基層治理“五社聯動”機制：實踐運作、治理限度與優化路徑

邱國良 李靜 王松陽

摘 要：打造“社區為平臺、社會組織為載體、社會工作者為支撐、社區志愿者為輔助、社會慈善資源為補充”的基層治理“五社聯動”機制，有利于推動實現社區共建共治共享目標。在基層治理實踐中，形成了以黨建為引領的社區組織框架、社區內生力量的激發動員以及社會慈善資源的外部供給等經驗做法，但受全能治理的路徑依賴等因素影響，“五社聯動”機制的有效性未能充分發揮。為此，亟須從政府層級體制、社會志愿參與、社區協商平臺以及居民主體意識等多方面入手，推動完善基層治理“五社聯動”機制。

關鍵詞：基層治理；五社聯動；治理限度；優化路徑；多元協同

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：2096–7640（2024）01-0070-09

中共中央、國務院《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》明確指出，要發展公益慈善事業，完善社會力量參與基層治理激勵政策，創新社區與社會組織、社會工作者、社區志愿者、社會慈善資源的聯動機制，即基層治理“五社聯動”機制。[1]“五社聯動”機制是對“三社聯動”機制的發展和豐富。在基層治理實踐中，社區志愿者和社會慈善資源等社會力量充分發揮其治理主體作用，對社區、社會組織和社會工作者“三社聯動”機制形成了有益補充。通過打造“社區為平臺、社會組織為載體、社會工作者為支撐、社區志愿者為輔助、社會慈善資源為補充”的基層治理“五社聯動”機制，可有效調動社區資源，為實現社區共建共治共享目標賦能。在促進社區治理現代化過程中，各地陸續創新“五社聯動”機制，形成多樣性的社區治理模式。但作為一種廣泛聯動社會力量參與基層治理的新型社區治理機制，其在多方力量的協商和銜接、新舊治理模式的更替等方面依然存在問題，需要進一步梳理和探討。本文擬結合實地調研情況，從要素結構、運作模式、限制條件及優化路徑等方面，分析基層治理“五社聯動”機制存在的問題和創新路徑。

一、“五社聯動”機制的政策內涵與要素結構

從中共十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，到中共十九屆四中全會提出“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，彰顯了黨對社會治理規律認識的不斷深化，意味著中國社會治理的制度建設將更加注重多元主體的共同參與和人盡其責的共同體思維。[2]隨著社會治理重心不斷下移，資源、技術和服務等也在持續下沉至街道和社區，亟須充分發揮基層黨組織的核心引領作用，整合各方主體優勢，實現社會協同治理目標。相比于“三社聯動”機制，“五社聯動”機制更加注重發揮社會志愿者和社會慈善資源的作用，促進基層治理能力提升和社區共同體建設，構建以黨建引領、五大要素協同運作的新型基層治理框架。在“五社聯動”機制的要素中，社區、社會組織、社會工作者、社區志愿者皆屬于主體性要素，而社會慈善資源則屬于資源性要素。

“五社聯動”機制的各要素之間形成了一種多元互嵌的包容性治理框架，呈現出多元特質。一是形成了以黨建為引領的多元協作框架。“五社聯動”機制的各要素之間并非隸屬關系，而是將社區作為活動平臺，在基層黨組織的引領下進行合作與溝通，進而形成相互嵌入的協作關系。二是資源和服務供給渠道多樣化。雖然基層治理由政府主導，但居民不斷增長的多樣性需求客觀上要求持續擴大企業和其他社會力量參與治理，不斷增加資源供給，提升社區服務質量。三是構建多元主體協同治理機制。“五社聯動”機制的提出為社區多元主體協同治理提供了行動框架，有利于實現政府治理、社會調解與居民自治三者之間的良性互動。[3]雖然各地在基層治理實踐中所采取的具體做法有所不同，但均在“五社聯動”機制的基本框架內運作，強調各要素在基層黨組織的引領下，在治理實踐的相應環節各自發揮主體作用，實現政府治理和社會治理的有效協同。

