效顯著。

如何定義“韌性城市”？其建設和治理的痛點是什么？除了應對洪災，城市的韌性議題還體現在哪些方面？近日，《瞭望東方周刊》專訪了北京市交通委員會專家委員會委員、交通與發展政策研究所（ITDP）東亞區首席代表劉岱宗。

劉岱宗

海綿城市相對來說范圍最窄，指的是短期戰術性的應對洪水挑戰。

韌性城市比海綿城市的范圍要大得多，是指城市遭受到各方面的打擊后，會很快恢復到原狀，就像彈簧一樣。這些打擊除了暴雪、洪水在內的極端氣候的打擊，還包括恐怖襲擊、基礎設施問題（例如2022年夏天四川省缺電）、糧食短缺和食品安全、社會性沖突等等。對城市來說，韌性城市是防守性、保護性的概念，也是一個長期而系統的工程。

可持續城市又是比韌性城市范圍更廣的一個概念，是指經濟增長、社會公平、具有更高生活質量和更好環境的城市。

由此可見，海綿城市、韌性城市和可持續城市是逐漸遞進的關系。或者說，可持續發展和韌性城市是互惠的關系，城市韌性是可持續發展的一個階段和表象領域，沒有韌性城市的構建，城市發展就不可持續。

截至2月3日上午，武漢159趟列車停運，部分列車出現晚點。武漢鐵路發布提醒：“請勿貿然前往火車站”。

韌性城市所面臨的第一個宏觀痛點，是如何在存量空間里討論城市的韌性。結合我國城鎮化的大趨勢，已經從擴張型變成更新型。中國現在城鎮化率已超過65%，以往大家認為海綿城市很多集中在新城區，但核心問題是老城區的增量已經越來越有限，土地空間的減少，意味著城市要從建設轉向經營，要在現有情況下進行修補、更新、改造，而不是新建和重建。

第二個痛點就是需要系統性思維和好的頂層設計。城市更新主要分為四大類：歷史文化城區、工業遺產、老舊小區改造和鄉村。在這四大類中，前兩項有一些成功的案例，不論是通過文旅還是其他方式，可以以市場化的運作，來反哺更新的成本。而涉及老舊小區和鄉村的更新改造，則相對更難。我們缺乏的不是一些“技術”的東西——譬如防熱層、保溫層、城市農場、綠植等等，我們缺乏的是建立一個全社會能參與進來的市場機制。通過這個機制，能調動一切社會的力量，將韌性城市的建設融進去，形成一個良性而順暢的自循環系統。韌性城市是需要全社會一起參與的，不只是水利部門，市政交通、建筑師都要參與進來。科技公司也可以做許多事。從全球范圍看，比如谷歌做了洪水的地圖，通過大數據分析看城市的哪里比較容易積水。

城區是人口密度最高、資產最多的地方，當面臨災難時，保護好人口和資產是一個核心任務。但另一方面，所有的韌性問題，都不是一個局部的問題，韌性問題也不能按照行政區劃來解決。不論是暴雪、洪水，還是空氣污染，都不可能只影響上游，不影響下游，只影響這個城市，不影響相鄰的城市，這就需要我們建立非常高效的區域協調機制。在這個機制里面，不僅包含了人員、資金的協調運轉，也包含了市場化的運作。例如，以長江流域為例，由一些經濟實力強的下游城市建立韌性城市投資基金，不僅應該投資下游城市自身的韌性解決方案，更應該投資涉及流域上游和中游的其他城市，這樣就能以成本收益最大的角度來投資建設項目，而不僅僅以行政邊界。

總而言之，韌性城市的建設是一個系統性、長期性的工程，不僅要有頂層設計和市場機制，而且必須加強區域協調，才能應對長期挑戰。

在韌性城市中，交通是血液。交通和很多韌性議題相關，比如暴發洪水的時候，把抗險救災的人員運送到災區，把老百姓送出來；暴發疫情的時候，把物資運進疫區；暴雪天氣出現的時候，如何保證城市的運轉，好的交通是一個關鍵的解決方案。

另外，交通又是韌性問題的“麻煩制造者”。比如空氣污染物，與交通工具排放有密切關系，還有城市里的熱島效應，也是因為用于交通道路的混凝土硬化路面，將熱量返回空間。

從解決方案來講，交通最核心的任務就是需要保證道路通行的韌性可能性。這又分為兩個方面，第一，物資的通暢，比如在極端天氣來臨時，如何保證物資的運輸。在地鐵、橋梁等遭遇損害時，交通如何來承擔韌性功能。以青島為例，它是一個上坡路段很多的城市，在雨雪天氣時，如何保證貨運通行？第二，人口的韌性，當自然災害或戰爭來臨時，人的通行也是交通需要考慮的。比如現在有些城市建立的自行車道、步道等城市慢行系統，也是充分考慮到了譬如遭遇能源短缺這一因素。

從“麻煩制造者”角度，首先，交通擁堵主要是小汽車造成的，我們在道路設計、交通治理等方面，就需要充分考慮這個問題。盡量使用公共交通系統，減少擁堵。其次，空氣污染主要來自汽油貨車，我們就需要推動貨運車輛的電動化或氫能源化，減少污染物的排放，加強綠色交通體系的建設；另外一個韌性就是交通安全問題。

在韌性城市中，交通是血液。

綠色出行方面，北京的自行車交通建設做得比較好，亮點突出，但是美中不足的是暫時未形成完整系統性，未來可以在全局、系統性方面做出更多嘗試和探索。綠色交通系統方面，深圳是全球首個實現公交車全面電動化的城市。總體而言，上海、深圳、廣州、北京等超大城市都做得相對較好，有很多經驗。

另外就是一些旅游城市，像廈門、青島、珠海、成都等，他們為了應對大量的人口涌入，在規劃、建設、運營過程中以人為本，充分考慮到人的出行，設計更人性化。

安全應急保障方面，面對自然災害，國內城市的短期應對已經建立了日趨成熟的機制。目前的挑戰在于災后恢復的長期性、系統性，韌性城市的建設時間長、范圍廣，我們必須在規劃方面，增強長期性的災后恢復措施。以極端雨雪天氣為例，如果我們想打造可以從極端雨雪天氣中快速恢復的韌性城市，就應該分兩塊：一個是短期應對的、戰術性的，這一部分交給應急減災部門。另一個還應該有長期的、戰略性的措施，在道路、交通運行、建筑、生活方式等等方面作出根本性改變。

2023年3月22日，由水廊、綠廊貫穿的晉安湖公園、鶴林生態公園和牛崗山公園組成了晉安公園，是福州打造韌性城市的樞紐（林善傳/攝）

如前所述，韌性城市的建設最重要就是發揮市場機制，建立一個高效的全社會參與機制，這些都是治理效能的體現。韌性城市作為政府的一項重大戰略任務，需要有良好的頂層設計，在城市層面進行統一領導、整體設計，實現“韌性城市建設制度化”。比如，紐約設立了專門的“城市韌性建設辦公室”“應對氣候變化城市委員會”等機構，確保韌性理念在不同類型規劃、不同部門之間的一致性與延續性。倫敦從2002年開始每年舉辦“倫敦韌性峰會”，并逐步探索建立了一套以“倫敦韌性峰會”為中心，包括倫敦地區韌性項目委員會、風險顧問小組，韌性工作組、消防和應急規劃局，地方韌性論壇和市區韌性論壇等7個不同性質機構在內的城市風險管理組織體系，提高城市風險防范和應急管理能力。