為了更好地展示“五社聯動”機制各要素之間的互動和聯結，筆者根據政策概念和實踐模式勾畫出“五社聯動”機制的要素結構示意圖（見圖1）。整個結構以村（居）社區為核心平臺，在鎮街政府部門的動員和支持下，實現多方主體的有效銜接與合作。其中，社區志愿者的招募工作主要是由鎮街與村居社區進行宣傳動員，并安排志愿者的培訓及崗位分配工作，志愿組織的日常活動經費由村居社區及社區基金會部分資助，具體的志愿者招募和培訓工作主要由社會工作者承擔。社會工作者通過自身的專業優勢為社區志愿者提供相應指導，如幫助志愿者組織和社區建立服務團隊，完善服務計劃。從理論上講，社會工作者作為相對獨立的社會力量，是政府組織實現有效治理的重要補充力量。但實際上，社會工作者在一定程度上也被納入基層治理框架內，從招錄、管理到考評等環節，其與體制內人員差別并不明顯。鎮、村兩級社工站是社會工作者的基層組織，接受鎮街政府部門的領導。其中，社工站的站長由鎮街辦分管領導兼任并統籌社工站的工作，副站長由街道社管辦主任兼任并負責社工站日常工作安排。綜上而言，“五社聯動”作為一種基層治理機制，揭示了基層治理的核心目標、行動框架和要素關聯。

首先，“五社聯動”機制的核心目標是實現社區的共建共治共享。中共十九屆四中全會審議通過的《關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，要完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，構建人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。[4]從中共十六屆四中全會提出“和諧社會”理念，到中共十九屆四中全會提出“社會治理共同體”概念，深刻揭示了社會治理的核心目標在于彌合社會差異，加強社會協同，進而實現利益共享。作為社會治理的基本單位，社區是社會治理的基石和平臺，社會治理的重心必須立足于并落實到社區層面。[5]在日益多元異質性的新型社區，其核心治理目標就是要充分平衡各方利益和立場，構建共建共治共享的社會治理共同體。

其次，“五社聯動”機制要構建黨建引領的社區嵌入行動框架。“五社聯動”機制的本質含義就是“聯動”，即在基層黨組織的引領下，以社區為平臺，社會工作者在“五社聯動”機制中擔當專業角色，社會組織擔當服務提供者和承接者角色，社區志愿者擔當協助角色，社會慈善資源發揮輔助作用，有效彌補政府資源不足。在“五社聯動”機制中的每個要素都不能游離在行動框架之外，而是要相互嵌入社區空間或者網絡平臺之中，從而形成聯動效應。社區空間主要是指社區的物理空間，它是“五社聯動”機制各要素相互連接、相互嵌入的重要場域和平臺。而在網絡環境下，互聯網平臺則以虛擬空間的形式吸附更多要素，有效整合各種資源。通過社區公共空間或者虛擬空間，社會組織、社會工作者及其他要素能夠形成嵌入型基層治理體系。

需要指出的是，這種要素之間的嵌入合作關系是利用社區這一公共平臺才形成的“多位一體”有機整體。要實現這一有機整體目標，不僅需要各要素之間相互協作，更離不開基層黨組織的方向引領。“五社聯動”機制的愿景正是建設一種以黨建為引領的專業支撐型中國特色基層治理機制，即在黨建引領下，以解決實際問題、提供居民服務等為目標，實現社區善治。

再次，“五社聯動”機制要形成社會工作者介入型的要素關聯。已有的“五社聯動”機制實踐典型做法可歸納總結為“社會組織主導型”、“志愿服務主導型”和“公益慈善資源主導型”三種有效行動模式。[6]這三種模式的差異在于社區資源的類型和規模不同，其運轉的重心不同，但是均體現了組織化和機制化的特點。不論是哪種模式，都需要充分利用社會工作的專業優勢，通過社會工作者穿針引線，打通各種資源之間的壁壘，推動各要素之間的溝通與合作。社會工作者具有獨特的專業優勢，能夠實現對資源網絡的有效整合，從而為社區居民提供物質幫扶、關系調適、能力提升和情緒緩釋等服務，營造積極樂觀、互幫互助的社區氛圍，增強居民的責任感和參與感。在實踐中，社會工作者依托社區平臺，規范引領社區志愿者參與聯動，提升志愿服務質量和水平，通過積極鏈接社區周邊資源，撬動社會慈善資源服務社區。

最后，“五社聯動”機制的其他要素主體也要發揮自身優勢，形成社會治理的整體合力。在社區場域中，社區居委會是居民群眾性自治組織，在長期參與基層治理中與基層政府保持密切關系，并為“五社聯動”機制提供活動平臺。居民是社區治理的主體，可以通過參加志愿者組織、社區社會組織以組織化的形式參與社區治理。在現代社區治理尤其是社區服務供給方面，社區基金會具有重要作用。它一方面接受多方渠道的資助，形成“慈善資源庫”，另一方面則通過調配社區內外慈善資源，為社區居民及時輸送服務資源。

二、一核多元：“五社聯動”機制的實踐運作

“五社聯動”機制是社區場域內多元主體共促共享的合作治理框架。它是以基層黨組織為核心，以“政府—社區—居民”為主線，社會組織、社會工作者、志愿者、社會慈善資源等在黨建引領下形成的聯動機制。在該機制中，社區是治理行動的發生場域，而基層黨組織處于核心地位，通過黨建引領帶動各主體嵌入社區，并在社區事務中發揮自身優勢，形成內外資源優勢互補，從而實現社區的有效治理目標。

（一） 黨建嵌入社區的組織框架

在傳統社會管理體制下，基層政府、村（居）委會和社區組織是單一的社會管理主體，基層黨組織既是基層社會政治方向的引領者，又是各項具體社會事務的實操者。而“五社聯動”機制就是要改變過去這種政府單一主體治理模式，注重調動基層社會自主性力量在公共事務決策中的基礎性作用。面對主體多元化的現實，基層黨組織的角色和功能應適時轉變，在發揮其引領作用的同時，帶動其他主體共同促進社區治理。然而，“如何夯實執政黨的執政基礎，在利益多元化的城市基層空間中充分發揮其引領作用，整合社情民意和利益訴求，成為新時代基層黨建面臨的全新課題。”[7]事實上，黨建引領并非單純地推動黨的建設，而是將黨建工作嵌入到社區地各項具體的治理實踐中，使之成為社區治理的指針和靈魂。黨建工作與社區治理要緊密相嵌，“實現黨建邏輯與社區治理邏輯的契合和耦合。”[8]

圖1中“五社聯動”機制的要素結構清晰地展示了黨建引領和社區治理的耦合聯系。首先，社區為這種耦合聯系的發生提供空間場域，黨建引領其他治理主體在社區空間場域中形成嵌入關系。基層黨組織作為國家政權的末梢，是在基層貫徹國家政策、維護社會秩序方面的核心，指引和幫助村社發起、設立社區基金會，指導、管理社區志愿者，服務、協調社會工作者。其次，黨建引領的社區嵌入并非單一的黨建嵌入，也包含多元主體相互之間的嵌入。例如，社會工作者在各主體之間發揮“穿針引線”的介入作用。在實踐中，鄉鎮組織通過嵌入社工站，使其獲得相應的行政賦能，有利于其協調社區、居民和其他主體之間的關系，為社區居民提供專業性服務，并在志愿動員方面發揮作用。而社區志愿者通過動員社區居民參與社區志愿服務工作，形成各類社區社會組織，將原子化的居民組織起來形成自我服務的中心。同時，在聚集和利用慈善資源方面，社會工作者也充分發揮其與慈善機構的對接作用，慈善事業的推動離不開基層社會工作者的大力推動。綜上所述，“五社聯動”機制下的基層治理實質是多元主體相互嵌入的“大合唱”，而不是某單一主體的“獨角戲”。

（二） 社區內生力量的激發動員

“五社聯動”機制就是要改變原有的社區一元化治理模式，充分激發社區內生力量，進而形成多元主體聯動治理。在傳統農村社區或城鎮老舊社區，具有廣泛社會聯系的居民比較容易被組織和動員起來，形成社區治理的內生力量。而在一些新型社區，因居民之間聯系松散而難以推動其成為社區治理的主體力量。布迪厄將這種居民之間的聯系稱為“社會資本”。他指出，社會資本就是指在持久而相互認識的網絡聯系中的潛在資源。[9]羅伯特·帕特南則賦予社會資本以組織化特征。他認為，社會資本指的是社會組織的特征，例如網絡、規范和信任，其有助于采取行動與合作，實現互惠互利。[10]在比較意大利南北發展差異后，他進一步指出，正是由于意大利南北地區在網絡、規范和信任等社會資本核心要素上的差異，才導致兩者發展水平的差異。[11]由此可見，人們的社會聯系和信任既是個體可以利用的社會資本，也是促進社區有效治理的重要因素，還是社區發展的內生動力和可持續資源。

而“五社聯動”機制通過黨建引領、政府授權、社會工作服務等多重方式為社區賦能，激發社區內生力量，實現對社區居民的組織和動員。首先是黨建引領的政治賦能。社區治理歸根到底要依靠社區居民，通過夯實社會治理的群眾基礎，實現居民的自我管理和服務。而基層黨建則是“通過提升組織力，來提高基層的生機與活力、領導基層社會治理的能力，通過組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾，來提高群眾對黨的認同感、信任感，從而最終達到厚植黨的執政根基。”[12]通過發揮黨建引領作用，將黨的政治思想和主張轉化為社區居民的具體行動。其次是政府嵌入的權力賦能。社會工作機構本質上是社會服務機構，是政府購買社會工作服務的承接者和提供者，它本身應獨立于政府部門而存在。而事實上，不少地區從社會工作者招聘、管理到考核，幾乎都是由政府部門推動實施。不僅如此，在社會工作機構設置和人員安排上也帶有濃厚的行政色彩。鎮街政府分管領導通過兼任社工站負責人，實現其對整個社工站的領導。正是依賴于這種行政賦能及社會工作者自身的專業技能，基層社工站才形成了較強大的社區動員能力。最后是基層社會工作者的社會賦能。基層社會工作者介于城鄉社區與居民之間，是連接社區與居民之間的紐帶，也是社區服務的直接提供者。近年來，基層社會工作者開始顯現本土化趨勢，新招聘的社會工作者與社區居民之間具有天然聯系，能夠有效減少語言、生活習慣等文化差異造成的服務障礙，有利于拉近基層社會工作者與社區居民之間的心理距離，從而更好地實現對社區居民的有效動員。①

社區治理是國家治理的重要內容，這意味著其主旨之一是將國家政策轉化為居民行動。在“五社聯動”機制下，社區主要通過三種途徑實現對社區居民的有效動員。一是采取“社區積分制”“公益眾投”等方式。社區志愿者在幫扶過程中將政策精神潛移默化為居民的觀念和行動，從而實現對社區居民的有效動員，將政策轉化為居民行動。二是通過社會工作者實現政策轉化。社會工作者利用其專業技能服務社區居民，在服務中直接或間接影響居民的個體行為。三是籌集慈善資源促成社區基金會，并在社區基金會的資助和引導下，由社區社會組織帶動社區居民形成有序的個體行為，從而實現政策轉化。

（三） 社會慈善資源的外部供給

在“五社聯動”機制中，除了社區、社會組織、社會工作者、社區志愿者之外，社會慈善資源在社區治理中亦發揮重要作用。然而，除了一些沿海發達地區，其他大多數地區的社會經濟資源總體較為有限，如G省S市的一些農村社區，其經濟資源甚為缺乏。為解決社區本身慈善資源不足的困境，S市成立了“招善引愛”工作領導小組，建立健全“招善引愛”工作機制，圍繞社區各項服務和管理目標，包括鄉村振興、生態保護、教育醫療等，大力推動“招善引愛”工作。通過積極聯系和動員社區內外愛心企業、公益機構等，進一步拓展社會慈善資源渠道。

通過“招善引愛”吸引外部資源主要有三種模式。一是政府主導型。即由地方政府單獨或與企業聯合發起的慈善項目，由市、縣政府與慈善企業簽約項目，并由市、縣政府根據鎮街、村居社區的需求狀況，進行統籌分配資源。②二是定向援助型。即基于某種特殊的淵源或者聯系，慈善企業或其他外部資源定向支持特定社區發展，如某企業家對家鄉的回饋就屬于此類。三是愛心鏈接型。一些慈善企業或愛心人士通過政府及其他相關平臺了解困難群眾信息之后，不通過官方正式途徑做慈善，而是通過“一對一”的方式直接幫扶困難群眾，并以這種形式幫扶更多的困難群眾，從而實現愛心的持續傳遞，形成愛心鏈接網絡。

三、治理限度：影響“五社聯動”機制效用的因素分析

“五社聯動”機制是多元主體之間充分溝通、廣泛協商、形成共識的治理模式。它要求實現主體多元、協商合作、社區融合、資源多樣和運作合理等目標。然而，在實踐中普遍存在各種主客觀矛盾，影響和制約“五社聯動”機制效用的發揮，例如全能治理的慣性思維、新型社區的異質性、社會工作者的日趨行政化以及社區治理的權責分離等。

（一） 全能治理：社區治理的路徑依賴

“五社聯動”機制的本質特征就是多元主體之間的聯動。這種聯動是指多元主體作為一個整體和系統，協同配合、耦合互動，形成一套科學合理、有機高效的合作機制。一旦多元主體之間未能形成這種穩定的合作機制，導致“聯動”無法形成或動力不足，最終勢必影響“五社聯動”機制的治理效果。在實踐中，各地各社區并未形成穩定的、可推廣的治理模式，而是根據自身特征和優勢，不斷摸索適合自身的“五社聯動”機制。這就使得在基層治理中，“五社聯動”機制有時顯得并不那么可靠和穩定。

盡管實行“五社聯動”機制的初衷是充分發揮各主體優勢，如社區基金會的融資優勢、社會工作者的專業優勢、社區志愿者的服務和社會網絡優勢等，但事實上，村（居）委會與上述主體的角色經常會發生錯位甚至取代后者角色。由于治理模式的路徑依賴，一些村（居）委會自覺或不自覺地對社區公共事務大包大攬，甚至出現行政化傾向，抑制了其他主體的主觀能動性。而其他主體也未能充分發揮優勢，如社會工作者實際承擔了更多非專業性的瑣碎的行政事務，導致其專業優勢未能充分發揮，削弱了其在“五社聯動”機制中的“穿針引線”作用，社區志愿者的潛力無法激活，社區治理的內生性動力明顯不足。若不能明確村（居）委會的工作定位，則難以真正消除傳統治理模式的路徑依賴，“五社聯動”機制的作用就無法得到有效發揮。由此可見，社區治理中頻繁出現的基層政府及村（居）委會對社區事務大包大攬的全能傾向，不利于激發相關主體的積極性，削弱了其參與社區建設的內生性動力。

（二） 社區異質：新型社區的人口分化

從傳統社會向現代社會轉型時，由于社會流動不斷加劇，基于血緣關系或地緣關系而形成的集體意識逐漸淡化。社會轉型加劇，社會階層之間缺乏有機聯系，不同階層的訴求共存，形成多元需求甚至潛在沖突。這種潛在沖突如果不能得到及時緩解，將會愈演愈烈，最終影響社會穩定。在這種情形下，形成社會共識就顯得尤為重要。結構功能主義認為，社會是一個復雜體系，社會的各個組成部分協同工作產生了穩定和團結，而道德共識對于維護社會的穩定和秩序非常重要。只有當社會的大多數成員具有共同的價值觀時，這種道德共識才會存在。[13]現代社會與傳統社會的區別之一在于，前者的社會分工更加復雜，社會異質性更強，社會共識更加難以形成。涂爾干認為，由于社會分工不同，傳統農業社會和現代工業社會成員之間的團結是不同的，據此他將團結分為機械團結和有機團結。有機團結是隨著社會分工的發展而出現的，其基礎是社會成員高度的相互依賴。涂爾干進而指出，在不斷分化的社會里，集體意識十分重要，它是人們維系團結的重要因素。[14]在微觀社區層面，新型社區的流動性和異質性最能反映社會聯系的斷裂，尤其是在一些城市新型住宅社區。由于多數城市社區屬于封閉或半封閉空間，不僅有外在的圍墻等隔離形式，還無形中在社區內外之間形成了心理上的隔閡。居民忙于日常工作和家務瑣事，缺乏足夠的時間和精力投入社區公共事務，其社區歸屬感低。同時，鄰里之間也很少聯系和溝通，未能建立良好的社區鄰里關系。“在城市公共空間中，人們的交往對象主要是親緣、業緣和趣緣群體，而小區中的地緣關系則很難成為其主要交往對象。” [15]在社區的公共空間中，個體之間的團結和聯系變得脆弱，難以形成強大的社會資本，不利于激發社區居民的內生性動力，不能為“五社聯動”機制提供有效的社會支持。

（三） 任務下移：社區治理的權責分離

建設服務型政府的導向客觀上需要鎮街基層政府、村（居）委會及社區提供更加優質的服務，這就對“五社聯動”機制的有效運行提出了更高要求。然而，由于受資金、人員、能力等多重因素制約，“五社聯動”機制的各主體并不總能有效滿足社區居民的利益訴求。一方面，鎮街基層政府、村（居）社區的服務能力與上級要求及群眾需求不相符合，未能做到有效的跟蹤服務、打通社區服務的“最后一米”。另一方面，在整個科層權力結構中，鎮街基層政府、村（居）委會及社區在人、財、物等資源分配方面的話語權相對較弱，而責任卻相對較大，從而導致“重心下移”實質變成“任務下移”。

多數公共政策都是通過科層權力體系來推動，而且從形式上看，科層體制的確具有其合理性，具體表現為嚴格的等級制、非人格化、規則化等特征[16]，理想的科層體制有利于快速傳達政策信息，推動政策貫徹落實。但事實上，正如科層制的批判者所指出的那樣，科層制難以排除嚴格的程序和冷漠的官僚主義，忽略了良好的人際溝通對有效執行政策的作用。[17]不僅如此，本位主義、形式主義也是科層制飽受詬病的主要原因。即便是從鎮街基層政府到村（居）社區，政策執行也并不總是順暢，鎮街基層政府的“梗阻”現象嚴重影響政策的有效執行。[18]這表明鎮街基層政府、村（居）委會及社區在權責分配中總體上處于弱勢地位，未能形成互相銜接、環環相扣的權責體系。

（四） 身份異化：社會工作者的管理與績效考核

基于社會工作者自身的專業優勢，其在介入社區治理時可以在志愿者孵化、社會組織對接、社會慈善資源籌集等方面，發揮愈來愈突出的作用。社會工作者的專業素養使其能夠適應社區居民的要求，在社會工作者的幫助下，一些特殊困難群體（如失能老人、孤殘兒）的精神和心理需求能夠得到有效滿足。然而，許多社會工作機構的服務范圍比較窄小，主要集中在困難群體尤其是失能/半失能老人、孤殘兒等照料服務方面，對于如何更好地介入社會組織的溝通、社會慈善資源的籌集等社區治理方面的工作，難以有效發揮作用。這是因為社會工作隊伍建設總體滯后，社會工作管理和績效考核制度表現出行政化傾向。一方面，社會工作者與社會工作機構簽訂服務合同，在鎮（街）社工站統一管理下為村（居）民提供專業服務，而考核則是由鎮（街）政府部門進行，這導致了社會工作者面臨雙重領導。在實際工作中，社會工作者除了負責本職專業工作外，往往還要完成鎮（街）創文工作、日常應檢工作等。這增加了社會工作者的負擔，并在無形中影響了專業社會工作服務的質量與效果。

從數量上看，基層治理的專業人才相對缺乏。以G省為例，截至2021年底，全省已建立1 629個社工站，社會工作者達1.4萬人。③然而，基層民政部門仍普遍反映基層社會工作者力量薄弱。根據本研究的問卷統計，有41.97%的受訪民政干部反映，基層社會工作者人手不足，影響了基層社會救助工作的順利開展。④由于考核和管理行政化傾向明顯，基層社會工作者承擔了大量的行政性事務，影響其專業作用的有效發揮，不利于其利用專業優勢形成有效的志愿動員。

四、多措并舉：“五社聯動”機制的優化路徑

要化解“五社聯動”機制的制約因素，應從政府、社會、社區和居民等多方面有針對性地發力，不斷理順基層治理體制，積極倡導和鼓勵志愿活動，打造高質量的社區協商平臺，并注重培育居民的主體意識。

（一） “三治融合”：理順體制的重要抓手

完善的體制是實現社區有效治理的基本環節。當前的德治、法治、自治“三治融合”建設是社會治理實踐的產物。[19]其提升了社會治理效能，也為理順“五社聯動”機制提供了重要抓手。一是創新服務模式。在一定范圍內推行網格化服務模式，努力體現人性化、高效化和規范化特點。二是進一步吸收借鑒網絡信息技術。打造線上服務平臺，提高服務效率。三是突出服務反饋。設立完善的服務反饋機制，加強與群眾的溝通交流，及時掌握群眾的服務需求，完善服務方式和載體，推動社會服務再上新水平。例如，適應社會發展形勢，提升流動人口服務管理水平，進一步加強法治宣傳教育、法律服務和法律援助工作，開展流動人口就業技能培訓，做好流動人口隨遷子女義務教育工作，推進流動人口衛生計生公共服務“均等化”，等等。

啟動德治、法治、自治“三治融合”基層社會治理體系推廣工程建設，目的是強化群眾對基層政府的政治信任。一是推進德治建設。通過建立以評立德、以文養德、以規促德的德治建設體系，提升個人道德修養和文明素質，促進人心良善。二是加強法治保障。運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，通過強化嚴格執法、公正司法、全民守法的法治建設體系，引導干部群眾自覺遵守法律，運用法治思維和法治方式解決問題、化解矛盾，促進社會公平正義。三是提高自治水平。通過健全自我管理、自我服務、自我監督的自治建設體系，努力實現“市場能做的交給市場去做，社會能做的交給社會去做，居民能做的交給居民去做”，激發大家的責任感和參與活力，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。

（二） 協商平臺：多元共治的前置條件

眾人的事情由眾人商量是人民民主的真諦。只有依靠自上而下和自下而上雙向度的溝通協商，才能求得基層治理的最大公約數，最大限度降低決策執行成本。一方面，要充分相信人民群眾的智慧是無窮的，尊重群眾的首創精神；另一方面，暢通“五社聯動”機制各要素主體之間的溝通協商渠道，尤其是社區和社會工作者、社會組織之間的渠道。對于由街道或居委發起的議題或者事項，運用微信公眾號等新媒體，就方案、實施路徑、后續管理等，自上而下充分聽取社會工作者的專業性建議，[20]廣泛征求社區居民、相關社會組織的意見。搭建居民溝通協商的平臺，暢通自下而上實質溝通的渠道，充分做到“眾人的事情由眾人商量”。

居民參與公約的過程是其參與社區公共事務、提升自身公共素養、培養自身公共責任的過程，即各利益相關方（如居民之間、居民與社區商家之間等）將自治資源以及其他治理資源或者協商的共識，形成書面文字并成為各方共同遵守的規范。該規范既可以是正面清單式的倡導約定，也可以是負面清單式的禁止約定。在社區治理中，對于人居環境整治中容易出現的市容環境臟亂差、跨門營業等突出問題，要在依法而治的基礎上，加快補上以約而治的短板，通過協商的方式，形成各利益相關方共同遵守的規約，并通過自治管理小組加強日常監督。在此基礎上，通過主體多元、投入多元及前期設計、中期改造、后期管理全過程考慮，實現“五社聯動”機制建設。

（三） 志愿孵化：催生社區治理的內生力量

通過社工站帶動和孵化志愿者組織，形成社區、社會組織、社會工作者、社區志愿者和社會慈善等相關力量協同的“五社聯動”機制，從而激發社區治理的內生力量。首先，要積極利用社會工作者的專業優勢，充分發揮其在“五社聯動”機制中的專業作用，充分挖掘社區內部的志愿者人力資源，廣泛動員社區居民參加志愿者組織，努力打造一支本土化的志愿者隊伍，激發社區治理的內生力量。其次，要明確社區志愿者組織的定位和使命，圍繞“志愿濟困”“關愛志愿”“平安社區”等主題確立志愿者組織的宗旨，并制定社區志愿者組織章程，規范和引導社區志愿者活動。最后，積極利用社工站的優勢，不斷強化志愿者組織的專業性。在志愿者人員選拔方面，既要考慮志愿者在社區的群眾基礎，又要兼顧志愿者的專業素質，將其打造成鏈接社會公益、優化“五社聯動”機制的重要力量。

（四） 主體意識：聯動治理的核心要素

要高度重視群眾的利益訴求，暢通雙向溝通協商渠道，增強群眾的政治信任，充分聽取、廣泛采納群眾意見，將群眾關心、關注的事務納入基層治理，使群眾能在參與社會治理的過程中真正得到實惠。要堅持人民至上原則，杜絕官本位思想，切實轉變政府職能和思想觀念。要以政府為主導，引導和鼓勵基層組織、社會組織和群眾有序參與社會事務，進一步提升群眾自我管理、自我服務的水平。例如，充分發揮社會組織在參與志愿服務、救助困難群眾、化解矛盾糾紛、幫教特殊人群、社區矯正和預防違法犯罪等方面的積極作用。

注重發揮居民主體作用是群眾政治地位的直接體現。群眾路線不僅要“一切為了群眾”，還要“一切依靠群眾”。從思想觀念上，要充分相信群眾的智慧，真正相信“人民是歷史的創造者”。只有相信群眾，貫徹落實“從群眾中來，到群眾中去”，才會在工作中依靠群眾，千方百計調動群眾的積極性，不斷培養和塑造社會建設領域的“參與式接受”。在具體工作實踐中，大到“美麗家園建設”，小到“三微治理”，從前期的規劃設計、中期的建設改造，到后期的維護管理，都要充分聽取、廣泛采納群眾的意見和建議，使群眾在參與中不斷提升公共意識。只有政府主動加強與群眾的緊密聯系，才能構建并持續完善政府、市場、社會三角體系，使社會治理不斷邁向善治、良治的道路。

五、結論與討論

社會治理是國家治理的重要組成部分，而社會治理的落腳點則是在社區。社區是現代社會的基本單位。在“三社聯動”機制基礎上發展起來的“五社聯動”機制是當前基層治理現代化的方向和路徑。理論上，基層治理的各利益相關者應在社區工作實踐中充分溝通、廣泛協商，形成主體多元化、過程協商化、資源廣泛化、結果持續化和約束公約化的基層治理。[21]然而，從當前的社區工作實踐來看，基層治理“五社聯動”機制存在治理主體單一、多元協商不足、社會工作者力量薄弱、內生動力缺乏、聯動模式不夠健全等問題。這反映了解決我國基層社會的治理問題仍然任重而道遠。應在黨建引領下，不斷培養社會組織、居民主體等基層力量，確保各主體之間相互支持、相互配合。深化居民守約意識，強化社區共治。在治理主體方面，要體現居民的主體性地位，運用恰當的激勵機制充分調動其積極性、主動性和創造性。在治理內容方面，要以問題為導向，以實現社區秩序和社會發展為目標。在治理方式上，要以資源為依托，選擇適宜的“法治、德治、自治”組合方式，實現治理效能最大化。[22]因地制宜，結合實際，不斷加強法治、德治、自治建設，努力在基層治理中達到“1+1+1＞3”的效果，貫徹落實“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念和要求，不斷完善基層治理體系和提升基層治理水平。

社區是國家推動基層治理的重要抓手，是居民自我管理和服務的公共空間，也是“五社聯動”機制中其他要素互動的重要平臺。社會組織和社會工作者以組織和個體身份，以嵌入的方式參與社區治理，與社區形成良好的互動效應。相對而言，社區志愿者和社會慈善資源是當前社區治理中最明顯的短板，需要注重“內培外引”，進一步打通渠道。 [23]一方面，積極動員社區居民參與社區治理，培育和孵化社區志愿者隊伍；另一方面，大力推動外部資源引入，發展社區基金、建立社區基金會等。在實踐中，要鼓勵各社區積極探索基層治理“五社聯動”機制的具體實踐模式，每個社區根據自身的優勢要素特點，努力尋找社區治理的突破口，從而構建符合自身需求的基層治理“五社聯動”機制的實踐模式和路徑。